2020年4月14日，民政部公布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（以下稱征求意見稿），向社會(huì)公開征求意見。意見反饋截止時(shí)間為2020年5月13日。征求意見稿取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政許可，改為民政部門事后備案，并設(shè)專章對(duì)此予以規(guī)定。該修改是養(yǎng)老領(lǐng)域推行“放管服”改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的具體措施。2018年修改的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第43條，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立由許可制改為備案制，為此，2019年1月2日，民政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)新修改的〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉的通知》（民函〔2019〕1號(hào)）全面取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可申請(qǐng)，征求意見稿的上述修改是對(duì)上位法規(guī)定及其實(shí)踐的再次確認(rèn)。但筆者以為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案制度還可在以下三方面予以進(jìn)一步完善。
第一，自由和秩序的協(xié)調(diào)。自由和秩序作為法治的基本價(jià)值，需要根據(jù)社會(huì)關(guān)系的具體情況，選擇不同的規(guī)制方式，以實(shí)現(xiàn)自由和秩序的平衡。一是隨著政府“放管服”改革的推進(jìn)，應(yīng)減少養(yǎng)老領(lǐng)域的行政干預(yù)；二是隨著人口老齡化的加劇，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和整體服務(wù)質(zhì)量不能滿足積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略的需要，因此，以備案取代許可，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，激發(fā)各類主體，尤其是社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，十分重要。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)具有公共產(chǎn)品屬性，尤其是其服務(wù)對(duì)象中有部分屬于高齡失能老人，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和安全保障將尤為重要，因此，取消許可后，是否會(huì)導(dǎo)致不適格的主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，降低養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，甚至危害入住老年人的生命健康，有待后續(xù)觀察。筆者以為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立由許可制改為備案制符合簡(jiǎn)政放權(quán)的改革趨勢(shì)，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（即使是經(jīng)營性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）作為社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者不同于公司等純營利性的商業(yè)機(jī)構(gòu)，因此，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門等關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立登記條件及其審查應(yīng)區(qū)別于一般商事主體的登記，做出特別規(guī)定。
第二，備案制度的完善。一是突出備案制度主要是為監(jiān)督檢查提供信息支撐的功能。學(xué)界通常認(rèn)為，行政備案通常是為行政決策、事后監(jiān)管和行政服務(wù)搜集信息，即通過備案，搜集相關(guān)信息，為行政決策、行政監(jiān)管和行政服務(wù)提供線索。從征求意見稿的內(nèi)容來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案的主要功能是為了第五章監(jiān)督檢查提供基礎(chǔ)信息，但從具體條文來看，目前備案以及監(jiān)督檢查的相關(guān)規(guī)定之間的聯(lián)系并不緊密。二是圍繞養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、安全保護(hù)義務(wù)等設(shè)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案材料。征求意見稿第11條所規(guī)定的備案材料對(duì)監(jiān)督檢查的指引性不強(qiáng)，且備案材料與設(shè)立登記材料之間的區(qū)別不明顯，這些基礎(chǔ)性材料完全可以在設(shè)立登記時(shí)要求提供。筆者認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的備案材料應(yīng)該圍繞養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量保障和安全保護(hù)義務(wù)等來確定，如聘用的管理人員和服務(wù)人員的數(shù)量以及資質(zhì)、安全設(shè)施配備情況、食品安全管理制度、應(yīng)急預(yù)案等。三是提前備案時(shí)間。征求意見稿第10條規(guī)定“在收住老年人后10個(gè)工作日內(nèi)”備案。備案作為事實(shí)行為，不影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)成立及其資質(zhì)，但民政部門作為行業(yè)主管部門，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)始于其登記成立之日，而非始于其備案之日。此外，“收住老人之日”實(shí)踐中較為模糊——是養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議簽訂之日？還是老年人入住之日？且民政部門事后難以查證，因此，建議將其修改為“登記成立之日起10個(gè)工作日內(nèi)”備案。四是明確未依法備案的法律責(zé)任。轉(zhuǎn)變政府職能、降低市場(chǎng)門檻，取消許可，并不意味著免除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配合行業(yè)監(jiān)管的義務(wù)，征求意見稿第10條、11條規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性的備案義務(wù)，但并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，建議對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。
第三，強(qiáng)化備案相關(guān)的信息系統(tǒng)建設(shè)。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，信息科技成為降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率的重要工具，征求意見稿在第11條、14條等多個(gè)條文都涉及信息系統(tǒng)，而信息搜集的準(zhǔn)確性、完整性以及便捷性將直接影響到監(jiān)督檢查的有效性和成本，筆者建議對(duì)此進(jìn)行完善：一是向養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開放移動(dòng)端口，便利信息搜集，并且基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)有備案材料定期更新的義務(wù)，以減少信息搜集的滯后性；二是建立信息平臺(tái)，打通市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、消防部門、建筑部門等不同部門關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)“堵點(diǎn)”，真正實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享。
（作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）