[摘要] 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則要求統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。這不僅要求在治理理念上確立統(tǒng)籌思維，還必須形成制度框架和政策體系。那么從權(quán)利視角出發(fā)，如何通過統(tǒng)籌水權(quán)與地權(quán)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌治理，就成為不得不考量的重要議題。水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系經(jīng)歷了水權(quán)依附于地權(quán)、水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)、水權(quán)與地權(quán)相互制約的發(fā)展歷程。基于此，提出重構(gòu)兩者之間法律關(guān)系的問題。重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系，既具有一定的法理基礎(chǔ)，也具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村振興背景下，結(jié)合全球水資源稀缺及生態(tài)發(fā)展的訴求，應(yīng)該確立權(quán)利相對論，改變水權(quán)與地權(quán)分離的觀念；從公權(quán)力視角切入，建立水土管理一體化格局；融合協(xié)調(diào)水權(quán)法律制度與地權(quán)法律制度。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 地權(quán) 水權(quán) 統(tǒng)籌治理
根據(jù)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展要求，在推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局的過程中，需要實(shí)施重要生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度。這就要求耕地使用權(quán)和水資源使用權(quán)在特殊時(shí)期受到合法的限制和約束，同時(shí)還涉及如何有效處理水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系問題。水資源稀缺的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)對水權(quán)的建構(gòu)與管理提出了新的要求。已有關(guān)于水權(quán)的研究主要集中在水權(quán)體系內(nèi)部的建構(gòu)上，主張依靠水法、水污染防治法等相關(guān)法律，對水資源的汲取、排放、治污等進(jìn)行監(jiān)督和管理。研究者同時(shí)關(guān)注水權(quán)交易、污水治理、節(jié)水措施等問題。土地與水資源之間的關(guān)聯(lián)性研究，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)地理以及水文學(xué)領(lǐng)域，偏重工程意義以及水土流失對環(huán)境危害的視角。
從20世紀(jì)80年代開始，美國學(xué)界開始反思土地規(guī)劃與水資源利用之間的割裂關(guān)系。特別是伴隨著人口增加以及全球氣候變暖的趨勢，研究者意識到土地發(fā)展規(guī)劃必須充分考量水資源的供應(yīng)狀況。項(xiàng)目的發(fā)展需要提供水資源的檢測報(bào)告，甚至要求在項(xiàng)目的規(guī)劃階段，配套節(jié)水舉措并論證項(xiàng)目發(fā)展中水資源的可持續(xù)性，從而在此基礎(chǔ)上要求水資源管理部門與土地管理部門之間的合作和協(xié)商�，F(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求對已有的水權(quán)與地權(quán)的研究提出了新的挑戰(zhàn)。這一新的挑戰(zhàn)又與歷史上水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系延續(xù)在一起。因此，本文將通過考察水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系，反思鄉(xiāng)村振興背景下，如何通過明晰水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系，針對生態(tài)保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展訴求，重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的法理基礎(chǔ)，同時(shí)理解兩者關(guān)系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，助推農(nóng)田水利建設(shè)、基本農(nóng)田保護(hù)及山水林田湖草系統(tǒng)治理。
一、水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系及新態(tài)勢
（一）水權(quán)附屬于地權(quán)
發(fā)軔于羅馬法的水法制度，首先確立了水資源的分配附屬于土地制度。羅馬法律制度體系中，并不存在獨(dú)立的水資源法律規(guī)范。土地的權(quán)屬關(guān)系決定了附著于土地之上的水資源的權(quán)屬關(guān)系。以繼承羅馬法而發(fā)展起來的大陸法系和英美法系[1]，同樣沒有明確規(guī)定獨(dú)立的水資源所有權(quán)，而是將水的所有權(quán)和使用權(quán)包含在土地的絕對所有權(quán)或者土地利用制度之中[2]。美國東部的沿岸權(quán)制度，即是以保護(hù)岸邊土地所有權(quán)人的權(quán)益為立足點(diǎn)，對水資源進(jìn)行分配的一種制度。沿岸權(quán)的制度內(nèi)涵顯示，水資源附屬于土地，水資源的權(quán)利主體與土地的權(quán)利主體高度重合，水資源權(quán)利主體不需履行申請程序，僅基于土地所有權(quán)就可以獲得不確定的水量[3]。在傳統(tǒng)的水資源調(diào)整模式下，水資源并不具備獨(dú)立的法律屬性。土地所有權(quán)人當(dāng)然享有水資源的使用權(quán)。
與傳統(tǒng)時(shí)期西方國家水權(quán)附屬于地權(quán)的權(quán)屬實(shí)踐有一定差異，傳統(tǒng)中國對水資源的分配和利用雖然與地權(quán)安排有密切關(guān)系，但傳統(tǒng)中國的水權(quán)配置首先受制于中央政府的統(tǒng)一規(guī)定。秦漢以后，灌溉用水資源歸國家所有的性質(zhì)一直沒有改變。以關(guān)中地區(qū)為例，關(guān)中農(nóng)村灌溉用水資源權(quán)屬關(guān)系的最基本特點(diǎn)是所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)民只享有使用權(quán)，而包含于水糧之中的水資源使用權(quán)費(fèi)是國家所有權(quán)藉以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)方式[4]。但在水資源國家所有的制度安排下，水資源使用權(quán)的實(shí)踐過程更多受制于土地占有方式和土地使用方式�！耙缘囟ㄋ薄八S地走”等習(xí)慣用語詮釋了水權(quán)分配受制于土地使用的習(xí)慣做法。從農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的用水習(xí)俗中也可以看出水權(quán)被土地使用權(quán)所吸收，土地使用權(quán)人憑借所擁有的地權(quán)而獨(dú)享或優(yōu)先享有相應(yīng)的水權(quán)[5]。
（二）水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)高速發(fā)展，水資源成為越來越稀缺的資源。各國從水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)出發(fā)，制定了獨(dú)立的、綜合性的水法制度。此時(shí)，水資源作為獨(dú)立的權(quán)利客體進(jìn)入法律保護(hù)的視野。從物理屬性來看，自然狀態(tài)的水資源依然以土地作為重要的載體，但此時(shí)，與水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)及管理等相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系都獨(dú)立于土地之外。與傳統(tǒng)模式下水資源的利用、分配和管理不一樣，各國不僅制定了綜合性的水法，還制定了包括水利法、水運(yùn)法、水能法、水污染防治法、水污染保護(hù)法、水害防治法等在內(nèi)的整個(gè)水法體系[6]。完善的水法體系，有利于形成對水資源的統(tǒng)一管理和分配。
從公元前206年至1949年新中國成立前的2155年間，中國共發(fā)生較大水災(zāi)1029次、較大旱災(zāi)1056次，水旱災(zāi)害共計(jì)2085次，平均每年發(fā)生一次較大的水災(zāi)和旱災(zāi)[7]。水旱災(zāi)害嚴(yán)重影響了社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。針對水旱災(zāi)害的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，新中國成立后，政府高度重視農(nóng)田水利建設(shè)和管理。此時(shí)，中國所進(jìn)行的水資源利用和保護(hù)的工程建設(shè)，是以服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地產(chǎn)出為目標(biāo)。水資源本身的利用和保護(hù)并不是政策界和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。水資源只是作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源被利用，極少涉及對水資源生態(tài)價(jià)值和環(huán)保價(jià)值的保護(hù)。雖然水資源的利用更多的與土地產(chǎn)出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，但與其他國家對水資源的保護(hù)趨勢相同，中國對水資源的保護(hù)同樣獨(dú)立于土地法律制度之外。中國于1988年頒布實(shí)施了《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》），并于2002年和2016年經(jīng)過了兩次修訂。該法對水資源的開發(fā)、利用、管理及水利建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等進(jìn)行了綜合性的規(guī)定，在我國水法體系中處于基礎(chǔ)地位。
（三）水權(quán)與地權(quán)相互制約
隨著城市發(fā)展對水資源需求的增加，政府逐漸承擔(dān)越來越高額的社會(huì)環(huán)境治理及各種經(jīng)濟(jì)成本。水資源的利用已經(jīng)危及到未來的可持續(xù)供給（future reliability）。研究者逐漸意識到水資源問題并不僅僅局限于水資源本身，更多涉及水權(quán)與地權(quán)之間的問題。而水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系，歸根結(jié)底是不同權(quán)利主體的權(quán)益實(shí)現(xiàn)問題。這既涉及同一代人水權(quán)、地權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題，也涉及后代的權(quán)益實(shí)現(xiàn)問題。水資源短缺只會(huì)影響某個(gè)地方的發(fā)展，但因缺乏對水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的相互制約關(guān)系的重新認(rèn)識，而形成的土地規(guī)劃和水資源發(fā)展計(jì)劃之間的割裂，則會(huì)對整個(gè)國家產(chǎn)生難以承受的消極影響[8]。
雖然中美兩國具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，以及這種差異所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)升級及城市規(guī)劃等方面的差異。但在面臨生態(tài)環(huán)境日趨嚴(yán)峻的社會(huì)發(fā)展態(tài)勢下，同樣面臨相似的水資源危機(jī)。研究表明，預(yù)計(jì)從現(xiàn)在到2040年，美國、中國、印度這三個(gè)國家面臨的水資源短缺壓力將居高不下。這種情況嚴(yán)重威脅了國家水資源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。美國和中國作為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，同樣面臨如何在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)水資源的生態(tài)環(huán)境價(jià)值和土地的可持續(xù)利用目標(biāo)。兩國同時(shí)需要解決水資源利用和土地管理割裂的狀態(tài)。就法學(xué)視角而言，關(guān)鍵在于如何重構(gòu)以水資源利用為權(quán)利內(nèi)容的水權(quán)及以土地利用為權(quán)利內(nèi)容的地權(quán)之間的關(guān)系。
二、重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的法理基礎(chǔ)
（一）權(quán)利客體的視角：水資源依附于土地，土地利用影響水資源
與土地具有的不可移動(dòng)性、持久性相比，水資源是流動(dòng)的、形態(tài)多樣的�？臻g上移動(dòng)水資源的位置并不會(huì)損害其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，水資源屬于民法意義上的動(dòng)產(chǎn)[10]。水資源雖然屬于民法意義上的動(dòng)產(chǎn)，但與其他普通的動(dòng)產(chǎn)不同，水資源依附于作為不動(dòng)產(chǎn)的土地[11]。這種依附性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：水資源的使用以土地為載體；水資源的流通以土地為載體。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，水資源對接千家萬戶的小農(nóng)，這就使得水資源的使用必須要協(xié)調(diào)與所有流經(jīng)地的土地使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[12]。這在客觀上導(dǎo)致了對水資源的開發(fā)利用與對土地的使用糅合在一起，從而需要就水權(quán)與土地使用權(quán)之間的關(guān)系作出相關(guān)規(guī)定，以協(xié)調(diào)它們之間的沖突[13]。
水資源依附于土地的同時(shí)，土地的利用也會(huì)對水資源的質(zhì)量和數(shù)量產(chǎn)生影響。具體而言，土地對水質(zhì)的不利影響包括土地的不可滲透性（impervious cover）降低了水資源的蒸發(fā)和發(fā)散，同時(shí)，提高了水流的速度和數(shù)量，容易引發(fā)洪災(zāi)。另一方面，土地的不可滲透性使得大量污染物質(zhì)直接流入水體，破壞了動(dòng)植物的生存環(huán)境，造成河床的腐蝕�；�、殺蟲劑、除草劑、冷卻劑等污染不僅僅導(dǎo)致土地的不可滲透性，還會(huì)侵害地下水，破壞物種的棲居地，削弱泥土、濕地和港灣的自我凈化機(jī)能。簡言之，土地的不合理利用會(huì)對水質(zhì)和流域健康產(chǎn)生巨大的生態(tài)、倫理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)危害[14]。
（二）權(quán)利主體的視角：水權(quán)主體的復(fù)合性及其與地權(quán)主體關(guān)系的復(fù)雜性
水資源的流動(dòng)性以及水資源具有的多元價(jià)值使得同一區(qū)域內(nèi)水資源使用權(quán)的主體具有復(fù)合性。河水從上游向下游流動(dòng)時(shí)，形成了上游權(quán)利主體與下游權(quán)利主體之間的復(fù)雜關(guān)系。水權(quán)權(quán)利主體的復(fù)合性不僅表現(xiàn)在同一區(qū)域內(nèi)水權(quán)權(quán)利主體之間，同樣表現(xiàn)在上下游之間的關(guān)系上[15]。此時(shí)，獨(dú)立的水權(quán)主體還必須考量流動(dòng)水體所經(jīng)之處其他人對水資源的使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)。另外，水權(quán)權(quán)利主體還必須正視不特定多數(shù)人對生態(tài)環(huán)境的訴求�！端ā返冢玻睏l規(guī)定：“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要�！薄端ā穼ι鷳B(tài)用水的強(qiáng)調(diào)，基于水權(quán)權(quán)利主體的行為不僅影響共享水資源的其他水權(quán)主體，同樣會(huì)影響處于同一生態(tài)環(huán)境下的其他不特定多數(shù)人的利益[16]，這是由水資源具有的生態(tài)屬性和生態(tài)價(jià)值決定的。
結(jié)合水權(quán)客體的依附性，水權(quán)權(quán)利主體之間以及水權(quán)權(quán)利主體行為對第三人的影響，使得水權(quán)權(quán)利主體與地權(quán)權(quán)利主體之間的關(guān)系異常復(fù)雜。特定區(qū)域內(nèi)，水權(quán)主體對水資源的權(quán)利主張與紛爭，需要借助對特定土地的利用。比如農(nóng)業(yè)灌溉時(shí)，修建渠道，改變水流的方向；或者在渠道旁大挖堰塘，獲取大量的“滲透水”進(jìn)行灌溉[17]。此時(shí)，水權(quán)權(quán)利主體與地權(quán)權(quán)利主體之間發(fā)生了重疊。對地權(quán)權(quán)利主體行為的規(guī)范，實(shí)則是對水權(quán)權(quán)利主體行為的規(guī)范。鄉(xiāng)村振興的發(fā)展背景下，各地紛紛開展了農(nóng)田水利建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)和抗旱防澇都涉及水權(quán)與地權(quán)的微觀運(yùn)作機(jī)制。具體在農(nóng)田水利建設(shè)中，可能會(huì)涉及不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之間的土地使用權(quán)限制問題。比如農(nóng)田水利建設(shè)需要征用部分土地。同樣還涉及相關(guān)農(nóng)田之間的水資源有效分配問題。比如根據(jù)規(guī)劃要求，改變原有的水流方向，從而改變了實(shí)際的水資源保有量。
三、重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)性
反思水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系，從而關(guān)注兩者關(guān)系的重構(gòu)，主要是基于兩者分離的現(xiàn)狀，而這種分離的現(xiàn)狀既包括法律制度意義上的分離，也包括治理體制上的分離，以及由這種分離所造成的嚴(yán)峻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果，這種分離不僅造成了對土地和水資源的掠奪性使用，而且造成了對另一資源的未來權(quán)益的侵害。雖然造成目前水、土資源利用嚴(yán)峻社會(huì)后果的原因是多樣的，以及對水土合理使用后果的期待也需要從其他方面進(jìn)行規(guī)劃，比如經(jīng)濟(jì)地理意義上關(guān)注水土流失的問題、水文學(xué)意義上關(guān)注水資源利用與土地質(zhì)量的問題等，但從法學(xué)的視角重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系構(gòu)成了綜合治理的法理基礎(chǔ)。
（一）水權(quán)與地權(quán)分離的現(xiàn)狀分析
目前，我國已經(jīng)形成了以《憲法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》為核心的水資源法律調(diào)整規(guī)范，包括《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可制度實(shí)施辦法》《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》等規(guī)范性文件。同時(shí)，形成了以《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》為核心的土地資源法律調(diào)整規(guī)范體系。水資源和土地資源分別形成了各自獨(dú)立的法律規(guī)范秩序。水權(quán)和地權(quán)的權(quán)利規(guī)范和義務(wù)擔(dān)當(dāng)正是以上述法律規(guī)范為依據(jù)而形成并實(shí)踐的。以上法律規(guī)范所呈現(xiàn)的內(nèi)容分別表明，水資源的規(guī)劃法律框架內(nèi)，少有涉及土地資源對水資源開發(fā)和利用的限制問題。比如，《水法》第一條規(guī)定：“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，制定本法�！蓖瑯樱恋乩梅审w系內(nèi)，也缺乏對水資源承載力的闡明和分析。比如，《土地管理法》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”既然是各成體系的法律規(guī)范，那么分別對所調(diào)整的客體進(jìn)行分析并無任何不妥。但以上規(guī)范的內(nèi)容本身確實(shí)呈現(xiàn)了水權(quán)與地權(quán)之間割裂的法律制度原因。
將水資源與土地資源進(jìn)行綜合規(guī)范的唯一的法律是《水土保持法》以及《水土保持法實(shí)施條例》�！端帘３址ā返谝粭l規(guī)定：“為了預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法�！钡诙䲢l規(guī)定：“本法所稱水土保持，是指對自然因素和人為活動(dòng)造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施。”這表明，水土保持活動(dòng)，是針對現(xiàn)實(shí)中的水土流失現(xiàn)狀而采取的措施。該法為治理水土流失提供了基本的框架，但缺乏具體操作化規(guī)范。該法第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。”該條確立了由不同部門各司其職，進(jìn)行水土流失的預(yù)防和治理工作，但缺乏關(guān)于各部門如何進(jìn)行協(xié)作的具體規(guī)范。該法第十條規(guī)定：“水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在水土流失調(diào)查結(jié)果及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃定的基礎(chǔ)上，遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的原則編制�！边@表明水土保持是以水土流失的重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)為基礎(chǔ)，缺乏對日常土地利用和水資源利用中，如何協(xié)商兩者之間關(guān)系的指導(dǎo)意見。
而水土流失問題僅僅只是水土保持關(guān)系的一個(gè)面向，水土保持問題還涉及土地規(guī)劃中水資源承載力、水資源利用中的土地發(fā)展問題，涉及水權(quán)與地權(quán)的權(quán)利交互關(guān)系，以及不同權(quán)利主體的水權(quán)實(shí)現(xiàn)和地權(quán)利益等問題。考量水資源的承載力不僅影響既有人群的水權(quán)和地權(quán)問題，同時(shí)，還涉及“下一代”“下幾代”的權(quán)益實(shí)現(xiàn)問題。與分離的法律制度規(guī)范相伴存在的是，水資源與土地資源的治理體系也是“割裂”的（governance gap）。以水利部為主的水利行政部門主導(dǎo)了水資源的開發(fā)管理問題，而以國土資源部為主的土地行政管理部門主導(dǎo)了土地計(jì)劃和管理問題[18]。鄉(xiāng)村振興發(fā)展背景下，生態(tài)經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展并不僅僅只是口號，更需要落實(shí)在水資源利用和土地利用規(guī)劃的實(shí)踐中。特別是在農(nóng)田水利建設(shè)中，需要協(xié)調(diào)水權(quán)人和土地使用權(quán)人之間的關(guān)系，通過協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)利主體的行為規(guī)范，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，從而引導(dǎo)公平、高效、可持續(xù)的發(fā)展模式。
（二）重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)期待
經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展需要在社會(huì)發(fā)展能力和其生物系統(tǒng)承載能力（biological capacity）之間尋求平衡。隨著有限自然資源的競爭越來越激烈，關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位的水資源和土地資源的利用，就不能不正視水資源供應(yīng)、土地利用與社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系[19]。水資源的倫理意義強(qiáng)調(diào)自然萬物之間的共享（sharing）。伊斯蘭法將其稱為“口渴之權(quán)”（right to thirst）。不僅僅人類，還包括自然界的萬物都應(yīng)該享有獲取水資源的權(quán)利�！凹词故趋喙芬灿蝎@取水的權(quán)利”（even thehyena is entitled to water），這表明任何生物都不能被排斥在水資源之外，實(shí)際上宣告了水權(quán)的人權(quán)屬性。它是人應(yīng)該享有的最基本的權(quán)利，不僅僅應(yīng)該是理論上享有的權(quán)利，而應(yīng)該具有權(quán)利的現(xiàn)實(shí)性，即獲得水資源的現(xiàn)實(shí)性。使用水的基本權(quán)利是如此重要，但它們同時(shí)又是如此脆弱。這種脆弱性體現(xiàn)在它需要通過整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)而獲得良好供應(yīng)，特別是土地資源的狀態(tài)會(huì)決定水資源的流量和質(zhì)量。同時(shí)，水資源的流量和速度，也會(huì)影響土壤侵蝕的狀況。糧豐農(nóng)穩(wěn)天下安，鄉(xiāng)村振興水先行[20]。作為水資源的重要載體，土地的利用狀況直接影響了水資源的供應(yīng)。如何通過重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系來助推兩種自然資源的可持續(xù)利用，成為生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式內(nèi)在需求。
重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，既源于對兩者隔離之后所形成的不良后果的反思，也源于水、土之間的相互依存關(guān)系。不管是在水權(quán)依附于地權(quán)時(shí)期，還是水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)的發(fā)展階段，水資源必須以土地為載體的物理屬性不會(huì)改變。這就注定了水土之間的緊密聯(lián)系。正是基于兩者之間的不可分離性，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中水土流失的嚴(yán)重現(xiàn)狀，才制定了《水土保持法》，以改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展�！端帘３址ā纷屨畧�(zhí)法部門和社會(huì)公眾從基本法的高度認(rèn)識到水資源與土地資源之間的密切關(guān)系，這超越了從常識范疇理解水土之間的聯(lián)系。該法提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃發(fā)展，都必須考量水土流失的可能狀況，并提供預(yù)防和治理的對策和措施。該法第五十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗(yàn)收合格，并處五萬元以上伍拾萬元以下的罰款。”法律強(qiáng)制性的規(guī)定將指導(dǎo)權(quán)利主體的行為實(shí)踐，避免發(fā)生大規(guī)模水土流失問題。《水土保持法》雖然并未涉及水權(quán)與地權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利運(yùn)行實(shí)踐問題，但整部法律通過正視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的水土流失問題，來探求水土保持目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這在客觀上為重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系提供了基本法律條件。
四、鄉(xiāng)村振興背景下重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的新思路
著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)，不僅需要保護(hù)這一代人的地權(quán)和水權(quán)權(quán)益，這包括協(xié)調(diào)水土交匯處水權(quán)權(quán)利主體和地權(quán)權(quán)利主體的利益實(shí)現(xiàn)問題，還需要保護(hù)下一代人的利益，這使得通過控制土地利用規(guī)劃來保護(hù)水質(zhì)量和流域健康非常必要。重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系正是基于對上述問題的有效解決而提出來的。鄉(xiāng)村振興背景下重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，除了需要厘清重構(gòu)兩者關(guān)系的現(xiàn)實(shí)可能性及已有的制度基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)外，還需要從以下幾個(gè)方面重構(gòu)兩者之間的關(guān)系。
首先，改變水權(quán)與地權(quán)保護(hù)分離的觀念，確立權(quán)利相對論的觀念。在土地資源和水資源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用日益明顯且重要的情況下，需要著重梳理不同權(quán)利主體如何行使各自享有的權(quán)利而不至于侵害他人的權(quán)利�！傲⒎ㄕ咚贫ǖ脑S多權(quán)利，不能抽象地在空間實(shí)現(xiàn)，他們是在社會(huì)里運(yùn)用的，而且是為了社會(huì)而運(yùn)用的……濫用權(quán)利，那就要引起制裁�！�[21]這就要求土地使用權(quán)人在實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益時(shí)，不得侵害相關(guān)水資源使用者的利益；同樣的道理，水資源使用權(quán)人在實(shí)現(xiàn)對水資源的使用時(shí)，不得濫用權(quán)利，侵害相關(guān)土地權(quán)益者的利益[22]。
根據(jù)鄉(xiāng)村振興要求，具體在基層實(shí)踐中，水權(quán)與地權(quán)的融合表現(xiàn)為水資源使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。根據(jù)中國發(fā)展的階段分析，以大機(jī)械化為特征的規(guī)模農(nóng)業(yè)是未來農(nóng)業(yè)的必然趨勢之一，但這是一個(gè)隨著勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移自然而然的實(shí)現(xiàn)過程[23]。黨的十九大報(bào)告規(guī)定保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，表明家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制依然是中國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本制度。規(guī)模經(jīng)濟(jì)雖然是發(fā)展方向，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)依然是現(xiàn)階段發(fā)展的主體。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)下，農(nóng)地分散經(jīng)營的狀態(tài)還將持續(xù)一段時(shí)間。那么水利的系統(tǒng)性特征與分散小農(nóng)經(jīng)營之間如何有效銜接就是一個(gè)真問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中，集體作為農(nóng)地的所有權(quán)人，應(yīng)該享有相應(yīng)的權(quán)利。比如從公共利益出發(fā)，對土地的征收或者適當(dāng)調(diào)整；為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的有效利用，行使水資源的支配權(quán)，以小組或村為單位進(jìn)行統(tǒng)一的水資源灌溉。同樣，根據(jù)耕地休養(yǎng)生息制度，特定區(qū)域的土地使用權(quán)人不能完全按照自己的自由意志使用耕地，應(yīng)該在滿足耕地休養(yǎng)生息要求的前提下，行使耕地使用權(quán)。在河流休養(yǎng)生息制度的約束下，水資源使用權(quán)的行使也受到一定程度的限制。這種限制并不是對權(quán)利的侵犯，而是確保權(quán)利有效實(shí)現(xiàn)的舉措。
其次，從公權(quán)力視角切入，建立水土管理一體化格局。從權(quán)利相對論的視角理解水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，主要是從私權(quán)保護(hù)的角度切入，重構(gòu)兩者之間的關(guān)系。由于水資源與土地資源兼顧公共利益屬性，這就必然要求公共權(quán)力機(jī)構(gòu)從管理層面有效介入，因此，從管理體制角度，應(yīng)樹立水土管理一體化的思路格局。即打破常規(guī)（outside-the -box）[24]，從創(chuàng)造性、一體化和現(xiàn)實(shí)主義的角度出發(fā)，建立水資源管理、土地規(guī)劃一體化的發(fā)展思路。一體化的發(fā)展思路，并不是簡單的防治水土流失的問題，而是從土地規(guī)劃上考量水資源的持續(xù)供應(yīng)，以及這種供應(yīng)可能對土地的侵蝕影響，從而形成水、土自然資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。
鄉(xiāng)村振興發(fā)展態(tài)勢下，水土管理一體化的形成，落實(shí)到基層，就是要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體對水資源享有分配權(quán)。在實(shí)現(xiàn)大小水利無縫鏈接的情況下，農(nóng)村集體從全局利益出發(fā)，統(tǒng)一分配水資源，既可以避免水資源的浪費(fèi)，也保證共同體內(nèi)水資源的合理分配，使得處于水資源不同位置的耕地都能獲得適量的灌溉用水，既解決水資源條件較好的農(nóng)田灌溉問題，也照顧水系末端農(nóng)戶的用水訴求。陳美球等人的研究表明，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施有賴于中國的具體國情以及各地的具體實(shí)踐。江西省黃溪村的實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，有利于土地使用制度創(chuàng)新，并有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[25]。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還要求夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，全面實(shí)施永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度。按照同樣的邏輯，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)的建設(shè)，同樣需要加強(qiáng)水土部門之間密切合作，從治理一體化出發(fā)，通過具體的政策制度安排，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體享有充分的水權(quán)和土地使用權(quán)。具體表現(xiàn)為，通過推進(jìn)農(nóng)田土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保土地使用權(quán)人從生產(chǎn)經(jīng)營意義上實(shí)現(xiàn)地權(quán)和水權(quán)——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便和農(nóng)地高效用水。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在土地使用期間，能獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的良好的機(jī)耕道設(shè)施、與農(nóng)地產(chǎn)量相匹配的機(jī)械化服務(wù)以及完備的防澇抗旱體系。
再次，融合和協(xié)調(diào)水權(quán)法律制度與地權(quán)法律制度之間的關(guān)系。以《水土保持法》《土地管理法》和《水法》等既有的水法、土地法規(guī)為基礎(chǔ)，通過法律解釋的方式，對各成體系的法律進(jìn)行解釋，滿足地權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須以水資源的供應(yīng)為條件。比如在《水法》第二章“水資源規(guī)劃”和第三章“水資源開發(fā)利用”部分，增加關(guān)于水資源規(guī)劃與水資源開發(fā)利用應(yīng)與土地規(guī)劃同步進(jìn)行的規(guī)定；在《土地管理法》第十九條土地利用規(guī)劃的原則性規(guī)定中，細(xì)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵，將土地規(guī)劃與水資源開發(fā)利用統(tǒng)一起來。對于難以進(jìn)行融合的部分，要以水土資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)，制定新的法律規(guī)范。
同時(shí)，以土地規(guī)劃和水資源開發(fā)利用統(tǒng)一的法規(guī)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)水土管理執(zhí)法部門之間的合作。鑒于水資源管理和土地管理率屬于不同的政府部門和機(jī)構(gòu)，在土地發(fā)展規(guī)劃和水資源分配管理過程中，要?jiǎng)?chuàng)造條件促進(jìn)不同層級、不同部門之間的互相合作。將土地管理、水資源可供應(yīng)度、發(fā)展規(guī)劃和行為以及資金支持都聯(lián)系起來，從長遠(yuǎn)的角度而不是短期的角度思考問題。針對土地規(guī)劃與水資源管理分離的問題，可以探索在大型水土項(xiàng)目建設(shè)上，實(shí)施行政區(qū)域管理一體化思路，通過水利部門與土地管理部門就具體事項(xiàng)的合作管理，探索執(zhí)法部門之間長期合作和一體化管理的路徑[26]。具體在鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，為了提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，必須通過制度建設(shè)和實(shí)踐探索，確保規(guī)范層面的權(quán)利落到實(shí)處。甚至對于某些立法層面還未能明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以先行在農(nóng)地實(shí)踐層面開展試點(diǎn)和探索活動(dòng)，通過權(quán)利實(shí)踐活動(dòng)，倒逼法律制度建設(shè)。
[1] R.C.范·卡內(nèi)岡：《歐洲法：過去與未來——兩千年來的統(tǒng)一性與多樣性》，史大曉譯，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第30-32頁。
[2] 法國民法典第552條規(guī)定：“土地所有權(quán)包括地上及地下的所有權(quán)�！眳⒁姟斗▏穹ǖ洹�，羅結(jié)珍譯，北京：中國法制出版社，1999年；《瑞士民法典》第704條規(guī)定：“泉為土地組成部分，并于其發(fā)源地相結(jié)合，始得為所有物。對他人土地上的泉的權(quán)利，以地役權(quán)在不動(dòng)產(chǎn)登記簿登記后成立。地下水與泉有相同的地位�！眳⒁姟度鹗棵穹ǖ洹�，殷生根、王燕譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年。轉(zhuǎn)引自裴麗萍：《水權(quán)制度初論》，《中國法學(xué)》2001年第2期。
[3] 魏衍亮、周艷霞：《美國水權(quán)理論基礎(chǔ)、制度安排對中國水權(quán)制度建設(shè)的啟示》，《比較法研究》2002年第4期。
[4] 蕭正洪：《歷史時(shí)期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田灌溉中的水權(quán)問題》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》1999年第1期。
[5] 曾玉珊、張玉潔：《中國水權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系探微》，《中國土地科學(xué)》2015年第4期。
[6] 蔡守秋：《國外水資源保護(hù)立法研究》，《環(huán)境資源法論叢》（第三卷），2003年，第182-220頁。
[7] 朱爾明、趙廣和主編：《中國水利發(fā)展戰(zhàn)略研究》，北京：中國水利水電出版社，2002年，第16頁。
[8] Sarah Bates, Bridging the Governance Gap: Emerging Strategies to Integrate Water and Land Use Planning, NaturalResources Journal,2012,52,pp.61-97.
[9]Andrew Maddocks, Robert Samuel Young and PaulReig: Ranking the World's Most Water-Stressed Countries in 2040, 參見http://www.wri.org/blog/2015/08/ranking-world%, E2%80%99s-most-water-stressed-countries-2040, 訪問日期：2017年3月22日。
[10] 動(dòng)產(chǎn)是指能夠自行移動(dòng)或用外力移動(dòng)而不改變其性質(zhì)和價(jià)值的有體物。周枏：《羅馬法原論》（上冊），北京：商務(wù)印書館，2002年，第306頁。
[11] 所謂不動(dòng)產(chǎn)在物理意義上是于空間占據(jù)固定位置，具不可移動(dòng)性的物。參見江平主編：《民法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2000年，第357頁。
[12] 在非洲地區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的變化，私人或共同體之間協(xié)商獲取水資源。比如在干旱的時(shí)候，如何允許其他人使用土地或水資源。這就要求有良好的鄰里關(guān)系或親屬關(guān)系。Jean Coleman, Suzanne Sutro Rhees, "Where Land and Water Meet, Opportunities for Integrating Minnesota Water and Land Use Planning Statutes for Water Sustainability", WilliamMitchell Law Review,2013,39,pp.920-958。
[13] 裴麗萍：《水權(quán)制度初論》，《中國法學(xué)》2001年第2期。
[14] Craig Anthony Arnold, "Clean-Water Land Use: Connecting Scale and Function", Pace Environmental Law Review, 2006, 23(2), pp.294-301。
[15] Randele Kanouse, Douglas Wallace, "Optimizing Land Use and Water Supply Planning: A Path to Sustainability?" GoldenGate Univ.Environmental LawJ.2010,4,pp.145-165。
[16] “水權(quán)界定涉及公民、法人、非法人組織、流域內(nèi)部以及流域之間的重大利益，這是水權(quán)制度成敗的關(guān)鍵�！眳⒁姴苊鞯拢骸墩撐覈Y源有償使用制度——我國水權(quán)和水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的理論探討與實(shí)踐評析》，《中國法學(xué)》2004年第1期。
[17] 筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田靠近水資源的農(nóng)戶，臨水挖堰，依靠滲透而進(jìn)入堰塘的水解決自家農(nóng)田的灌溉問題，拒絕交納水費(fèi)。分享“滲透水”的農(nóng)戶以使用自家土地挖堰為抗辯理由，抵制集體統(tǒng)一收水費(fèi)的請求。參見2015年9月17日至9月30日湖北S村調(diào)研筆記。
[18] 2018年3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，根據(jù)該方案，改革后，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個(gè)。其中新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國家發(fā)展和改革委員會(huì)的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、國土資源部的農(nóng)田整治項(xiàng)目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)整合。初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田整治項(xiàng)目、農(nóng)田水利建設(shè)的行政合作。但由于改革方案出臺(tái)不久，具體應(yīng)該如何合作開展工作還沒有更細(xì)致的規(guī)則出臺(tái)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的組建，
表明頂層設(shè)計(jì)意識到在農(nóng)田水利建設(shè)方面，必須加強(qiáng)水利管理部門與土地管理部門之間的合作。這是一個(gè)很好的信號，對于進(jìn)一步探討水權(quán)與地權(quán)關(guān)系具有重要意義。
[19] Dan Tarlock A.,Lora A.Lucero, "Connecting Land, Water, and Growth", The Urban Lawyer2002,34(4),pp.971-972。
[20] 陳靜：《夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的水利基礎(chǔ)》，《中國水利報(bào)》2018年1月17日，第1版。
[21] 路易·若斯蘭：《權(quán)利相對論》，王伯琦譯，北京：中國法制出版社，2006年，引論第2頁。
[22] 路易·若斯蘭：《權(quán)利相對論》，第14-16頁。對“濫用地下權(quán)”的分析中，作者通過對泉水案件的分析，表明水流出源地的所有權(quán)人在抽取泉水的過程中，不得持續(xù)不斷抽取，侵害鄰居的泉水使用權(quán)，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)以使鄰居亦能使用他的財(cái)產(chǎn)的義務(wù)為止境。
[23] 朱啟臻：《當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的障礙因素及對策分析》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第3期。
[24] Dan Tarlock A.,Lora A.Lucero, "Connecting Land, Water, and Growth", The Urban Lawyer2002,34(4),pp.974。
[25] 陳美球、廖彩榮、劉桃菊：《鄉(xiāng)村振興、集體經(jīng)濟(jì)組織與土地使用制度創(chuàng)新——基于江西省黃溪村的實(shí)踐分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期。
[26] 在這方面，國家關(guān)于流域治理思路的轉(zhuǎn)變?yōu)樗凉芾硪惑w化提供了很好的參考思路。對流域的管理，經(jīng)歷了從過度行政化及分散化到以流域?yàn)榛A(chǔ)建立包括黃河水利委員會(huì)、長江水利委員會(huì)在內(nèi)的七大流域治理機(jī)構(gòu)。但同樣我們應(yīng)該看到這個(gè)過程的復(fù)雜性和長時(shí)段性。以黃河水利委員會(huì)為例，1946年開始形成的黃河水利委員會(huì)運(yùn)行到50多年后，依然難以有效解決政府不同部門之間的協(xié)調(diào)問題，“從而導(dǎo)致整個(gè)黃河流域不能像一個(gè)獨(dú)立的單位那樣運(yùn)行�！眳⒁姶骶S·艾倫·佩茲：《黃河之水——蜿蜒中的現(xiàn)代中國》，姜智芹譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2017年，第280-281頁。