新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)的法治基礎(chǔ)
去年12月底，武漢發(fā)現(xiàn)并確診多例不明原因病毒性肺炎患者。今年1月初，實(shí)驗(yàn)室檢出一種新型冠狀病毒。隨著新型冠狀病毒感染肺炎病例、死亡人數(shù)的增加，以及疫情從武漢向全國(guó)的擴(kuò)散，防控措施也從病例登記、預(yù)防性隔離，直至武漢市暫停全市公共交通運(yùn)營(yíng)，關(guān)閉機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站和高速公路……，一場(chǎng)人人參與的“新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)”已在全國(guó)打響。這場(chǎng)戰(zhàn)役不僅僅是一場(chǎng)醫(yī)療防控戰(zhàn)，它已牽動(dòng)我們國(guó)家治理體系和治理能力的方方面面，對(duì)我國(guó)的法治基礎(chǔ)同樣是一個(gè)考驗(yàn)。中國(guó)針對(duì)包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，已不再游離于法治之外。針對(duì)目前的新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰(zhàn)，中國(guó)的法治能夠，也應(yīng)當(dāng)作出必要的反應(yīng)了。
（一）新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)主要適用哪些法律？
新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)，已不再是一個(gè)單一而局部的戰(zhàn)役，它已演變成一場(chǎng)全國(guó)性的，直接關(guān)系人們生命、健康、生活、學(xué)習(xí)、工作，牽動(dòng)國(guó)家制度方方面面的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。這一戰(zhàn)役的特性決定了其法律適用上的全面性，上至憲法下至地方性法規(guī)，從行政法到民法、刑法等，都將構(gòu)成這場(chǎng)戰(zhàn)役的法律依據(jù)。
與常態(tài)下的綜合工作不同的是，這場(chǎng)戰(zhàn)役的法律適用具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和應(yīng)急性。它首先適用的是公共衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)防治方面的法律，如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（全國(guó)人大常委會(huì)2013年修改）、《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》（全國(guó)人大常委會(huì)2018年修改）、《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（全國(guó)人大常委會(huì)2015年修改）和《中華人民共和國(guó)食品安全法》（全國(guó)人大常委會(huì)2018年修改）等；其次是應(yīng)急方面的法律，如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（全國(guó)人大常委會(huì)2007年制定）和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（國(guó)務(wù)院2003年制定）、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（國(guó)務(wù)院2006年制定）等。此外，還會(huì)適用一些相關(guān)性法律，如《中華人民共和國(guó)人民警察法》（全國(guó)人大常委會(huì)2012年修改）、《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（全國(guó)人大常委會(huì)2012年制定），等等。
需要說(shuō)明的是，有關(guān)行政機(jī)關(guān)和醫(yī)療防控機(jī)構(gòu)在這次新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)中所采取的應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，不適用《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（全國(guó)人大常委會(huì)2011年制定）。該法第3條第2款規(guī)定：“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行�！�
（二）新型冠狀病毒感染肺炎是如何被依法列入傳染病防治范圍的？
全國(guó)人大常委會(huì)2013年修訂的《傳染病防治法》把所防治的傳染病范圍分為甲類(lèi)、乙類(lèi)和丙類(lèi)。由于武漢發(fā)生的新型冠狀病毒感染肺炎屬于一種新型傳染病，《傳染病防治法》并沒(méi)有將它列入該法所防治的傳染病范圍之內(nèi)。但是第3條第5款明文規(guī)定：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類(lèi)、丙類(lèi)傳染病病種并予以公布�！�
2020年1月20日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布2020年第1號(hào)公告，宣布將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類(lèi)傳染病，并采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施。從此，將針對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎防治工作納入了適用《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的法治軌道。
(三）目前對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎的防控處于哪種應(yīng)急狀態(tài)？
根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
新型冠狀病毒感染肺炎疫情的發(fā)生屬于需要作出應(yīng)急處置的公共衛(wèi)生事件。針對(duì)這一突發(fā)事件的應(yīng)急處置狀態(tài)有：應(yīng)急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)和緊急狀態(tài)。目前處于應(yīng)急狀態(tài)。
那么，針對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情的應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)確定和宣布呢？依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條和第16條規(guī)定，縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。法律、行政法規(guī)規(guī)定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定；地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持。縣級(jí)以上人民政府作出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告。
1月22日，湖北省人民政府啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件II級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，就表明有關(guān)政府依法對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控的應(yīng)急狀態(tài)作出了確認(rèn)，這為有關(guān)部門(mén)采取一系列的疫情防控措施提供了合法的依據(jù)。
（四）在當(dāng)下的應(yīng)急狀態(tài)中，法律規(guī)定各級(jí)政府有哪些防治手段？
政府啟動(dòng)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)后，根據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有關(guān)規(guī)定，政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以依法采取有關(guān)的防治措施。
根據(jù)《傳染病防治法》第42條規(guī)定，有關(guān)政府可以視疫情嚴(yán)重程度采取有關(guān)措施：1.限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)；2.決定停工、停業(yè)、停課；3.封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；4.控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽；5.封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所。
第43條還規(guī)定，當(dāng)甲類(lèi)、乙類(lèi)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)；國(guó)務(wù)院可以決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)�？h級(jí)以上地方人民政府可以在疫區(qū)內(nèi)采取《傳染病防治法》第42條規(guī)定的措施，并可以對(duì)出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的甲類(lèi)傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線(xiàn)交通或者封鎖國(guó)境的，由國(guó)務(wù)院決定。
根據(jù)《傳染病防治法》第42條規(guī)定， 除政府部門(mén)外，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類(lèi)傳染病時(shí)，有權(quán)并應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取下列措施:1.對(duì)病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定；2.對(duì)疑似病人，確診前在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療；3.對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀(guān)察和采取其他必要的預(yù)防措施。醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)乙類(lèi)或者丙類(lèi)傳染病病人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)病情采取必要的治療和控制傳播措施。
由于國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)已公告，宣布將新型冠狀病毒感染的肺炎采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施。因此，《傳染病防治法》規(guī)定的針對(duì)甲類(lèi)傳染病的防治措施一概適用對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎的防治工作。
（五）公民在新型冠狀病毒防治戰(zhàn)中具有哪些義務(wù)和權(quán)利？
新型冠狀病毒感染肺炎的防治并不只是政府部門(mén)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的事，我們每一位公民都有參與和配合的義務(wù)。
《傳染病防治法》第12條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個(gè)人，必須接受疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)傳染病的調(diào)查、檢驗(yàn)、采集樣本、隔離治療等預(yù)防、控制措施，如實(shí)提供有關(guān)情況。
根據(jù)《傳染病防治法》第39條第2款規(guī)定，傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人要服從隔離治療和隔離預(yù)防。當(dāng)事人拒絕隔離治療或者隔離期未滿(mǎn)擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。
《傳染病防治法》第16條第2款還規(guī)定，傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，在治愈前或者在排除傳染病嫌疑前，不得從事法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定禁止從事的易使該傳染病擴(kuò)散的工作。
當(dāng)然，當(dāng)事人對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)因違法實(shí)施行政管理或者預(yù)防、控制措施，侵犯單位和個(gè)人合法權(quán)益的，有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟。但是，行政復(fù)議和訴訟都不應(yīng)當(dāng)停止有關(guān)管理措施的執(zhí)行。
（六）有關(guān)疫情和防治的信息公開(kāi)法律有什么規(guī)定？
在新型冠狀病毒感染肺炎的防治中，有關(guān)疫情和防治的信息公開(kāi)是極為重要的。
《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》都明文確立了“傳染病疫情信息公布制度”，規(guī)定國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度。在平常，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)定期公布全國(guó)傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確。
有關(guān)法律還規(guī)定，地方各級(jí)人民政府未按規(guī)定履行報(bào)告職責(zé)，或者隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
（七)新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰(zhàn)為現(xiàn)行法律和理論提出了哪些新課題？
法律不是“圣人”制定的，任何立法都將在實(shí)踐中得到完善。這次新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰(zhàn)，使我們現(xiàn)行應(yīng)急法律和理論得到了一次檢驗(yàn)。事實(shí)證明，我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急法律和體制總體上是有效的，但也暴露出一些問(wèn)題，值得我們得正視和研究：
一是，現(xiàn)行法律對(duì)傳染病的分類(lèi)與措施的對(duì)應(yīng)關(guān)系設(shè)置得不科學(xué)。《傳染病防治法》把傳染病分為甲類(lèi)、乙類(lèi)和丙類(lèi)，并對(duì)應(yīng)地設(shè)置了防治措施，特別是規(guī)定針對(duì)甲類(lèi)傳染病的措施并不適用乙類(lèi)和丙類(lèi)。這就出現(xiàn)了這次國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)一方面將新型冠狀病毒感染肺炎定級(jí)為乙類(lèi)傳染病，另一方面又宣布對(duì)它采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施。這一不得已的“變通”，正是為了臨時(shí)彌補(bǔ)立法上的“缺陷”。建議修改《傳染病防治法》，修正傳染病分類(lèi)與措施之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，擴(kuò)大某些預(yù)防、控制措施的普適性。
二是，現(xiàn)行法律對(duì)政府部門(mén)如何確認(rèn)和宣布應(yīng)急狀態(tài)的程序和形式規(guī)定得不夠明確。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)縣級(jí)以上政府如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件作了分工，但在關(guān)鍵時(shí)刻應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么程序并以什么形式（如《決定》、《通告》或其他形式）對(duì)社會(huì)宣布未作規(guī)定，這致使在政府不斷發(fā)布的各種文件中，人們很難判斷哪個(gè)文件屬于對(duì)進(jìn)入某種應(yīng)急狀態(tài)的宣布。
三是，現(xiàn)行法律對(duì)政府部門(mén)如何及時(shí)準(zhǔn)確公布疫情信息規(guī)定不夠具體。雖然《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》都規(guī)定了國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度，并特別規(guī)定當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息，但對(duì)于落實(shí)這項(xiàng)工作的標(biāo)準(zhǔn)和程序未作具體規(guī)定：1.幾例以上才算是“傳染病暴發(fā)、流行”？2.確定“傳染病暴發(fā)、流行”后，必須在幾天內(nèi)公布疫情？3. 公布疫情的頻律如何把握,一天公布一次還是每周公布一次？4.在什么載體上公布，政府公報(bào)、政府報(bào)紙還是官方網(wǎng)站？由于上述問(wèn)題不夠明確，就可能為地方政府瞞報(bào)、延報(bào)提供了空間。
四是，配套立法需要修改。已有專(zhuān)家建議，應(yīng)當(dāng)全面禁止食用野生動(dòng)物。我國(guó)雖然已有《野生動(dòng)物保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》等法律法規(guī)，但它們?cè)诮购拖拗剖秤靡吧鷦?dòng)物方面，沒(méi)有直接規(guī)定，存在明顯不足。通過(guò)相關(guān)法律的修改完善，及時(shí)彌補(bǔ)上述空隙，已顯得越來(lái)越必要。