前言
隨著李寧院士套取科研經(jīng)費案件一審宣判，科研人員套取科研經(jīng)費案件的刑事責(zé)任追究問題基本告一段落。但是，由此引發(fā)的理論爭議才剛剛開始，如科研人員到底是否具有貪污罪的主體身份、科研經(jīng)費的歸屬、套取科研經(jīng)費案件如何出罪等問題，預(yù)計會引起一波學(xué)術(shù)研究的高潮。
刑事法律科學(xué)研究院劉科老師2015年主持國家社科基金項目“套取科研經(jīng)費案件的刑法規(guī)制”以來，對該問題進行了初步的研究。成果已經(jīng)結(jié)項并交由公安大學(xué)出版社出版。為拋磚引玉，現(xiàn)將摘要先行發(fā)出，希望得到學(xué)界同仁批評指正！
國家社科基金項目結(jié)項報告
《套取挪用科研經(jīng)費行為的刑法規(guī)制研究——兼論科研經(jīng)費運行機制的完善》
主持人：北京師范大學(xué) 劉科
2018年12月18日
內(nèi)容摘要
近年來，針對科研經(jīng)費的違法犯罪行為頻頻見諸報端，其中既有在一個課題中報銷某地單程火車票1500余張的令人匪夷所思的行為，也有院士級別的“學(xué)術(shù)大佬”因套取科研經(jīng)費包二奶被舉報，進而鋃鐺入獄的頗具狗血劇情的學(xué)界奇聞。中紀(jì)委公布的7名教授貪污挪用科研經(jīng)費2500萬元的案件，更是將科研經(jīng)費領(lǐng)域的違法犯罪推向社會公眾的視野，科研人員迅速被“污名化”�？蒲薪�(jīng)費領(lǐng)域的腐敗到底有多嚴(yán)重？科研經(jīng)費領(lǐng)域腐敗主體是否主要是科研人員？按照貪污罪追究科研人員套取科研經(jīng)費的刑事責(zé)任，理論依據(jù)何在？在被公認(rèn)為“逼良為娼”的科研經(jīng)費管理體制下，司法機關(guān)追究科研人員的刑事責(zé)任是否具有合理性？如何將涉案科研人員從實體和程序上予以出罪？如何完善“買醬油的錢不能用來買醋”的弊端重重的科研經(jīng)費運行機制？“國發(fā)11號文”和《意見》發(fā)布后，完善科研經(jīng)費管理的頂層設(shè)計還有哪些至今難以“落地”？如何促進這些措施盡快“落地”？這些都是本課題重點研究的內(nèi)容。
本課題分為五個部分，對以上問題逐步展開研究。
科研經(jīng)費領(lǐng)域違法犯罪行為概述
第一章是科研經(jīng)費領(lǐng)域違法犯罪行為概述，主要研究科研經(jīng)費的含義及其種類、科研經(jīng)費領(lǐng)域違法犯罪行為的類型與特征、與相關(guān)術(shù)語的區(qū)分，如何對科研經(jīng)費領(lǐng)域違法犯罪現(xiàn)象進行客觀評價等。本章有以下結(jié)論：其一，科研腐�。▽W(xué)術(shù)腐�。⒖蒲胁欢�、科研失范、學(xué)術(shù)不端等術(shù)語，與科研經(jīng)費領(lǐng)域的違法犯罪既有相同點，也有不同點，不能混用。其二，科研經(jīng)費領(lǐng)域的違法犯罪問題確實比較嚴(yán)重，但在各類課題依托單位中，“高校是科研經(jīng)費腐敗重災(zāi)區(qū)”并沒有證據(jù)支持，各類企業(yè)科研經(jīng)費領(lǐng)域腐敗可能更為嚴(yán)重；相對于科研人員，科研管理人員實施的科研經(jīng)費違法犯罪同樣嚴(yán)重。國家在科研經(jīng)費領(lǐng)域的反腐敗不應(yīng)該僅僅盯住高校、科研院所及其科研人員。其三，社會公眾、新聞媒體對科研經(jīng)費領(lǐng)域腐敗問題的諸多負(fù)面評價（ 如“科研腐敗每年毀掉兩個三峽工程”“科研經(jīng)費如何變成教授的零花錢”等），有民意不夠理性的因素，也與新聞媒體報道不夠客觀（部分媒體為博取眼球效應(yīng)，用個案中的特殊情節(jié)，如養(yǎng)小三而貪污科研經(jīng)費、院士貪污科研經(jīng)費等來描述科研經(jīng)費領(lǐng)域中的違法犯罪問題）、甚至以訛傳訛（如“60%的科研經(jīng)費均被貪污或者挪用”）密切相關(guān)，因而是不公正、不客觀的。其四，事實上，科研人員實施的套取挪用科研經(jīng)費行為，更多的是科研經(jīng)費體制機制不健全所致，即“逼良為娼”的制度是導(dǎo)致科研經(jīng)費領(lǐng)域違法犯罪頻發(fā)多發(fā)的主要原因。
套取挪用科研經(jīng)費行為定性中的疑難問題
第二章是套取挪用科研經(jīng)費行為定性中的疑難問題�？蒲薪�(jīng)費領(lǐng)域的違法犯罪活動多種多樣，但以套取、挪用科研經(jīng)費行為最為常見，法律適用爭議也最大。當(dāng)前，司法機關(guān)對于一些涉案金額巨大、影響惡劣的科研人員以貪污罪追究了刑事責(zé)任。然而，科研人員是否具有貪污罪的主體身份以及劃撥給課題依托單位后的科研經(jīng)費是否還屬于公共財產(chǎn)等貪污罪認(rèn)定中的疑難問題，存在重大爭議，需要深入論證。
在涉及貪污罪認(rèn)定的各種爭議中，本文的基本觀點是：其一，承擔(dān)財政撥款課題的科研人員具有貪污罪的主體身份。在課題制中，科研活動具有廣義和狹義兩種屬性，科研人員從事的科研活動本身（狹義上的科研活動）并不具有從事公務(wù)意義上的管理性，但是對科研進行的管理活動（廣義上的科研活動，除了狹義上的科研活動外，還包括對科研經(jīng)費的管理和科研活動的組織活動，如課題組成員的選任、外協(xié)單位的監(jiān)督等）具有公務(wù)意義上的管理屬性，屬于從事公務(wù)。理由是：我國有關(guān)科研經(jīng)費的管理規(guī)定賦予了課題組負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理科研經(jīng)費的職責(zé)；在科研經(jīng)費的使用（報銷）流程中，課題組負(fù)責(zé)人實際履行管理科研經(jīng)費的職能；課題組負(fù)責(zé)人對于科研經(jīng)費的管理職能是課題依托單位的科研經(jīng)費管理職能的具體化或者表現(xiàn)形式，兩者并不矛盾；否定課題組負(fù)責(zé)人對科研經(jīng)費的核銷等活動具有管理屬性，會造成不合理現(xiàn)象；海峽兩岸對貪污罪的主體（公務(wù)員或者國家工作人員）的解釋方向不同、貪污罪與詐騙罪的刑罰輕重存在倒置問題，因而我國臺灣地區(qū)對科研人員從事公務(wù)性質(zhì)的否定不值得大陸地區(qū)借鑒�，F(xiàn)有的司法判決普遍混淆了“雙肩挑”人員基于行政職務(wù)對本單位進行的行政管理職能與作為課題組負(fù)責(zé)人對課題組進行的管理職能，致使理論界疑竇叢生。其二，劃撥到課題依托單位的科研經(jīng)費可以成為貪污罪的犯罪對象。在目前的科研體制下，科研經(jīng)費并非是科研成果的“對價”，財政撥款的科研經(jīng)費，即使劃撥至課題依托單位的賬戶，處于課題依托單位的管理之下，也并沒有改變科研經(jīng)費的性質(zhì)，其仍然屬于公共財產(chǎn)的范圍，既不屬于課題組個人所有，也不屬于課題依托單位所有。科研人員雖然作為項目的負(fù)責(zé)人或參與人員，但其擁有的只是科研經(jīng)費的使用權(quán)而非所有權(quán)。其三，在2014年11號文頒布以前，套取挪用科研經(jīng)費情節(jié)、危害一般且非擔(dān)任行政職務(wù)的課題組負(fù)責(zé)人一般不具有違法性認(rèn)識錯誤的避免可能性，因而阻卻責(zé)任。但套取數(shù)額巨大、情節(jié)比較惡劣或者擔(dān)任行政職務(wù)的科研人員具有違法性認(rèn)識的可能性，因而不能阻卻責(zé)任。其四，本文主張 “有罪說”，并不意味著主張追究套取挪用科研經(jīng)費行為的刑事責(zé)任。如第四章所述，本文主張對套取挪用科研經(jīng)費行為不按照犯罪處理，即予以出罪，既包括實體法上的出罪，也包括程序法上的出罪。運用出罪措施，足以把2014年11號文頒布以前的絕大多數(shù)套取挪用科研經(jīng)費行為出罪化。
科研經(jīng)費犯罪刑事責(zé)任追究比較研究
第三章是科研經(jīng)費犯罪刑事責(zé)任追究比較研究。我國大陸地區(qū)、我國臺灣地區(qū)，韓國和美國，近些年來都存在一定程度的套取挪用科研經(jīng)費行為，也都依法追究了刑事責(zé)任。當(dāng)然，由于套取挪用科研經(jīng)費行為的復(fù)雜性、科研領(lǐng)域的特殊性，在追究刑事責(zé)任過程中，理論上存在不少爭議，實踐中存在不同做法。
在科研經(jīng)費犯罪刑事責(zé)任追究中的爭議問題比較與借鑒方面，對于我國大陸地區(qū)的啟示是：其一，無論如何，套取挪用科研經(jīng)費行為均可以構(gòu)成犯罪，只不過構(gòu)成犯罪的具體罪名不同。因此，那種認(rèn)為科研經(jīng)費屬于科研人員所有，因而套取挪用科研經(jīng)費行為不構(gòu)成任何犯罪的觀點，至少從比較研究的角度來看，是不正確的。其二，我國大陸地區(qū)適用貪污罪追究套取科研經(jīng)費的刑事責(zé)任，而美國、韓國和我國臺灣地區(qū)則適用詐騙犯罪追究套取科研經(jīng)費的刑事責(zé)任。海峽兩岸對貪污罪的主體（公務(wù)員或者國家工作人員）的解釋方向不同、兩岸可能適用的罪名體系中，貪污罪、詐騙罪的刑罰輕重存在倒置問題，因此，在認(rèn)可科研經(jīng)費不屬于科研人員所有的前提下，盲目借鑒我國臺灣地區(qū)等的規(guī)定，否定科研人員的貪污罪主體身份，只能招致更為嚴(yán)厲的詐騙罪的刑法評價，這對于本來就遭受不公正待遇的我國大陸地區(qū)的科研人員來說，無疑是雪上加霜。
在科研經(jīng)費犯罪刑事責(zé)任追究的結(jié)果比較與借鑒方面，我國臺灣地區(qū)、韓國、美國的刑事處理結(jié)果非�！拜p緩”：美國根據(jù)和解協(xié)議結(jié)案，涉案人員以支付罰款的方式替代了刑事責(zé)任；我國臺灣地區(qū)對于涉案人員統(tǒng)一以暫緩起訴處理，暫緩期滿沒有其他違法事實的，則視同沒有追究刑事責(zé)任；韓國雖然追究了科研人員的刑事責(zé)任，但只對涉案人員適用緩刑。通過這種輕緩的處理，科研人員雖然受到一定的處罰，但人身自由并未受到限制、剝奪，美國和我國臺灣地區(qū)甚至沒有犯罪記錄，科研人員的科研生命得以繼續(xù)。
反觀我國大陸地區(qū)，對于涉案科研人員幾乎都適用了十年以上重刑，都被“雙開”，獲釋后能否從事科研工作，盡管沒有法律上的明確的禁止性規(guī)定，但基于我國科研單位大多屬于國有的現(xiàn)狀，這些涉案人員繼續(xù)從事所屬領(lǐng)域科研工作的可能性微乎其微�？梢哉f，我國大陸地區(qū)對于涉案科研人員不但要在肉體上加以監(jiān)禁，而且要在科研生命上判其“死刑”。
同樣是套取挪用科研經(jīng)費行為，處理結(jié)果卻大相徑庭：一個輕緩、一個嚴(yán)苛，對比鮮明。顯然，域外的輕緩做法值得我國借鑒。尤其是，在我國科研經(jīng)費管理體制弊端重重、相當(dāng)一部分套取挪用科研經(jīng)費案件屬于“逼良為娼”的情況下，更應(yīng)當(dāng)對套取挪用科研經(jīng)費案件從寬處理。從寬處理的具體措施包括：積極探索套取挪用科研經(jīng)費案件的出罪機制，對于該類案件不按照犯罪處理；即使對于情節(jié)非常惡劣的涉案科研人員必須定罪處罰，量刑也應(yīng)當(dāng)適度輕緩，盡量不采取監(jiān)禁刑，并擴大減刑、假釋的適用范圍，等等。
套取挪用科研經(jīng)費行為的出罪思路
第四章是套取挪用科研經(jīng)費行為的出罪思路。對于科研人員套取科研經(jīng)費行為，學(xué)術(shù)界的基本傾向是將其非犯罪化（出罪）。但是在具體出罪路徑和范圍上，明顯存在兩種思路：實體上的出罪思路和程序上的出罪思路。本文認(rèn)為：實體上的出罪思路只能解決部分科研人員的出罪，或者只能解決罪名的適用，而不能徹底解決套取科研經(jīng)費案件的出罪問題。程序上的出罪思路具有理論依據(jù)和實踐依據(jù)，但需要納入法治軌道。
對套取挪用科研經(jīng)費行為予以出罪的根本原因是追究刑事責(zé)任不符合社會公共利益。具體理由是：我國科研經(jīng)費運行機制中存在根本性的缺陷，即在預(yù)算中缺乏科研人員的勞動報酬，無法有效補償科研人員的勞動價值，只強調(diào)科研人員的義務(wù)，而沒有貫徹責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，這是對套取挪用科研經(jīng)費行為予以出罪處理的根本原因；對涉案科研人員追究刑事責(zé)任，短期來看可能導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)研究的停滯，影響國家的科技進步乃至某些領(lǐng)域的國家安全，長期來看有損于我國基礎(chǔ)科技的發(fā)展和創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
在出罪機制的具體設(shè)計方面，本文主張，（1）在實體法上的出罪思路中，對科研經(jīng)費的公共財產(chǎn)屬性做限制解釋，將橫向科研經(jīng)費和基于政府購買服務(wù)而設(shè)立的縱向課題經(jīng)費從公共財產(chǎn)中排除出去，以解決套取挪用該部分科研經(jīng)費行為的出罪問題；計算套取科研經(jīng)費數(shù)額時應(yīng)適當(dāng)扣除科研人員的應(yīng)得勞動報酬以及其他合理開支；運用違法性認(rèn)識錯誤理論，將2014年11號文頒布之前的部分套取挪用科研經(jīng)費行為予以出罪化。（2）在程序法上的出罪思路中，將各種出罪措施納入法治軌道，如提高“罪輕不起訴”中罪輕的標(biāo)準(zhǔn)（如提高到我國臺灣地區(qū)“刑事訴訟法”中規(guī)定的“死刑、無期徒刑或者最輕本刑為3年以上有期徒刑以外之罪”）， 從而使得“罪輕不起訴”可以適用于絕大多數(shù)由于公共政策原因而需要做出罪處理的案件。即使由于部分情節(jié)非常嚴(yán)重的科研經(jīng)費案件（例如套取數(shù)額高達(dá)上千萬元、套取科研經(jīng)費用于非法活動等）無法適用“罪輕不起訴”而只能定罪處罰，也可以通過修改我國刑法中的赦免制度等途徑，將構(gòu)成犯罪的套取科研經(jīng)費行為從程序上不按照犯罪處理。
我國科研經(jīng)費運行機制存在的問題及完善
第五章是我國科研經(jīng)費運行機制存在的問題及其完善。在2014年“11號文”頒布前，我國科研經(jīng)費運行機制中存在諸多問題，如科研經(jīng)費監(jiān)管機制運轉(zhuǎn)不暢、科研經(jīng)費管理體系單一、科研經(jīng)費預(yù)算中無法體現(xiàn)人力資本價值等。在黨中央、國務(wù)院和各級課題發(fā)布單位高度重視下，尤其是在“11號文”發(fā)布以后，有關(guān)部門分別從頂層設(shè)計和具體操作等層面進行了一系列的改革工作，如擴大項目依托單位的管理權(quán)限、設(shè)立科研助理等。應(yīng)該說，科研經(jīng)費管理中“過細(xì)過死”、“重物輕人”等問題有所改善。
盡管如此，我國科研經(jīng)費運行機制中固有的一些矛盾依然存在；一些政策措施在決策層面雖然已經(jīng)清晰、明確，但仍需要進一步的落實、細(xì)化；還有些問題涉及事業(yè)單位管理體制改革等深層次體制機制問題，有待進一步的改革與完善。
根據(jù)調(diào)研反饋的結(jié)果，我國科研經(jīng)費運行機制中需要進一步改革與完善的地方在于：
其一，進一步完善報銷程序，解決報銷手續(xù)繁、程序多、時間長、難度大等頑疾。根據(jù)筆者的調(diào)研，2014年11號文發(fā)布以來，報銷制度繁瑣、報銷占用時間長、報銷票據(jù)要求不合理等頑疾并未根本改變，甚至有愈演愈烈之勢，引起廣大科研人員的嚴(yán)重不滿。完善的途徑包括：（1）完善公務(wù)卡的使用管理規(guī)定。在堅持“原則”上使用公務(wù)卡的情況下，完善“例外”不使用公務(wù)卡的規(guī)定，制定針對“例外”情形的補救措施，并簡化“例外”的報銷程序。積極尋求公務(wù)卡的替代措施，允許使用銀行卡、信用卡或者第三方支付工具進行支付。（2）簡化對報銷票據(jù)的要求，剔除一些對票據(jù)報銷的不合理規(guī)定。當(dāng)前，很多課題依托單位，對于報銷票據(jù)完整性、合法性的要求達(dá)到了吹毛求疵的程度，致使科研人員叫苦不迭。課題依托單位應(yīng)當(dāng)變管理者為服務(wù)者，充分理解、高度重視科研人員的難處，盡快解決好票據(jù)遺失、票據(jù)開具不規(guī)范、無法開具票據(jù)等情形的報銷問題。（3）簡化報銷程序，提高報銷效率。在調(diào)研中，大多數(shù)受訪者都反映現(xiàn)在的報銷程序更加苛刻、效率更低，如報銷中需要層層簽字，致使程序拖沓、效率低下，小額經(jīng)費報銷成本過高等。針對該問題，可以探索小額經(jīng)費支出的包干制、讓課題組負(fù)責(zé)人完全行使簽字權(quán)并承擔(dān)簽字的主體責(zé)任，取消課題依托單位負(fù)責(zé)人的審批制度等。（4）規(guī)范科研助理制度，防范化解科研助理制度的潛在風(fēng)險，堅決避免科研助理領(lǐng)導(dǎo)課題組、科研人員再次淪為行政管理的“小媳婦”等課題制實際運行中的扭曲現(xiàn)象。
其二，改革和完善科研人員勞動補償機制。短期來看，如果堅持采用以績效獎勵代替勞務(wù)費制度的解決思路，就必須提高績效獎勵的力度，避免績效獎勵成為雞肋。長期來看，需要建立與完善科研人員的勞動補償制度，使得科研人員的勞動付出與其貢獻基本相匹配。
其三，遵循“付費者”決定原則，完善橫向科研經(jīng)費管理模式。尊重科研規(guī)律，尊重“付費者決定”原則，在橫向科研項目中，對于差旅費標(biāo)準(zhǔn)、勞務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)、是否使用公務(wù)卡、是否實行政府采購等問題，尊重課題委托單位的意見，按照科研合同的約定來管理使用橫向科研經(jīng)費，不應(yīng)直接套用縱向科研經(jīng)費的管理規(guī)定。