[摘要] 最高人民法院巡回法庭的設(shè)立，使得司法體制中的央地關(guān)系出現(xiàn)新變化。在全國(guó)六巡回區(qū)設(shè)立巡回法庭，雖然體現(xiàn)出中央司法權(quán)力向下延伸的屬性，但也使得中央司法權(quán)力呈現(xiàn)出非集中化的特點(diǎn)。這種非集中化還體現(xiàn)在，司法權(quán)力雖然被認(rèn)為是中央事權(quán)，但目前也只能做到一部分權(quán)力由基層向上延伸集中于省級(jí)，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管。這樣一放一收交錯(cuò)的司法二元結(jié)構(gòu)，是單一制國(guó)家中的特殊表現(xiàn)。六大巡回法庭通過(guò)對(duì)巡回區(qū)內(nèi)地方各級(jí)法院的分片管理，有助于實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)內(nèi)的司法統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的司法統(tǒng)一。
關(guān)鍵詞：上訴審 司法統(tǒng)一 巡回區(qū)
黨的十八大以來(lái)，司法改革最重要的成果之一，就是設(shè)立最高人民法院巡回法庭。全國(guó)人大常委會(huì)正在審議的《人民法院組織法》（修訂草案）中規(guī)定：“最高人民法院可以設(shè)巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政、民商事等案件。巡回法庭的判決和裁定即最高人民法院的判決和裁定�！蹦壳埃罡呷嗣穹ㄔ涸谌珖�(guó)劃分為六個(gè)巡回區(qū)，分別在沈陽(yáng)、深圳、南京、鄭州、西安、重慶設(shè)立了巡回法庭。
依照2015年《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《巡回法庭規(guī)定》”），巡回法庭主要審理巡回區(qū)內(nèi)的二審和申請(qǐng)?jiān)賹彽男姓�、民商事案件，辦理巡回區(qū)內(nèi)的涉訴信訪案件。而最高人民法院本部只受理北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市相關(guān)案件，通常情況下不再審理或辦理其他巡回區(qū)的相關(guān)案件。換句話說(shuō)，本部的大部分二審和申請(qǐng)?jiān)賹彽男姓�、民商事案件，涉訴信訪案件，交由六個(gè)巡回法庭審理或辦理。
傅郁林教授在巡回法庭設(shè)立初期不無(wú)樂(lè)觀的預(yù)測(cè)：“通過(guò)巡回法庭的跨區(qū)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，以省級(jí)統(tǒng)管的新司法體制為依托，再以逐步建立的跨行政區(qū)司法為支撐，可能歪打正著地形成一種單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)之下的‘司法聯(lián)邦’”。[[1]]從巡回法庭近3年的運(yùn)行情況來(lái)看，這一輪司法改革，似乎存在著司法聯(lián)邦制的變化趨勢(shì)。那么，是否可以將這一現(xiàn)象稱為司法聯(lián)邦制？以及如何對(duì)現(xiàn)象的實(shí)際效果加以評(píng)價(jià)？這都需要做細(xì)致的梳理和評(píng)估。
一、司法權(quán)力的二元結(jié)構(gòu)
嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，聯(lián)邦制與單一制是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的兩種對(duì)立類型。[[2]]比如，中國(guó)、法國(guó)是單一制國(guó)家，強(qiáng)調(diào)的是中央集權(quán)；美國(guó)、德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，強(qiáng)調(diào)中央與地方的嚴(yán)格分權(quán)。中國(guó)雖然是單一制國(guó)家，但在強(qiáng)調(diào)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮地方的積極性。[[3]]因此，在某些特定權(quán)力領(lǐng)域，特別是通過(guò)制度形式將中央與地方的權(quán)力固定下來(lái)，這就帶有聯(lián)邦制的色彩�；蛘哒f(shuō)，特定權(quán)力領(lǐng)域中的央地關(guān)系，被認(rèn)為是更接近于聯(lián)邦制，而不是單一制。例如，基于經(jīng)濟(jì)分權(quán)而產(chǎn)生的市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦制，[[4]]基于分稅制而產(chǎn)生的財(cái)政聯(lián)邦制，[[5]]基于全國(guó)人大對(duì)地方的執(zhí)法監(jiān)督而形成的合作型聯(lián)邦制。[[6]]
同樣，在這一輪司法改革中，最高人民法院巡回法庭的設(shè)立，被傅郁林等學(xué)者稱之為是在形成單一制國(guó)家中的司法聯(lián)邦制。不過(guò)，中國(guó)是典型的單一制國(guó)家，如果再用聯(lián)邦制概念來(lái)歸納其中的司法權(quán)的變化，似乎仍然不夠精準(zhǔn)。更何況，司法權(quán)已經(jīng)被認(rèn)定為是中央事權(quán)，因此，也就更不可能存在司法的聯(lián)邦分權(quán)的說(shuō)法。因此，本文試圖將這一輪司法改革中的變化，歸納稱為：“中央司法權(quán)力的非集中化”。這種非集中化主要體現(xiàn)在司法權(quán)力的二元結(jié)構(gòu)上：一是設(shè)立巡回法庭，中央司法權(quán)力下沉分散到六個(gè)地方；二是實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，而不可能做到由中央統(tǒng)一管理。
司法權(quán)力的二元結(jié)構(gòu)，最早出現(xiàn)在英國(guó)。司法在英國(guó)政制發(fā)展過(guò)程中的作用巨大，早期“劇場(chǎng)化”的總巡回法庭與郡長(zhǎng)并存，以及后來(lái)的專業(yè)化的特殊巡回法庭與治安法官并存的二元治理技術(shù)，充分反映出英國(guó)王室與郡的央地關(guān)系。[[7]]24-25中國(guó)的司法聯(lián)邦制也是一種二元結(jié)構(gòu)。但這里的二元結(jié)構(gòu)是指：一是省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理即省級(jí)統(tǒng)管的治理結(jié)構(gòu)，二是最高人民法院巡回法庭的治理結(jié)構(gòu)。這兩個(gè)治理結(jié)構(gòu)共同形成了司法聯(lián)邦制。前者是在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出的：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。后者則是在黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《法治決定》”）中明確規(guī)定：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”。
省級(jí)統(tǒng)管也是因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。一方面，“司法權(quán)從根本上說(shuō)是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院。司法機(jī)關(guān)人財(cái)物應(yīng)該由中央統(tǒng)一管理和保障”。[[8]]78-79另一方面，“考慮到全國(guó)法官、檢察官數(shù)量大，統(tǒng)一收歸中央一級(jí)管理和保障，在現(xiàn)階段難以做到，這次改革主要推動(dòng)建立省以下法院和檢察院法官、檢察官編制統(tǒng)一管理制度，法官、檢察官由省提名和管理并按法定程序任免的機(jī)制，探索由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌地方各級(jí)法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)”。[8]78-79實(shí)踐中，除了省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)以外，法官員額制也是采取以省為單位、以政法專項(xiàng)編制為基數(shù)的員額比例，由省級(jí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。[[9]]省級(jí)統(tǒng)管，意味著正在推進(jìn)的是中央與省兩級(jí)管理體制，而試圖改變長(zhǎng)期存在的四級(jí)分級(jí)管理體制。
最高人民法院巡回法庭所呈現(xiàn)出來(lái)的司法權(quán)力變化，與省級(jí)統(tǒng)管完全不同。省級(jí)統(tǒng)管首先改變的是省一級(jí)與省以下地方之間的關(guān)系。名義上是中央委托省級(jí)統(tǒng)管，中央權(quán)力在根本上并沒(méi)有削減、增加或改變。但由于省一級(jí)在人財(cái)物各方面集中了省以下地方的權(quán)力，省一級(jí)的權(quán)力大為增加。這意味著中央權(quán)力雖然沒(méi)有變化，但省級(jí)的權(quán)力大為增加以后，實(shí)際上會(huì)改變?cè)械闹醒肱c省級(jí)的關(guān)系力量對(duì)比。此外，省級(jí)統(tǒng)管是指法院的人財(cái)物統(tǒng)一管理，這些管理權(quán)限主要不是法院自身所行使，關(guān)涉組織人事財(cái)政等黨政權(quán)力的分配，是政治體制的重大變動(dòng)。因此，省級(jí)統(tǒng)管推行的難度和阻力更大。
巡回法庭的設(shè)立，呈現(xiàn)出司法的另一元的結(jié)構(gòu)。這一元的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在，按照制度設(shè)計(jì)，巡回法庭是代表中央司法權(quán)力在巡回區(qū)的行使，以加強(qiáng)對(duì)地方的統(tǒng)一管理。但巡回法庭分布在全國(guó)六大巡回區(qū)，客觀上又使得中央司法權(quán)力非集中化，有可能在實(shí)際上形成一個(gè)獨(dú)立層級(jí)。這種制度先例已有不少。例如，漢代開(kāi)始設(shè)立的刺史制度。中央特派專員到地方來(lái)調(diào)查的叫刺史。全國(guó)分為十三個(gè)調(diào)查區(qū)，每一區(qū)派一個(gè)刺史，平均每一刺史的調(diào)查區(qū)域，不會(huì)超過(guò)九個(gè)郡。但刺史一職后來(lái)逐漸演化，明明是中央官，派到各地區(qū)活動(dòng)巡視觀察，實(shí)際上則常川停駐地方，成為地方更高一級(jí)之長(zhǎng)官。[[10]]11-12、49-52
更晚近也更類似的司法制度，是1949年新中國(guó)成立初期設(shè)立的最高人民法院大區(qū)法院制度。最高人民法院在全國(guó)相繼設(shè)立六個(gè)大區(qū)分院：東北分院、西北分院、華東分院、中南分院、西南分院和華北分院。1951年的《中華人民共和國(guó)人民法院暫行組織條例》（以下簡(jiǎn)稱“《法院組織條例》”）第三十二條規(guī)定：“最高人民法院得在各大行政區(qū)或其他區(qū)域設(shè)分院或分庭，在其所轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)行最高人民法院的職務(wù)。”第三十三條規(guī)定：“最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在其所轄區(qū)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督各級(jí)人民法院的審判工作�！钡瑫r(shí)《法院組織條例》第十條第二款規(guī)定：“ 各級(jí)人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）為同級(jí)人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督�！边@就是說(shuō)，大區(qū)分院在司法業(yè)務(wù)上受最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)，但更重要的人財(cái)物管理體制要受大行政區(qū)委員會(huì)和中央局的領(lǐng)導(dǎo)。并且，大區(qū)分院在實(shí)際上也成為一個(gè)獨(dú)立審級(jí)。
大行政區(qū)委員會(huì)是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，也是一級(jí)政府組織。為了加強(qiáng)中央集權(quán)，大行政區(qū)委員會(huì)在1954年相繼被撤銷。[[11]]最高人民法院曾向中央報(bào)送《關(guān)于撤銷各大區(qū)分院與加強(qiáng)最高人民法院的意見(jiàn)》，提出適當(dāng)保留。[[12]]華北分院即交最高人民法院接管。其他大區(qū)分院繼續(xù)存在，黨內(nèi)委托所在省委領(lǐng)導(dǎo)。[[13]]465但最終大區(qū)法院還是伴隨大行政區(qū)委員會(huì)的撤銷而走入歷史�！案鞣衷旱母刹砍齻�(gè)別的調(diào)來(lái)最高人民法院外，其余絕大多數(shù)充實(shí)了各高、中級(jí)人民法院�！盵[14]]264大部分省級(jí)人民法院的分院、分庭也相應(yīng)撤銷，在原有基礎(chǔ)上設(shè)立中級(jí)人民法院。這樣，法院組織設(shè)立最高人民法院、高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院四級(jí)，四級(jí)二審制由此確立。 四級(jí)二審制意味著，大部分案件在中級(jí)人民法院或高級(jí)人民法院即終結(jié)。以后所謂司法地方保護(hù)主義也因此而來(lái)。[[15]]
60年后巡回法庭的設(shè)立，又是為了克服大區(qū)法院撤銷后形成四級(jí)二審制，所帶來(lái)的司法地方保護(hù)主義的問(wèn)題。這似乎是一種否定之否定。不過(guò)巡回法庭與大區(qū)法院雖然有共性，仍然有很大不同。在管理體制上，巡回法庭不是由同級(jí)地方黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，這與大區(qū)法院接受大行政區(qū)委員會(huì)和中央局領(lǐng)導(dǎo)有根本區(qū)別。作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，巡回法庭設(shè)立在各大巡回區(qū)，至少在司法業(yè)務(wù)上，會(huì)削弱法院的地方管理，而強(qiáng)化法院系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)管理。這種強(qiáng)化法院的上下級(jí)管理，形式上是強(qiáng)化最高人民法院的管理權(quán)力，但實(shí)際上是強(qiáng)化巡回法庭對(duì)巡回區(qū)內(nèi)各級(jí)法院的管理權(quán)力。因?yàn)檠不胤ㄍヒ呀?jīng)是作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)而存在。換句話說(shuō)，六大巡回法庭的設(shè)立，名義上是代表中央司法權(quán)力——最高人民法院行使對(duì)地方各級(jí)法院的監(jiān)督權(quán)力，客觀上卻使得中央司法權(quán)力的非集中化。
這樣一種中央司法權(quán)力非集中化，并非是指中央司法權(quán)力部分讓渡給地方司法，而是指中央司法權(quán)力中的相當(dāng)一部分，會(huì)因應(yīng)巡回區(qū)的劃分而分配給六大巡回法庭。六大巡回法庭通過(guò)對(duì)全國(guó)巡回區(qū)內(nèi)地方各級(jí)法院（以下簡(jiǎn)稱“巡回區(qū)法院”）的分片管理、統(tǒng)一管理，從而實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的司法統(tǒng)一。這樣，“一收”——省級(jí)統(tǒng)管，“一放”——設(shè)立巡回法庭，共同形成了司法聯(lián)邦制的二元結(jié)構(gòu)。
二、巡回區(qū)內(nèi)的司法統(tǒng)一
依照現(xiàn)代司法原理，統(tǒng)一司法的任務(wù)是由上訴審法院來(lái)完成的。例如，美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦巡回法院和最高法院兩級(jí)上訴審法院實(shí)現(xiàn)了司法統(tǒng)一。上訴審法院的主要任務(wù)不是事實(shí)發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定，而是統(tǒng)一法律解釋與適用，實(shí)現(xiàn)“規(guī)則之治”。[[16]]37-44因此，通常講的“統(tǒng)一司法”或“司法統(tǒng)一”是指法律適用的統(tǒng)一，而且是通過(guò)裁判案件實(shí)現(xiàn)法律適用的統(tǒng)一。但中國(guó)的最高人民法院情況有所不同。最高人民法院實(shí)現(xiàn)法律適用統(tǒng)一的方式，除了裁判案件以外，主要是依靠其所制定的司法解釋。那么，巡回法庭在設(shè)立以后，有沒(méi)有可能通過(guò)裁判案件和制定司法解釋，首先實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)內(nèi)的法律適用統(tǒng)一呢？
就現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，巡回法庭似乎并沒(méi)有法律適用統(tǒng)一的職權(quán)�！堆不胤ㄍヒ�(guī)定》不僅沒(méi)有賦予巡回法庭制定司法解釋的權(quán)力，第八條還規(guī)定：“最高人民法院認(rèn)為巡回法庭受理的案件對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的，可以決定由本部審理。巡回法庭對(duì)于已經(jīng)受理的案件，認(rèn)為對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的，可以報(bào)請(qǐng)最高人民法院本部審理�！边@里所提到的“統(tǒng)一法律適用”實(shí)際上指的是全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一法律適用。巡回法庭未經(jīng)本部批準(zhǔn)并不能行使，否則就是越權(quán)。不過(guò)，巡回法庭有沒(méi)有可能實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)內(nèi)的統(tǒng)一法律適用？建國(guó)初期的大區(qū)法院曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)大區(qū)內(nèi)統(tǒng)一法律適用的職能，發(fā)布了不少具有司法解釋性質(zhì)的意見(jiàn)、指示、批復(fù)或通令，在各大區(qū)內(nèi)有效。例如，1951年2月21日的《最高人民法院華東分院關(guān)于出賣子女等問(wèn)題的指示》規(guī)定：
“皖南人民法院：
你院1951年2月5日法行統(tǒng)字第255號(hào)簽呈收悉。除關(guān)于判決死刑案件是否需要同時(shí)宣告剝奪政治權(quán)終身的問(wèn)題，因各處提出的意見(jiàn)極不一致，已轉(zhuǎn)請(qǐng)中央作統(tǒng)一解釋，俟得示復(fù)再行通報(bào)外，茲將所詢乙丙兩個(gè)問(wèn)題，分別批復(fù)，以供參考：（一）關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)人民法院所為之判決，如有異議，所用公文書(shū)名稱問(wèn)題：按照中央人民政府最高人民檢察署試行組織通則第三條一款二項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)之違法判決提起抗議”，既有明文規(guī)定，其名稱可用抗議書(shū)。（二）關(guān)于確因生活困難出賣己生之子女其罪名問(wèn)題：一般地說(shuō)，父母沒(méi)有不愛(ài)護(hù)子女的，并且法律又規(guī)定父母對(duì)于子女有養(yǎng)育之義務(wù)，非萬(wàn)不得已，即不致發(fā)生出賣問(wèn)題。如有人確是由于自己或家庭貧困所迫，一方面為了自救，另一方面為了子女的生存，而將子女出賣，人民政府對(duì)這樣行為，首先應(yīng)是同情其困難，設(shè)法幫助克服，除明知將快要成年的女孩出賣為娼妓以外，一般不應(yīng)作為犯罪問(wèn)題看待。因此，如果有此項(xiàng)事件發(fā)生，我們認(rèn)為只可用教育方法予以說(shuō)服教育，不宜肯定有罪�！�
這一份大區(qū)法院的指示，區(qū)分了中央與大區(qū)法院各自的解釋權(quán)限，即一部分問(wèn)題轉(zhuǎn)請(qǐng)中央統(tǒng)一解釋，一部分問(wèn)題則由大區(qū)分院自行批復(fù)。而本文作者通讀大區(qū)法院的其他司法解釋性文件以后還發(fā)現(xiàn)，大區(qū)法院在制定這些文件時(shí)，或先行請(qǐng)示最高人民法院和司法部，或報(bào)請(qǐng)同級(jí)行政委員會(huì)核示，或征求行政部門相關(guān)意見(jiàn)。類似的，只要巡回法庭對(duì)巡回區(qū)法院在業(yè)務(wù)上實(shí)行統(tǒng)一管理，就很有可能像大區(qū)法院那樣制定具有司法解釋性質(zhì)的文件，實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)內(nèi)法律適用的統(tǒng)一。[①]類似的提法已經(jīng)出現(xiàn)。最高人民法院黨組副書(shū)記、副院長(zhǎng)、第三巡回法庭庭長(zhǎng)江必新大法官在三巡行政審判工作座談會(huì)上的講話，更是明確了這一點(diǎn)。他說(shuō)：“要充分發(fā)揮巡回法庭主審法官聯(lián)席會(huì)議功能，及時(shí)研究新類型案件、疑難復(fù)雜問(wèn)題，統(tǒng)一巡回區(qū)司法裁判尺度”。[[17]]統(tǒng)一巡回區(qū)司法裁判尺度的另一種表述，就是統(tǒng)一巡回區(qū)的法律適用。
巡回法庭的主審法官聯(lián)席會(huì)議，將來(lái)有沒(méi)有可能通過(guò)制定司法解釋性質(zhì)的文件，來(lái)統(tǒng)一巡回區(qū)司法裁判尺度？這種可能性不能說(shuō)沒(méi)有。目前巡回法庭已經(jīng)舉辦過(guò)巡回區(qū)內(nèi)的相關(guān)活動(dòng)。例如，召開(kāi)與巡回區(qū)司法廳（局）、律師協(xié)會(huì)座談會(huì)，[[18]]與巡回區(qū)內(nèi)法學(xué)院校簽署合作協(xié)議。[[19]]同時(shí)，巡回法庭開(kāi)始建章立規(guī)，制定統(tǒng)一管理巡回區(qū)內(nèi)審判輔助、事務(wù)性工作和司法行政方面的文件：一方面制定巡回法庭的內(nèi)部規(guī)則，包括案件質(zhì)量評(píng)估、司法業(yè)績(jī)考核、錯(cuò)案分析、責(zé)任倒查，以及可以公開(kāi)的內(nèi)部規(guī)則，例如，《最高人民法院第三巡回法庭巡回審判工作辦法（試行）》，建立巡回法庭自己的法律實(shí)習(xí)生或?qū)嵙?xí)助理制度。另一方面，巡回法庭開(kāi)始推動(dòng)巡回區(qū)內(nèi)審判輔助、事務(wù)性工作和司法行政工作的統(tǒng)一。例如，最高人民法院審委會(huì)專職委員、第一巡回法庭庭長(zhǎng)劉貴祥在第一巡回法庭巡回區(qū)審判業(yè)務(wù)座談會(huì)上就強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化巡回法庭監(jiān)督指導(dǎo)職能，建立常態(tài)化工作機(jī)制：[[20]]
“在聽(tīng)取三省區(qū)高院對(duì)本院及本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)立案信訪情況、民商事及行政案件疑難問(wèn)題以及對(duì)第一巡回法庭的意見(jiàn)建議后，…… 劉貴祥指出，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，建立與巡回區(qū)法院件的綜合性工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制、信息報(bào)送機(jī)制、對(duì)口業(yè)務(wù)部門聯(lián)絡(luò)機(jī)制以及巡回審判的保障機(jī)制，加強(qiáng)第一巡回法庭與巡回區(qū)法院之間、巡回區(qū)法院彼此之間的交流聯(lián)系，形成巡回法院于巡回區(qū)法院‘一盤棋’理念。劉貴祥強(qiáng)調(diào)，要通過(guò)不定期下發(fā)類型化裁判指引、通報(bào)辦案質(zhì)效、改判或提審案件事前溝通、推介優(yōu)秀法律文書(shū)、召開(kāi)業(yè)務(wù)座談會(huì)、共同開(kāi)展調(diào)研、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種方式，加強(qiáng)與巡回區(qū)法院的審判業(yè)務(wù)交流，充分發(fā)揮巡回法庭‘下沉式’指導(dǎo)的職能作用，促進(jìn)裁判尺度統(tǒng)一，規(guī)范法官裁量權(quán)�！�
由此來(lái)看，巡回法庭雖然對(duì)巡回區(qū)法院的人財(cái)物沒(méi)有統(tǒng)一管理的職權(quán)，卻可以通過(guò)裁判實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)司法裁判尺度的統(tǒng)一。巡回法庭雖然沒(méi)有司法解釋的職權(quán)以實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)司法裁判尺度的統(tǒng)一，但將來(lái)也有可能無(wú)名有實(shí)。更何況，巡回法庭已經(jīng)對(duì)巡回區(qū)法院的審判輔助和司法行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)一定程度的統(tǒng)一管理�？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，最終會(huì)形成全國(guó)六大巡回區(qū)巡回法庭和最高人民法院本部共管司法的格局。這種管理不是集權(quán)式的，而是聯(lián)邦式的。
三、巡回法庭與巡回區(qū)法院
既然巡回區(qū)內(nèi)的司法統(tǒng)一管理機(jī)制已經(jīng)形成，那么，巡回法庭與巡回區(qū)法院的關(guān)系究竟如何？
巡回法庭的變化是，率先實(shí)行主審法官、合議庭辦案負(fù)責(zé)制，取代原來(lái)的案件審批制（領(lǐng)導(dǎo)簽批制）。從開(kāi)庭、起草審理報(bào)告、提交合議，再到簽署裁判文書(shū)，每個(gè)環(huán)節(jié)都要由主審法官負(fù)責(zé)。庭領(lǐng)導(dǎo)只能對(duì)自己承辦的案件和參加合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)審理的案件簽發(fā)文書(shū)。對(duì)于未參加審理的案件，庭長(zhǎng)只有審判管理和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)合議庭意見(jiàn)有重大分歧時(shí)，承辦法官可以提請(qǐng)主審法官聯(lián)席會(huì)議討論。與此同時(shí)，巡回區(qū)法院也在推行審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革。由于巡回區(qū)法院是在原有組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上推進(jìn)改革，因此，改革阻力和成本要高于新設(shè)立的巡回法庭。
巡回法庭在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，非常有可能做出具有普遍法律適用意義的裁判。這樣的裁判按照《巡回法庭規(guī)定》就是最高人民法院的裁判，因此，理論上巡回法庭的裁判對(duì)全國(guó)各級(jí)地方法院都有較強(qiáng)的約束力。這與美國(guó)巡回法院只對(duì)巡回區(qū)內(nèi)的法院才有先例約束力，對(duì)巡回區(qū)外的法院沒(méi)有先例約束力并不一樣。[[21]]224-225然而實(shí)際情況是，巡回法庭具有普遍法律適用意義的裁判，其巡回區(qū)所在的各級(jí)地方法院最為關(guān)注，其裁判行為會(huì)受其約束。也因此，巡回法庭才有可能做到實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)內(nèi)法律適用的統(tǒng)一。
巡回法庭的組成人員，都是外調(diào)的，但并不都是來(lái)自最高人民法院本部。每個(gè)巡回法庭的主審法官一般在10-15位，主審法官配備1名法官助理和1名書(shū)記員。主審法官都是最高人民法院本部派駐過(guò)來(lái)，但法官助理和書(shū)記員基本上不是。多數(shù)法官助理是從巡回區(qū)內(nèi)的中級(jí)人民法院或高級(jí)人民法院中選借的審判員或助理審判員，而書(shū)記員則更多是在本地招募的聘用制崗位人員。這既反映出短期內(nèi)巡回法庭與巡回區(qū)法院存在人員交叉現(xiàn)象，同時(shí)也反映出巡回法庭的人員本地化的趨勢(shì)。另一方面，巡回法庭的設(shè)立，使得巡回法庭法官與巡回區(qū)法院法官的空間距離大大拉近，或者至少感覺(jué)到空間距離拉近。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)，巡回區(qū)法院的法官會(huì)主動(dòng)要求巡回法庭的法官指導(dǎo)開(kāi)庭，案情提前溝通，甚至建立私人聯(lián)系。[[22]]而且，在主審法官制取代案件審批制以后，主審法官往往一個(gè)人就能夠決定案件的裁判結(jié)果。雖然“承辦案件的主審法官隨機(jī)生成、合議庭成員隨機(jī)生成”的工作機(jī)制已經(jīng)推行，但這只可能避免分案環(huán)節(jié)人為操控，而難以避免在案件裁判過(guò)程中的問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，這些因素使得巡回區(qū)法院法官與巡回法庭法官有更大可能性互相勾兌，司法尋租的風(fēng)險(xiǎn)大為增加。
就巡回法庭的組織運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，其與巡回區(qū)法院的聯(lián)系也更為密切。巡回法庭不僅在其所在地的辦公大樓開(kāi)庭，還經(jīng)常性的到巡回區(qū)內(nèi)地方各級(jí)法院巡回開(kāi)庭。巡回開(kāi)庭雖然方便了當(dāng)事人訴訟，但卻是以巡回法庭的司法人員更大的工作成本為代價(jià)的。例如，2017年2月24日，最高人民法院第三巡回法庭到巡回區(qū)法院巡回開(kāi)庭的首起案件，是某民間借貸糾紛申請(qǐng)?jiān)賹彴讣�。該案雙方當(dāng)事人住所地均在福建省福州市，為了方便雙方當(dāng)事人訴訟，減輕當(dāng)事人訴累，第三巡回法庭決定在福建省高級(jí)人民法院對(duì)該案進(jìn)行公開(kāi)開(kāi)庭詢問(wèn)。該案的審判長(zhǎng)江必新大法官與主審法官周倫軍、汪軍因此親自赴福州開(kāi)庭。[[23]]加上多數(shù)時(shí)候還隨行書(shū)記員、法官助理、法警等，法庭平均巡回開(kāi)庭的工作人員至少在6人左右。這種工作成本并不比當(dāng)事人特別是民商事行政案件當(dāng)事人到巡回法庭所在地的訴訟成本要低。刑事申訴案件的情況可能不太一樣。但不管怎樣，巡回法庭到巡回區(qū)法院巡回開(kāi)庭，一定會(huì)要求在地法院在人力、物力甚至財(cái)力各方面給予必要的協(xié)助。這已經(jīng)形成常態(tài)化模式。
從案件審理機(jī)制來(lái)看，巡回法庭開(kāi)始推動(dòng)建立案件審理的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，要求巡回區(qū)法院及時(shí)向第一巡回法庭報(bào)送政策性強(qiáng)、社會(huì)影響較大、媒體普遍關(guān)注的大要案、敏感性案件以及新類型、疑難復(fù)雜案件。[20]很顯然，巡回法庭通過(guò)提前介入下級(jí)法院案件，以實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)審判管理的統(tǒng)一。這并不符合上級(jí)法院通過(guò)審級(jí)制度監(jiān)督下級(jí)法院的審判原理。
但不符合既有的審判原理的制度，并非就一定有問(wèn)題。例如，法院的信息化建設(shè)對(duì)塑造巡回法庭與巡回區(qū)法院之間的關(guān)系有非常大的影響。最高人民法院已經(jīng)建成人民法院數(shù)據(jù)集中管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)法院信息存儲(chǔ)、展示、交換、整理，對(duì)全國(guó)法院工作法院實(shí)時(shí)觀摩、調(diào)度和部署。人民法院數(shù)據(jù)集中管理平臺(tái)每5分鐘更新一次全國(guó)法院數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)案件數(shù)據(jù)全覆蓋，全國(guó)法院新收、舊存、已結(jié)、未結(jié)案件數(shù)據(jù)自動(dòng)生成實(shí)時(shí)匯聚到最高人民法院。[[24]]42巡回法庭利用這一數(shù)據(jù)集中管理平臺(tái)，就可以對(duì)巡回區(qū)內(nèi)的地方各級(jí)法院進(jìn)行動(dòng)態(tài)掌握和宏觀指導(dǎo)。最近一項(xiàng)信息化制度的創(chuàng)新，就是巡回法庭啟動(dòng)巡回區(qū)跨域立案工作機(jī)制。對(duì)于巡回法庭受理民事、行政申請(qǐng)?jiān)賹彴讣�，�?dāng)事人可選擇就近的各級(jí)人民法院或人民法庭申請(qǐng)辦理立案事務(wù)。收件法院核對(duì)申請(qǐng)人身份信息后，將當(dāng)事人提交申請(qǐng)材料掃描或拍照，通過(guò)四級(jí)法院文件交換系統(tǒng)就可以推送至第三巡回法庭。這被認(rèn)為是開(kāi)創(chuàng)了跨地域、跨法院、跨層級(jí)的訴訟服務(wù)新格局。[[25]]可以說(shuō)，信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，使得強(qiáng)化了最高人民法院對(duì)下級(jí)法院的業(yè)務(wù)管理。管理更加平面化、快速化，而不是過(guò)去的科層制、逐級(jí)報(bào)告的方式。同時(shí)，最高人民法院將通過(guò)六個(gè)巡回法庭作為網(wǎng)絡(luò)信息匯總的節(jié)點(diǎn)，分別管理六大巡回區(qū)內(nèi)的地方各級(jí)法院的相關(guān)業(yè)務(wù)，有助于促進(jìn)司法聯(lián)邦制的形成。
從以上人員組成、巡回開(kāi)庭、案件審理機(jī)制和信息化建設(shè)幾方面的變化，大致可以看出，巡回法庭的運(yùn)作已經(jīng)交錯(cuò)嵌入到巡回區(qū)法院的日常運(yùn)作。這是一種新型協(xié)作關(guān)系。但這種協(xié)作關(guān)系或協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，似乎是建立在上下級(jí)法院功能無(wú)差別、上下級(jí)法院一體管理的認(rèn)知基礎(chǔ)之上的。換句話說(shuō)，不同層級(jí)的法院沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分事實(shí)審和法律審，還不存在初審法院側(cè)重事實(shí)審、上訴審法院側(cè)重法律審的格局。這也就意味著，巡回法庭與巡回區(qū)法院的協(xié)作關(guān)系的基礎(chǔ)，主要或首先還是圍繞事實(shí)認(rèn)定來(lái)展開(kāi)的。因此，需要進(jìn)一步改革，讓巡回法庭得以通過(guò)發(fā)揮真正的上訴審功能實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一。
四、通過(guò)上訴審統(tǒng)一司法
能不能實(shí)現(xiàn)上下級(jí)法院的初審和上訴審功能的有效分工，將事實(shí)審和法律審分開(kāi)，這是長(zhǎng)久以來(lái)困擾中國(guó)法院審級(jí)制度的重大問(wèn)題。董必武早在1950年代就注意到這一問(wèn)題。他說(shuō)：“大區(qū)的法院是最高法院，應(yīng)該是法律審，不應(yīng)該是事實(shí)審，但是，現(xiàn)在事實(shí)審很多。他不服就要告，你還能不管？”[[26]]226而在三審終審制改為二審終審制以后，兩級(jí)法院更難以做到有效區(qū)分事實(shí)審和法律審。直到2014年十八屆四中全會(huì)的《法治決定》提出：“一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威”。這是在回應(yīng)“我國(guó)法律對(duì)一審、二審定位不清、功能交叉，不利于發(fā)揮各個(gè)審級(jí)功能”的問(wèn)題。[[27]]67而巡回法庭的設(shè)立，有可能強(qiáng)化其作為上訴審法院注重法律解釋和適用的功能，以及做出具有公共政策制定意義的判決。[②]
首先，從審判團(tuán)隊(duì)和合議庭組成來(lái)看，各巡回法庭的庭長(zhǎng)均為最高人民法院副院長(zhǎng)或副部級(jí)審判委員會(huì)專職委員，其他主審法官也是最高人民法院的骨干，而且是優(yōu)先入員額的法官。以第三巡回法庭為例，包括庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)在內(nèi)的12名主審法官的平均年齡為45歲，平均審判工作經(jīng)歷10年以上，全部具有碩士以上學(xué)位。其中，法學(xué)博士6人，全國(guó)十大杰出青年法學(xué)家2人，全國(guó)審判業(yè)務(wù)專家2人。此外，針對(duì)華東地區(qū)金融、互聯(lián)網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等新類型案件多的特點(diǎn)，最高人民法院還有意識(shí)的選派了具有相關(guān)專業(yè)背景的法官。主審法官基本上是很強(qiáng)的法律技術(shù)官僚，作為必要條件，他們更有可能做出法律適用統(tǒng)一的案件。而且，審判團(tuán)隊(duì)由主審法官、法官助理和書(shū)記員組成，分工明確。法官助理和書(shū)記員承擔(dān)審判過(guò)程中大量的輔助性、事務(wù)性工作，而讓主審法官能夠?qū)Ｗ⒂诎讣䦟徖�，特別是有可能更專注于法律問(wèn)題的理解與適用。不過(guò)，由于巡回法庭的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再是民商事、行政甚至刑事分庭，因此，主審法官的去專業(yè)化色彩明顯，這也對(duì)其應(yīng)對(duì)復(fù)雜司法問(wèn)題的能力提出了更高要求、更大挑戰(zhàn)。[③]
其次，巡回法庭內(nèi)部建立的主審法官聯(lián)席會(huì)議制度，能夠起到統(tǒng)一裁判尺度的功能。例如，第二巡回法庭制定了《主審法官會(huì)議規(guī)則》，規(guī)定凡是涉及法律統(tǒng)一適用和合議庭決定提審或指令再審的案件，都應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)主審法官會(huì)議討論研究。主審法官會(huì)議并不直接干預(yù)合議庭審判權(quán)的行使，會(huì)議作出的紀(jì)要原則上僅具有參考性和建議性意義。但當(dāng)主審法官會(huì)議多數(shù)意見(jiàn)與合議庭形成意見(jiàn)不一致的，合議庭應(yīng)當(dāng)復(fù)議，經(jīng)復(fù)議不一致的，庭長(zhǎng)將決定是否將案件提交最高人民法院審委會(huì)討論決定，以確保重大、疑難、復(fù)雜案件司法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。[[28]]這就是說(shuō)，對(duì)于涉及法律統(tǒng)一適用的案件，如果合議庭和主審法官會(huì)議一致，就不必再提交最高人民法院審判委員會(huì)。那么，巡回法庭因此做出的涉及法律統(tǒng)一適用的案件，雖然具有全國(guó)范圍的意義，但主要還是在巡回區(qū)內(nèi)具有普遍法律適用意義，實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)內(nèi)的裁判尺度的統(tǒng)一。就現(xiàn)有案件審理情況來(lái)看，裁判尺度的統(tǒng)一，不僅是指法律解釋和適用問(wèn)題的統(tǒng)一，也指事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)審查的統(tǒng)一。
再次，巡回法庭正在推行的類案檢索制度和裁判文書(shū)交叉校驗(yàn)制度，以及最高人民法院原有的裁判摘要制度，都能夠較快推進(jìn)巡回區(qū)內(nèi)裁判尺度的統(tǒng)一。類案檢索制度是指主審法官在案件合議之前，會(huì)要求助理檢索最高人民法院近三年來(lái)同一類型案件的裁判情況，報(bào)合議庭把握類案裁判尺度。而裁判文書(shū)交叉校驗(yàn)制度是指裁判文書(shū)寫好之后，主審法官要請(qǐng)合議庭之外的法官，對(duì)裁判的觀念和理由進(jìn)行檢驗(yàn)，看是否有明確的法律漏洞。[[29]]在類案檢索和裁判文書(shū)交叉校驗(yàn)制度的基礎(chǔ)上，巡回法庭的法官有可能會(huì)在越來(lái)越多的判決中形成裁判摘要。這些裁判摘要具有裁判規(guī)則形成的意義。[[30]]
但現(xiàn)有的制度改革還不夠，為更好實(shí)現(xiàn)其在巡回區(qū)內(nèi)法律適用統(tǒng)一的功能，還需要對(duì)現(xiàn)有案件類型比例進(jìn)行重新配置。目前巡回法庭主要審理二審和申請(qǐng)?jiān)賹徯姓�、民商事案件，并且辦理涉訴信訪案件。其中，涉訴信訪案件的數(shù)量占多數(shù)，而其中多數(shù)涉訴信訪案件也沒(méi)有普遍法律適用意義，卻需要主審法官花費(fèi)較多精力辦理。在審理案件部分，以第二巡回法庭為例，申請(qǐng)?jiān)賹彴讣紝徖砣堪讣慕?0%，而二審案件只占到20%左右。[28]雖然申請(qǐng)?jiān)賹彴讣芯哂衅毡榉蛇m用意義的案件，要比涉訴信訪案件多，但比二審案件中具有普遍法律適用意義的案件要少。而且申請(qǐng)?jiān)賹彸绦虮旧砭褪羌m錯(cuò)程序，較難體現(xiàn)出裁判的終局性和法院的公信力。因此，要實(shí)現(xiàn)巡回區(qū)內(nèi)法律適用的統(tǒng)一，必須得增加作為終審的二審案件中具有普遍法律適用意義的案件數(shù)量，減少申請(qǐng)?jiān)賹彴讣臄?shù)量和涉訴信訪案件的數(shù)量。但目前申請(qǐng)?jiān)賹彴讣貏e是涉訴信訪案件的數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，因此巡回法庭的主要精力并非集中于二審案件。如果這種情況短期內(nèi)難以改變，可替代的制度就是巡回法庭制定成文化的具有司法解釋性質(zhì)，但名稱上未必是司法解釋的規(guī)范性文件或?qū)徟袠I(yè)務(wù)文件，以統(tǒng)一巡回區(qū)內(nèi)相關(guān)案件的審理。
如果申請(qǐng)?jiān)賹彴讣蜕嬖V信訪案件能得以有效分流，巡回法庭就會(huì)要求高級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)更多具有普遍法律適用意義的案件。這在制度上存在一定可操作的空間。例如，2010年最高人民法院頒布《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》，其中第3條規(guī)定，基層人民法院和中級(jí)人民法院對(duì)于已經(jīng)受理的屬于具有普遍法律適用意義第一審案件，必要時(shí)可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，書(shū)面報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民法院審理。這意味著，高級(jí)人民法院就可能有更多具有普遍法律適用意義的第一審案件，并且會(huì)成為二審案件進(jìn)入巡回法庭。目前巡回法庭還是會(huì)有動(dòng)力去推動(dòng)提級(jí)管轄和“飛躍上訴”的制度嘗試。如果制度嘗試初見(jiàn)成效，這就成為不叫有限三審制的有限三審制。而且，如果一個(gè)案件經(jīng)過(guò)提級(jí)管轄或“飛躍上訴”等制度，經(jīng)過(guò)中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和巡回法庭三個(gè)層級(jí)的法院，巡回法庭所審理的這樣的案件其普遍法律適用意義就會(huì)非常明顯，甚至無(wú)法通過(guò)適用既有法律規(guī)則來(lái)裁判。最后決定案件結(jié)果的就可能是社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果和意識(shí)形態(tài)。這很像同為大國(guó)的美國(guó)聯(lián)邦三審制的情形。[[31]]244
歸納來(lái)說(shuō)，本文探討的是司法權(quán)力中的央地關(guān)系的變化。這一輪司法改革使得一部分涉及司法的權(quán)力向上集中，但不是集中于中央，是只能集中于省級(jí)，即省級(jí)統(tǒng)管。另一方面，中央司法的一部分權(quán)力向下延伸，若干個(gè)省級(jí)形成巡回區(qū)并設(shè)立巡回法庭，這使得中央司法權(quán)力呈現(xiàn)出非集中化的特點(diǎn)。本文重點(diǎn)討論的是巡回法庭。巡回法庭與省級(jí)統(tǒng)管這樣一種一放一收交錯(cuò)的二元結(jié)構(gòu)，都體現(xiàn)出了中央司法權(quán)力的非集中化特點(diǎn)。
[①] 當(dāng)然，文件名稱可以不叫司法解釋，而可以稱為指導(dǎo)性意見(jiàn)。在效力上也不必要求巡回區(qū)內(nèi)各級(jí)法院在裁判時(shí)援引，而是參照。這其實(shí)與現(xiàn)有高級(jí)人民法院制定指導(dǎo)性意見(jiàn)統(tǒng)一本省區(qū)市內(nèi)的法律適用的方式，很是相似。
[②] 嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，法律適用意義與政策制定意義還是有區(qū)別。前者更強(qiáng)調(diào)裁判對(duì)法律司法的影響，后者則強(qiáng)調(diào)裁判對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，大量的潛在利害關(guān)系人的影響。參見(jiàn)田中成明：《現(xiàn)代社會(huì)與審判——民事訴訟的地位和作用》，郝振江譯，北京大學(xué)出版社2003年版，第216-230頁(yè)。
[③] 有關(guān)司法復(fù)雜性的討論，可以參見(jiàn)理查德.波斯納：《波斯納法官司法反思錄》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2014年版，第65-120頁(yè)。
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