[摘要] 經(jīng)過(guò)歷次法院體制改革，我國(guó)法院組織形態(tài)發(fā)生顯著變化，但也保持了一定的穩(wěn)定性。以整體本位范式作為指引，在縣域治理場(chǎng)域，可以較好地揭示基層法院組織形態(tài)的深層機(jī)制。一方面，基層法院形成了一定的對(duì)外承接機(jī)制，以確保接收并整合黨政系統(tǒng)形成和輸出的治理要求。法院院長(zhǎng)和黨組成員在此方面發(fā)揮重要作用。另一方面，基層法院還形成了一定的內(nèi)部調(diào)控機(jī)制，以確保外部治理要求能夠在法院內(nèi)部順利傳遞和實(shí)現(xiàn)。在這一方面，法院內(nèi)部形成層級(jí)式的傳輸機(jī)制和行政主導(dǎo)的回應(yīng)機(jī)制，這種機(jī)制呈現(xiàn)出弱行政化而非強(qiáng)行政化的特質(zhì)。法院組織形態(tài)中的“去行政化”并不是孤立的問(wèn)題，而是需要置于法院與外部關(guān)系的整體視域中把握，由此才能認(rèn)識(shí)其中的深層機(jī)制，探尋適宜的改革舉措。
關(guān)鍵詞：縣域治理 基層法院 組織形態(tài)
一 問(wèn)題與進(jìn)路
中國(guó)法院組織形態(tài)飽受批評(píng)，其中最為盛行的是“司法行政化”的觀點(diǎn)，認(rèn)為法院組織形態(tài)帶有明顯的“行政化”色彩，削弱了法官的獨(dú)立審判空間，影響審判公正。[1]這一批評(píng)具有積極意義，有助于促進(jìn)增強(qiáng)審判權(quán)運(yùn)行的自主性。自“一五改革綱要”（1999-2003）制定和實(shí)施以來(lái)，不同時(shí)期改革的重心有所差別，不過(guò)歷次司法改革有關(guān)法院組織形態(tài)方面的舉措都將“去行政化”作為重要目標(biāo)，在增強(qiáng)法官行使權(quán)力獨(dú)立性方面取得了明顯的成效。近幾年實(shí)施的“四五改革綱要”（2014-2018）以通過(guò)“去行政化”實(shí)現(xiàn)放權(quán)作為基調(diào)，強(qiáng)化獨(dú)任法官與合議庭的地位及責(zé)任，弱化院庭長(zhǎng)的管理權(quán)限。然而從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)層面看，“四五改革”方案的實(shí)施狀況并不完全契合改革設(shè)計(jì)者的期待，學(xué)者們普遍倡導(dǎo)的法官獨(dú)立的目標(biāo)也并未完全實(shí)現(xiàn)。在此方面，一個(gè)突出的表現(xiàn)是改革在具體實(shí)施中對(duì)法官行使權(quán)力的邊界有所保留，強(qiáng)調(diào)對(duì)法官行使權(quán)力進(jìn)行“全過(guò)程監(jiān)督”，[2]強(qiáng)調(diào)要處理好放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系。[3]對(duì)于這種狀況，有論者認(rèn)為是改革不徹底，沒(méi)有深入推進(jìn)“去行政化”。如果主要原因在于改革不徹底，那么依靠高位推動(dòng)實(shí)施就可以促進(jìn)徹底改革。然而問(wèn)題是否真的只是如此？
經(jīng)過(guò)歷次人民法院改革綱要的實(shí)施，我國(guó)法院組織形態(tài)發(fā)生顯著變化，不過(guò)在一些方面也保持了一定的穩(wěn)定性。這表明我國(guó)法院組織形態(tài)有著較為穩(wěn)定的深層結(jié)構(gòu)，只有深入把握其中的機(jī)制，才能更好地認(rèn)識(shí)利弊得失。特別是2019年2月最高人民法院發(fā)布的“五五改革綱要”（2019-2023），這份改革綱要在延續(xù)此前改革方向和一系列具體部署的基礎(chǔ)上，無(wú)論是政治性方面，還是審判權(quán)運(yùn)行方面，抑或法院其他管理方面，都更加凸顯法院行使權(quán)力的整體性，而非法官個(gè)體意義上的獨(dú)立。[4]然而“去行政化”話語(yǔ)的盛行，使得很多人忽視了對(duì)法院建構(gòu)與運(yùn)行整體性邏輯的恰當(dāng)把握。組織形態(tài)是一個(gè)組織在時(shí)空之中的表現(xiàn)形式。形態(tài)是一種結(jié)構(gòu)性要素，不同的元素經(jīng)過(guò)有機(jī)的排列組合會(huì)構(gòu)成多種形態(tài)。[5]《人民法院組織法》《法官法》等法律基于司法權(quán)的特征，對(duì)法院的職權(quán)、組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成、人員管理、上下級(jí)法院關(guān)系等要素做出了規(guī)定，這些規(guī)定為基層法院組織形態(tài)設(shè)定了基本框架。不過(guò)，影響基層法院組織形態(tài)的構(gòu)成要素并不限于相關(guān)法律所設(shè)定的框架，也包括由其他制度文本（尤其是黨內(nèi)法規(guī)）、實(shí)踐活動(dòng)所形塑的結(jié)構(gòu)性因素。實(shí)際上，許多批評(píng)者所認(rèn)為的“行政化”也并不單指前述法律所設(shè)定的基本框架，還包含其他因素的影響。不過(guò)，這種“去行政化”話語(yǔ)用籠統(tǒng)的標(biāo)簽遮蔽了法院組織形態(tài)與黨政機(jī)關(guān)組織形態(tài)的顯著差異，同時(shí)也忽視了我國(guó)法院組織形態(tài)的深層影響或形塑機(jī)制。若要把握其中的深層機(jī)制，需要以更為開(kāi)闊的視野整體性地考察法院的建構(gòu)和運(yùn)行。
對(duì)于問(wèn)題的診斷，或者說(shuō)什么是需要解決的問(wèn)題，基于不同的立論基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)會(huì)得出不同的結(jié)論。概括而言，學(xué)術(shù)界有關(guān)法院組織形態(tài)的討論主要有兩種范式。
一種是“個(gè)體本位”范式。這種范式居于主流地位，得到許多學(xué)者以及部分深受這些學(xué)者主張影響的政策實(shí)踐者的贊成。從個(gè)體本位來(lái)看，法官是以個(gè)體名義直接裁判、直面外部社會(huì)并承擔(dān)責(zé)任，法院組織形態(tài)應(yīng)當(dāng)以個(gè)體法官行使權(quán)力為中心。也就是說(shuō)，在個(gè)體本位范式中，法官個(gè)體具有獨(dú)立意義，個(gè)體的法官是中立、正義且富有智慧的，最能夠?qū)崿F(xiàn)司法公正，[6]而法院內(nèi)部層級(jí)式的組織形態(tài)不利于實(shí)現(xiàn)司法公正，要排除院庭長(zhǎng)等管理者對(duì)獨(dú)任法官或者合議庭行使權(quán)力的管理和影響，要減少甚或取消副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)設(shè)置，[7]弱化甚至取消審判委員會(huì)。[8]個(gè)體本位范式的指向是實(shí)現(xiàn)以“法官獨(dú)立”為核心內(nèi)容的“法院獨(dú)立”。[9]在學(xué)術(shù)界，個(gè)體本位范式在很長(zhǎng)時(shí)間都居于籠罩性的支配地位，深刻地影響著人們對(duì)中國(guó)法院的認(rèn)知及塑造。
另一種是“整體本位”范式。整體本位范式是針對(duì)個(gè)體本位范式解釋力之不足而逐漸形成。整體本位體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是作為實(shí)然狀態(tài)的整體本位，二是作為研究視角的整體本位。在很多情況下，這兩個(gè)層面緊密相連。認(rèn)為中國(guó)法院建構(gòu)與運(yùn)行的實(shí)然狀態(tài)是整體本位的學(xué)者，通常傾向于采取將法官個(gè)體行為置于法院整體組織形態(tài)、將法院建構(gòu)和運(yùn)行置于整體政治架構(gòu)和社會(huì)條件中考察的研究進(jìn)路。在諸多研究中，蘇力有關(guān)基層司法制度的研究較早帶有此種范式的特點(diǎn)。[10]在此之后，左衛(wèi)民有關(guān)法院院長(zhǎng)的角色、審委會(huì)運(yùn)行狀況等問(wèn)題的討論，[11]侯猛有關(guān)最高人民法院的研究，[12]劉忠關(guān)于法院院長(zhǎng)選任、法院內(nèi)部治理、分庭管理制度等問(wèn)題的探析，[13]喻中對(duì)以法官個(gè)體獨(dú)立為基礎(chǔ)的“司法中心主義”的反思，[14]方樂(lè)關(guān)于審判運(yùn)行機(jī)制的探究，[15]都在不同程度或不同側(cè)面體現(xiàn)出整體本位的取向。明確提出“整體本位”的是顧培東。在顧培東看來(lái)，中國(guó)法院改革的方向不是要從法院整體本位轉(zhuǎn)向法官個(gè)體本位，而是要在堅(jiān)持法院整體本位的基礎(chǔ)上，從院庭長(zhǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以法官為主導(dǎo)。就研究進(jìn)路而言，無(wú)論從憲法制度安排，還是從法院在政治結(jié)構(gòu)中的地位，抑或從司法生態(tài)看，考察中國(guó)法院都更適宜采取“法院整體本位”。[16]
按照美國(guó)學(xué)者托馬斯•庫(kù)恩（Thomas S. Kuhn）的觀點(diǎn)，科學(xué)首先是學(xué)界共同認(rèn)可的假設(shè)、理論框架及方法構(gòu)成的范式，當(dāng)范式受到挑戰(zhàn)以至于無(wú)力應(yīng)對(duì)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)新的范式。[17]之所以會(huì)出現(xiàn)“整體本位”范式，根本原因在于中國(guó)法院建構(gòu)和運(yùn)行的實(shí)然狀態(tài)體現(xiàn)的是“整體本位”，而采用“個(gè)體本位”范式認(rèn)識(shí)“整體本位”的中國(guó)法院會(huì)出現(xiàn)種種不適應(yīng)或者張力。盡管“個(gè)體本位”是認(rèn)識(shí)法院建構(gòu)與運(yùn)行的一種視角，也有其一定的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)（典型的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)是英美法系的法院），然而許多論者將之用于認(rèn)識(shí)中國(guó)法院時(shí)賦予其規(guī)范意義，以此作為評(píng)判中國(guó)法院的標(biāo)準(zhǔn)。一些學(xué)者雖然用實(shí)證分析或者說(shuō)社會(huì)科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)研究方式研究中國(guó)法院，然而潛在預(yù)設(shè)依然是個(gè)體本位，以“錯(cuò)誤法社會(huì)學(xué)”[18]或者是“差距研究”（gap studies）[19]的進(jìn)路討論中國(guó)法院建構(gòu)和運(yùn)行如何“出錯(cuò)”或“扭曲”，而忽視了對(duì)中國(guó)法院正常運(yùn)行狀態(tài)的考察。
本文以“整體本位”范式作為引導(dǎo)，注重對(duì)經(jīng)驗(yàn)場(chǎng)域的整體關(guān)注以及對(duì)研究對(duì)象的整體把握，[20]試圖揭示法院組織形態(tài)的深層機(jī)制。在具體操作層面，文章以基層法院作為研究對(duì)象，采取整體性的視域，將基層法院組織形態(tài)置于縣域治理的場(chǎng)域中考察。縣域治理是對(duì)縣域公共事務(wù)的治理，治理主體包括黨委、國(guó)家機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人等。[21]由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，黨委和政府是縣域治理最重要的主體，法院及其他國(guó)家機(jī)構(gòu)均要參與到黨委政府主導(dǎo)的縣域治理之中。需要注意的是，中國(guó)有四級(jí)法院，不同層級(jí)法院的組織形態(tài)有很大程度上的同構(gòu)性，然而在功能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、具體機(jī)制方面也會(huì)存在不少差別。[22]研究中國(guó)各級(jí)法院的組織形態(tài)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對(duì)某一級(jí)別法院，甚至對(duì)某些地區(qū)或某種類型法院的研究，都無(wú)法替代對(duì)其他級(jí)別、其他地區(qū)或其他類型法院組織形態(tài)的研究。若要深入且完整地認(rèn)識(shí)中國(guó)法院的組織形態(tài)，需要通過(guò)對(duì)不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同類型法院開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)研究才能達(dá)成。
之所以將此問(wèn)題放置在縣域治理中考察，是因?yàn)楸M管《人民法院組織法》《法官法》等法律在設(shè)定基層法院組織形態(tài)上起到顯著的建構(gòu)作用，然而實(shí)然狀態(tài)下基層法院的組織形態(tài)還會(huì)受其在縣域治理場(chǎng)域中與外部多種主體的實(shí)際互動(dòng)的影響或塑造。因此，考察基層法院的組織形態(tài)，就不能只考察其制度建構(gòu)意義上的一面，還要結(jié)合正式制度與非正式制度、制度建構(gòu)與運(yùn)行狀況一并考察。[23]除此之外，還有一個(gè)重要的考慮在于，縣域治理在我國(guó)的國(guó)家治理體系中居于基礎(chǔ)性地位，縣域法治構(gòu)成國(guó)家法治體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。[24]如政治學(xué)者所言，縣一級(jí)構(gòu)成國(guó)家政權(quán)體系最為完整的基層結(jié)構(gòu)，具有“地方國(guó)家”（Local State）的特點(diǎn)———“地方層次的國(guó)家組織，是國(guó)家在地方層次的完備體現(xiàn)物。它是國(guó)家在地方的代表，其行為不僅體現(xiàn)著具有普遍性的國(guó)家性，而且還帶有鮮明的地方性”。[25]不僅如此，最高人民法院也強(qiáng)調(diào)基層法院應(yīng)當(dāng)在縣域治理中發(fā)揮作用。[26]在此意義上，由縣域治理視角考察基層法院組織形態(tài)的深層機(jī)制，能夠較好地體現(xiàn)整體性的研究進(jìn)路。近年來(lái)，筆者先后在山西、江蘇、湖北、四川等地開(kāi)展調(diào)研，對(duì)基層法院院庭長(zhǎng)、審判執(zhí)行法官、輔助人員，以及中院法官、地方黨政干部進(jìn)行了深度訪談，查閱大量文件和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。
二 基層法院的對(duì)外承接機(jī)制
縣域治理有兩套體制，一套是科層體制，另一套是黨政體制。[27]在科層體制中，基層法院是行使審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的專門機(jī)構(gòu)；在黨政體制中，基層法院是需要承接和完成黨委決定的治理要求的機(jī)構(gòu)。在這兩種體制之間，黨政體制有著比科層體制更高的權(quán)威。在基層法院，承擔(dān)吸納和整合縣域治理要求功能的是法院黨組；在黨組中，與縣域治理聯(lián)結(jié)最為緊密、參與度最深的是院長(zhǎng)。
（一）通過(guò)院長(zhǎng)吸納縣域治理要求
中國(guó)法院管理實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在法院與外部政治系統(tǒng)的互動(dòng)中，法院院長(zhǎng)的角色最為重要。在黨政體制中，法院院長(zhǎng)的另外一個(gè)身份是黨組書記。[28]法院院長(zhǎng)有著政治家、管理家、法律家等多重角色，[29]各個(gè)層級(jí)法院院長(zhǎng)的角色存在一些差別�？傮w而言，最高人民法院院長(zhǎng)、高級(jí)人民法院院長(zhǎng)的主要角色是政治家，政治性置于首位，司法技術(shù)為其次，當(dāng)司法技術(shù)和政治性沖突時(shí)，政治性優(yōu)先；中級(jí)人民法院院長(zhǎng)、基層人民法院院長(zhǎng)的司法技術(shù)要求相對(duì)強(qiáng)一些，司法技術(shù)和政治性被等量齊觀。[30]在審判執(zhí)行業(yè)務(wù)方面，基層法院院長(zhǎng)需要將縣域治理要求吸納到重要個(gè)案的考量之中；在司法職能延伸方面，基層法院院長(zhǎng)推動(dòng)法院以延伸司法職能的方式參與到地方社會(huì)治理中。具體而言，法院院長(zhǎng)吸納縣域治理要求主要有如下幾種方式。
一是參加地方黨政機(jī)關(guān)組織的會(huì)議。以筆者在四川省C市（縣級(jí)市）法院統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)為例。在這些會(huì)議中，黨委召開(kāi)的會(huì)議最多，其次是政府、政法委召開(kāi)的會(huì)議（圖 １）。由此可以看出，在縣域治理的諸多主體中，與基層法院聯(lián)系較為密切的是黨委、政府、政法委。從法院的參會(huì)主體看，院長(zhǎng)參會(huì)次數(shù)最多（表1、圖2）。這表明院長(zhǎng)是法院與外部黨政系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系的最重要的主體。這些會(huì)議大多數(shù)是縣域治理的一般性會(huì)議，不需要法院實(shí)質(zhì)性地參與其中，院長(zhǎng)參加會(huì)議主要是了解相關(guān)政策情況和工作部署，對(duì)全縣各個(gè)方面工作的基本情況有總體上的把握。部分會(huì)議與法院職能存在緊密聯(lián)系，需要法院在其中發(fā)揮重要作用。對(duì)于這些會(huì)議，院長(zhǎng)參與討論、提出法院的方案、促成決策達(dá)成。
在基層法院，只有極少數(shù)案件會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)縣域治理有顯著影響的案件。此種案件一般都對(duì)縣域治理的重點(diǎn)工作、中心工作有影響。常見(jiàn)的重點(diǎn)工作或中心工作有招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、征地拆遷、創(chuàng)建衛(wèi)生城市等。由司法案件到縣域治理案件的轉(zhuǎn)化主體是黨委，[31]轉(zhuǎn)化機(jī)制主要是黨委召開(kāi)的會(huì)議。通過(guò)召開(kāi)會(huì)議，黨委對(duì)案件的治理屬性作出判斷。在有的情況下，政法委會(huì)直接召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議確定案件的治理屬性。一般來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在政法委在案件處理中主要起到協(xié)調(diào)作用，不會(huì)對(duì)案件的審理提出終局性意見(jiàn)。[32]鑒于縣委書記在縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，除了以會(huì)議的方式來(lái)界定案件屬性之外，縣委書記在會(huì)議之外表達(dá)的個(gè)人意見(jiàn)也會(huì)成為影響案件治理屬性的因素。[33]湖北省 N市C縣法院院長(zhǎng)在訪談中談到：“有些問(wèn)題是通過(guò)會(huì)議的方式討論和決定。在有的問(wèn)題上，縣委書記在會(huì)議之外的態(tài)度、承諾、指示也會(huì)起到重要影響作用。對(duì)于縣委書記的這種表態(tài)，我們?cè)谵k案中也是會(huì)考慮的。”基層法院院長(zhǎng)會(huì)參與到這一轉(zhuǎn)換過(guò)程中。一方面，院長(zhǎng)將法院的專業(yè)性認(rèn)知和判斷傳輸?shù)近h委或政法委；另一方面，院長(zhǎng)將黨委以及其他縣域治理主體的治理考量傳輸?shù)椒ㄔ�。法院院長(zhǎng)是兩方面信息的重要結(jié)合點(diǎn)。由于獨(dú)立審判話語(yǔ)的影響以及防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法機(jī)制的構(gòu)建，法院院長(zhǎng)一般不會(huì)直接、深度介入到個(gè)案的實(shí)際審理過(guò)程中，而是起到協(xié)調(diào)、引導(dǎo)的作用。如果這些案件被提交審委會(huì)，院長(zhǎng)主持審委會(huì)展開(kāi)討論。在審委會(huì)討論中，院長(zhǎng)會(huì)將了解到并且認(rèn)為重要的縣域治理考量因素提出供參會(huì)人員討論。
二是參加調(diào)研活動(dòng)。在基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，院長(zhǎng)的調(diào)研任務(wù)最多。最高人民法院在《關(guān)于加強(qiáng)人民法院領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研工作的規(guī)定》（法發(fā)〔2014〕10號(hào)）中指出：“各級(jí)人民法院要把領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研工作列入黨組重要議事日程，定期研究，定期安排，定期檢查，確保落實(shí)。主要領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，帶頭開(kāi)展調(diào)研。”“地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門法院的其他領(lǐng)導(dǎo)干部到基層調(diào)研每年累計(jì)不少于60天。”“各級(jí)人民法院領(lǐng)導(dǎo)干部要在基層確定1至2個(gè)調(diào)研聯(lián)系點(diǎn)，定期開(kāi)展調(diào)研指導(dǎo)�！薄案骷�(jí)人民法院領(lǐng)導(dǎo)干部到基層調(diào)研要多同當(dāng)?shù)厝罕娮�，多同�?dāng)?shù)攸h委、政府、人大、政協(xié)負(fù)責(zé)同志以及人大代表、政協(xié)委員座談溝通，多深入農(nóng)村、企業(yè)、社會(huì)組織中了解情況，多同基層法院干警座談交流，向群眾學(xué)習(xí)，向?qū)嵺`學(xué)習(xí)�！狈ㄔ涸洪L(zhǎng)的調(diào)研安排既有來(lái)自地方黨委、人大的要求，也有來(lái)自上級(jí)法院的要求。對(duì)法院院長(zhǎng)調(diào)研工作進(jìn)行督促和考核，是地方黨委、人大以及上級(jí)法院對(duì)基層法院進(jìn)行調(diào)控的重要方式。院長(zhǎng)在調(diào)研中不僅要關(guān)注與具體審判業(yè)務(wù)有關(guān)的問(wèn)題，還要關(guān)注與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理密切相關(guān)的問(wèn)題。對(duì)此，最高人民法院的上述規(guī)定要求：“對(duì)于涉及黨和國(guó)家工作大局以及對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要參考價(jià)值的調(diào)研報(bào)告，還要及時(shí)送交相關(guān)部門參考�！庇纱丝梢�(jiàn)，院長(zhǎng)參與調(diào)研成為基層法院與外部系統(tǒng)密切聯(lián)系的重要方式，也成為縣域黨政系統(tǒng)、上級(jí)法院了解基層治理情況和基層司法狀況的一種途徑。
三是建立聯(lián)系點(diǎn)。建立聯(lián)系點(diǎn)是“從群眾中來(lái)，到群眾中去”工作方法在制度實(shí)踐層面的體現(xiàn)�；鶎臃ㄔ号c地方黨政機(jī)關(guān)都會(huì)根據(jù)縣域治理的要求，與相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村居建立聯(lián)系點(diǎn)。在基層法院，與聯(lián)系點(diǎn)對(duì)接的主要工作由院長(zhǎng)承擔(dān)，副院長(zhǎng)也會(huì)在分管工作范圍內(nèi)承擔(dān)部分聯(lián)系工作。與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居相比，建立聯(lián)系點(diǎn)關(guān)系的單位與該鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居之間的聯(lián)系會(huì)更為頻繁、緊密。各個(gè)單位的聯(lián)系舉措會(huì)有一定的共性，通常是根據(jù)黨委確定的中心工作調(diào)整和部署。例如現(xiàn)在全國(guó)推進(jìn) “精準(zhǔn)扶貧”，法院也要參與其中。有的聯(lián)系舉措會(huì)有特殊性，與各個(gè)單位自身的職能特點(diǎn)相關(guān)。如江蘇省 X市H區(qū)法院與當(dāng)?shù)豘鎮(zhèn)建立了綜合治理共建關(guān)系。按照簽訂的聯(lián)系工作計(jì)劃，H區(qū)法院和Z鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)每半年研究一次法治共建問(wèn)題，交流雙方法治建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)；法院主要領(lǐng)導(dǎo)不定期到該鎮(zhèn)開(kāi)展調(diào)研，了解法治建設(shè)開(kāi)展和落實(shí)情況，幫助解決法治建設(shè)中存在的問(wèn)題和困難。聯(lián)系點(diǎn)實(shí)際上成為法院院長(zhǎng)了解縣域治理（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居層面的治理）狀況的重要聯(lián)結(jié)紐帶。
（二）通過(guò)黨組整合縣域治理要求
《人民法院組織法》《法官法》均無(wú)關(guān)于法院黨組的規(guī)定，但是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，四級(jí)法院都設(shè)有黨組。法院黨組是同級(jí)黨委的派出機(jī)構(gòu)，也是法院內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行中樞，成為黨實(shí)現(xiàn)“嵌入式領(lǐng)導(dǎo)”或者說(shuō)將黨的話語(yǔ)體系及意志嵌入司法場(chǎng)域的重要組織載體。[34]法院黨組的絕大多數(shù)成員擁有黨組成員和法官雙重身份。法院黨組成員的具體構(gòu)成沒(méi)有明確、固定的要求，一般來(lái)說(shuō)由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治處主任作為黨組的基本班底。隨著執(zhí)行局的重要性日益顯現(xiàn)，在有的地方，擁有中共黨員身份的執(zhí)行局局長(zhǎng)也會(huì)進(jìn)入黨組。黨組內(nèi)成員排名比較固定，與職務(wù)重要性、資歷深淺有關(guān)。
法院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)中存在黨組和領(lǐng)導(dǎo)班子這兩套高度重合的結(jié)構(gòu)。黨組是黨內(nèi)班子，領(lǐng)導(dǎo)班子是行政班子。一般來(lái)說(shuō)，黨組成員都是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)班子成員如果非中共黨員則不屬于黨組成員。近年來(lái)，最高院要求審委會(huì)專職委員進(jìn)入行政班子，但是專職委員一般來(lái)說(shuō)并不是黨組成員（表2）。這就形成了黨組內(nèi)嵌于行政領(lǐng)導(dǎo)班子的雙層結(jié)構(gòu)。按照中國(guó)政治運(yùn)作的一般邏輯，在各個(gè)非黨的國(guó)家機(jī)構(gòu)和單位中，重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)先由黨組討論研究決定，再由行政班子推動(dòng)執(zhí)行。[35]基層法院很少有民主黨派人士，黨組和領(lǐng)導(dǎo)班子的人員重合度很高，形成黨政一體化的決策模式。
在進(jìn)入到法院的縣域治理問(wèn)題上，黨組發(fā)揮著整合縣域治理要求的作用。這種整合作用主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：
一方面是黨組成員分工匯集縣域治理要求。除了院長(zhǎng)之外，黨組其他成員也需要承擔(dān)匯集縣域治理要求的作用。其他成員主要在分管工作范圍內(nèi)，了解有關(guān)縣域治理的信息。在法院內(nèi)部，黨組成員之間會(huì)形成一定的分工（表2）。院長(zhǎng)的大部分時(shí)間和精力用于處理法院與外部關(guān)系的工作上，具體業(yè)務(wù)工作的管理主要由領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員承擔(dān)。與對(duì)院長(zhǎng)更強(qiáng)調(diào)行政能力不同的是，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員更為重視其業(yè)務(wù)能力，分工安排主要考慮業(yè)務(wù)專長(zhǎng)。一般來(lái)說(shuō)，除了政治處主任、紀(jì)檢組長(zhǎng)之外，副院長(zhǎng)承擔(dān)對(duì)口管理范圍內(nèi)的重要行政事務(wù)管理、審判執(zhí)行業(yè)務(wù)管理、審判績(jī)效管理、審判態(tài)勢(shì)管理以及作風(fēng)管理等工作。
對(duì)于一些引起地方黨委、人大、政府關(guān)注，與縣域治理緊密相關(guān)的案件，分管副院長(zhǎng)或?qū)Ｂ毼瘑T會(huì)親自對(duì)外協(xié)調(diào)溝通。在這些案件的辦理中，分管領(lǐng)導(dǎo)成為法院內(nèi)部匯集縣域治理要求的重要主體。院長(zhǎng)之外的黨組成員需要承擔(dān)接受地方黨委考核、聯(lián)系人大代表政協(xié)委員、掛鉤村居企業(yè)、開(kāi)展調(diào)研等工作，這些均是法院與外部系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系的重要途徑。黨組成員可以在開(kāi)展這些工作的過(guò)程中，了解各自分管領(lǐng)域中與縣域治理相關(guān)的問(wèn)題。黨組運(yùn)行實(shí)行的是民主集中制，黨組成員在匯集與縣域治理相關(guān)的情況后不能獨(dú)自決定，而是要向院長(zhǎng)匯報(bào)。這樣一來(lái)，與縣域治理相關(guān)的信息最終會(huì)進(jìn)入院長(zhǎng)的視野。
另一方面是黨組會(huì)議研究縣域治理要求。基層法院黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用主要通過(guò)黨組會(huì)議的形式體現(xiàn)。黨組會(huì)議上對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行研究，特別是涉及到人事的問(wèn)題需要經(jīng)過(guò)黨組會(huì)議討論。黨組會(huì)議一般是一個(gè)月召開(kāi)一次，有時(shí)候會(huì)根據(jù)問(wèn)題的重要性，由黨組書記決定臨時(shí)召開(kāi)黨組會(huì)議或者延期召開(kāi)。結(jié)合各地基層法院的情況來(lái)看，黨組會(huì)議一般有這樣一些基本規(guī)則：（1）黨組書記決定議題，黨組成員提出議題；（2）黨組書記召集并主持會(huì)議；（3）實(shí)行民主集中制原則和少數(shù)服從多數(shù)原則；（4）必要時(shí)可召開(kāi)黨組擴(kuò)大會(huì)議；（5）及時(shí)向縣委匯報(bào)法院黨組會(huì)議對(duì)一些重要事項(xiàng)的討論情況。按照這樣的規(guī)則，法院院長(zhǎng)根據(jù)自己以及領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員了解到的縣域治理情況，綜合權(quán)衡考量之后決定召開(kāi)黨組會(huì)議，將其中的重要問(wèn)題提交黨組會(huì)議討論。法院黨組還會(huì)召開(kāi)黨組擴(kuò)大會(huì)議，根據(jù)情況要求黨組成員之外的其他相關(guān)人員列席會(huì)議。為了確保中央以及地方黨委的政策得到順利實(shí)施，法院黨組還會(huì)在黨組會(huì)議上討論績(jī)效考評(píng)方案，通過(guò)考評(píng)機(jī)制推動(dòng)法院工作按照中央和地方黨委的要求開(kāi)展。為了保證地方黨委能夠及時(shí)了解基層法院對(duì)一些縣域治理問(wèn)題的態(tài)度和應(yīng)對(duì)舉措，法院黨組會(huì)議的一些相關(guān)會(huì)議紀(jì)要需報(bào)送同級(jí)黨委。
按照法律規(guī)定，審判委員會(huì)是人民法院內(nèi)部的最高審判組織。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，法院內(nèi)幾乎所有接受訪談?wù)叨颊J(rèn)為在許多與縣域治理相關(guān)的案件上“當(dāng)然是黨組會(huì)議說(shuō)了算”，黨組事實(shí)上享有重大案件的真正決定權(quán)。從人員構(gòu)成上看，審判委員會(huì)的成員與院黨組的成員并不一致。審判委員會(huì)成員比法院黨組成員多，二者之間有一定的重合度。審判委員會(huì)吸收專職委員、主要業(yè)務(wù)庭（局）的庭（局）長(zhǎng)、資深法官作為成員，黨組成員中的大部分都是審委會(huì)成員。在這種人員構(gòu)成狀況下，審判委員會(huì)權(quán)力的有效行使依賴于黨組，特別是院長(zhǎng)的權(quán)威。從法定職能上看，審判委員會(huì)是審判議事機(jī)構(gòu)，可以調(diào)動(dòng)的權(quán)力和資源有限。就法院內(nèi)部而言，黨組掌握的人事和財(cái)政權(quán)力是審委會(huì)有效運(yùn)行的重要組織保障；就基層法院與外部系統(tǒng)的關(guān)系而言，法院黨組可以在重大案件處理中發(fā)揮與地方黨委政府溝通和協(xié)調(diào)的作用，從而為案件處理提供多方面的保障。
三 基層法院的內(nèi)部調(diào)控機(jī)制
縣域治理要求不僅需要通過(guò)基層法院院長(zhǎng)和黨組吸納與整合，還需要進(jìn)入法院具體的審判和管理過(guò)程中，由內(nèi)部調(diào)控機(jī)制傳輸和回應(yīng)。這種內(nèi)部調(diào)控機(jī)制的設(shè)置，不僅需要回應(yīng)法律職業(yè)主義（Legal Professionalism）所說(shuō)的審判管理問(wèn)題，還要回應(yīng)整個(gè)治理體系所提出的要求。
（一）層級(jí)式的傳輸機(jī)制
傳輸機(jī)制所要解決的問(wèn)題主要是，如何將已被法院黨組吸納和整合的縣域治理要求傳輸?shù)椒ü伲环ü僭趯徟袌?zhí)行及其他工作中，如何將感受到的問(wèn)題傳輸?shù)椒ㄔ汗芾韺�，進(jìn)而通過(guò)管理層反饋到黨委主導(dǎo)的縣域治理體系中，促進(jìn)傳輸?shù)椒ㄔ旱目h域治理要求的調(diào)整和改進(jìn)。
中國(guó)法院內(nèi)部基本的組織架構(gòu)是按照科層制（bureaucracy）原理建構(gòu)和運(yùn)行的。[36]按照共產(chǎn)黨的組織原則，法院黨組實(shí)行的是“集體領(lǐng)導(dǎo)，個(gè)人負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行體制。這種體制與法院內(nèi)部“審委會(huì)—院長(zhǎng)—分管副院長(zhǎng)—庭長(zhǎng)—合議庭—承辦人”這一縱向?qū)蛹?jí)式管理體制相聯(lián)結(jié)，形成“命令—服從”的調(diào)控機(jī)制。基層法院對(duì)縣域治理要求的傳輸，正是通過(guò)內(nèi)部的這種調(diào)控機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
第一，院庭長(zhǎng)對(duì)審理執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督是層級(jí)傳輸?shù)闹匾劳�。從法定程序上�?lái)看，重大案件中的縣域治理考量進(jìn)入法院之后，經(jīng)分管副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)的審慎權(quán)衡提交到審委會(huì)，由審委會(huì)集體研究。近幾年的司法改革取消了院庭長(zhǎng)簽發(fā)案件制度，賦予承辦人獨(dú)立簽發(fā)的權(quán)力，因此在一般案件的審理中，層級(jí)式管理對(duì)審判運(yùn)行的影響并不大。不過(guò)對(duì)于一些涉及縣域治理問(wèn)題的案件，層級(jí)式管理可以為地方黨委政府對(duì)案件的治理考量進(jìn)入司法過(guò)程留下制度性渠道。如四川省A市中院一位庭長(zhǎng)在接受訪談時(shí)就認(rèn)為：“院庭長(zhǎng)把關(guān)其實(shí)也是黨對(duì)司法進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的重要方式�！背酥�，這種層級(jí)式管理機(jī)制也為承辦法官吸收外部治理考量并將之融入辦案過(guò)程提供制度保障。在這樣的制度條件下，不僅法院管理層有“過(guò)問(wèn)”案件的動(dòng)力，承辦人也有主動(dòng)向庭長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)請(qǐng)示的動(dòng)力，甚至來(lái)自于承辦人方面的這種動(dòng)力還更大。這種制度性渠道能夠比較有效地保障審判執(zhí)行過(guò)程與外部系統(tǒng)之間的有效互動(dòng)，將縣域治理要求傳輸?shù)匠修k法官。
第二，職級(jí)晉升是層級(jí)式傳輸?shù)闹匾Ｕ稀７ㄔ簝?nèi)部的職務(wù)分為審判管理職務(wù)、非審 判管理職務(wù)、黨內(nèi)職務(wù)這三種。盡管司法改革將司法人員脫離公務(wù)員序列實(shí)行單獨(dú)管理，但是法院內(nèi)部依然（并且也需要）存在職級(jí)晉升，而且也會(huì)與公務(wù)員序列進(jìn)行隱性比較。職級(jí)晉升與法官的收入待遇、社會(huì)認(rèn)同聯(lián)系緊密。影響職級(jí)晉升的主要有三個(gè)方面因素，一是法院管理層意見(jiàn)，二是民主測(cè)評(píng)意見(jiàn)，三是工作資歷和業(yè)績(jī)。在這三個(gè)方面中，法院黨組掌握最終決定權(quán)，黨組成員對(duì)分管的普通工作人員、中層副職、中層正職有建議權(quán)，院長(zhǎng)對(duì)所有人員的晉升有事實(shí)上的最終決定權(quán)。在各個(gè)業(yè)務(wù)庭（局）內(nèi)，庭（局）長(zhǎng)對(duì)本庭（局）內(nèi)法官的崗位安排、職級(jí)晉升有重要的影響作用。訪談中不少法官坦言，在職級(jí)晉升上，來(lái)自黨組、院庭長(zhǎng)的影響非常顯著。這構(gòu)成法院內(nèi)部秩序的“深層結(jié)構(gòu)”，[37]形成了一定程度上的服從和支配關(guān)系。正是因?yàn)榇嬖谶@種“深層結(jié)構(gòu)”，法院內(nèi)部對(duì)案件審理執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制才能夠?qū)嵸|(zhì)性地運(yùn)行。
如果離開(kāi)了審判執(zhí)行監(jiān)督和職級(jí)晉升機(jī)制，來(lái)自縣域治理的要求就難以順利地在法院內(nèi)部傳輸。法院中處于不同層級(jí)的人員對(duì)縣域治理要求的感受能力和獲取的信息存在差異。與承辦法官相比，院庭長(zhǎng)（特別是院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)）承受著來(lái)自地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的約束。分管副院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)通常是某個(gè)方面的業(yè)務(wù)骨干，與普通法官相比，有更為豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)縣域治理要求的把握能力也會(huì)更強(qiáng)。與之相比，一般承辦法官并不需要直接面對(duì)這樣的監(jiān)督約束和責(zé)任要求。除了在審判執(zhí)行業(yè)務(wù)上需要經(jīng)過(guò)這種層級(jí)式的傳輸過(guò)程，在司法職能延伸的事務(wù)上，縣域治理要求也需要經(jīng)過(guò)層級(jí)式的傳輸過(guò)程整合法院人員和資源參與其中。例如，江蘇省X市H區(qū)法院出臺(tái)《服務(wù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》《服務(wù)臺(tái)資高地十項(xiàng)舉措》，開(kāi)展“法官進(jìn)千企”法律宣講活動(dòng)，發(fā)放《關(guān)于企業(yè)防范經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)六十項(xiàng)提示》宣傳冊(cè)。這些意見(jiàn)和活動(dòng)方案是在院黨組會(huì)議或者院長(zhǎng)辦公會(huì)形成，通過(guò)分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)庭（局）長(zhǎng)傳輸至相關(guān)庭室，調(diào)動(dòng)該庭室的力量參與其中。
不過(guò)，法院內(nèi)部并不是強(qiáng)行政化而是弱行政化的運(yùn)行模式。這在一定程度上使得層級(jí)式傳輸并不是單向的，而是存在信息傳輸?shù)姆答仚C(jī)制。法院內(nèi)部的行政化色彩之所以相對(duì)較弱，這與審判活動(dòng)的辦案方式存在很大關(guān)系。審判活動(dòng)采取合議庭制和獨(dú)任制兩種基本方式，只有少數(shù)案件的裁判是由審委會(huì)最終決定。在“四五改革”之前，隨著案件數(shù)量日漸增加，“案多人少”壓力不斷增大，院庭長(zhǎng)在絕大多數(shù)案件中的把關(guān)作用實(shí)際上主要體現(xiàn)為審核而非審批，承辦法官在審理絕大多數(shù)案件中的自主空間比較大。山西Ｊ市Ｑ縣民庭庭長(zhǎng)在接受訪談時(shí)曾言：“法院里人與人之間關(guān)系的行政化色彩并不是非常明顯，行政化色彩最多的可能是在法官與書記員之間。絕大多數(shù)案子怎么處理，實(shí)際上都只是法官自主決定。在發(fā)表意見(jiàn)討論案件的時(shí)候，大家都是一人一票，庭長(zhǎng)只不過(guò)是多了一個(gè)將案子提交給分管副院長(zhǎng)，進(jìn)而提交到審委會(huì)的權(quán)力�！痹诎讣䦟徖碇校和ラL(zhǎng)與承辦法官之間通常并不存在嚴(yán)格的“命令 －服從”關(guān)系，合議庭或獨(dú)任法官堅(jiān)持自己的看法而不接受院庭長(zhǎng)意見(jiàn)的情況也并不鮮見(jiàn)。
除此之外，法院內(nèi)部的單位制結(jié)構(gòu)也弱化了單向的行政化運(yùn)行。法院不僅是法官的工作場(chǎng)所，也是其生活和社會(huì)活動(dòng)的重要場(chǎng)域，在這樣的場(chǎng)域中，法官具有“單位人”的身份特點(diǎn)。一方面，單位制中存在“依賴性結(jié)構(gòu)”，[38]法官需要服從單位領(lǐng)導(dǎo)的要求；另一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)也要敢于為法官承擔(dān)責(zé)任和抵御外在壓力。[39]這種單位化的環(huán)境使得普通法官與院庭長(zhǎng)等管理者之間，不僅有工作中的正式交往，也有許多基于日常生活和社會(huì)活動(dòng)而產(chǎn)生的非正式交往，這兩種交往常常交織在一起。在有些情況下，非正式交往可能對(duì)管理者構(gòu)成“反制”。如有法官在接受訪談時(shí)所言：“領(lǐng)導(dǎo)同志也要會(huì)做人，會(huì)懂得下屬的難處。領(lǐng)導(dǎo)同志如果不會(huì)做人，下屬要是被逼得比較厲害，在平時(shí)工作中都可能給他‘難看’，讓他下不了臺(tái)。大家都是一個(gè)單位的，總是抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，沒(méi)有必要鬧到那個(gè)地步�！痹谶@樣的交往模式下，普通法官與院庭長(zhǎng)等管理者之間的信息傳輸渠道就相對(duì)多樣和開(kāi)放，而非簡(jiǎn)單的自上而下單向傳輸。除了制度規(guī)定的途徑之外，承辦法官還可以基于在單位生活中形成的一些非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)傳輸和反饋信息。
正因?yàn)榉ㄔ簝?nèi)部的行政化色彩相對(duì)較弱，特別是隨著主審法官責(zé)任的加強(qiáng)，這種行政化特點(diǎn)會(huì)進(jìn)一步弱化，因此縣域治理要求在法院內(nèi)部的傳輸并不是單向的，而是存在由承辦法官向院庭長(zhǎng)反饋的過(guò)程。實(shí)際上，在對(duì)提交審委會(huì)的案件的討論中，盡管審委會(huì)發(fā)揮重要作用，承辦法官依然有很大的自主性。在基層法院，審委會(huì)在絕大多數(shù)情況下會(huì)尊重承辦法官對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的初始意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上形成案件處理的結(jié)論性意見(jiàn)。[40]審委會(huì)的討論實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，少數(shù)不同意見(jiàn)保留并記錄在卷，在意見(jiàn)出現(xiàn)重大分歧時(shí)，會(huì)議主持人可以視情況暫緩做出決定，待進(jìn)一步調(diào)查研究后再討論。因此，承辦法官和合議庭發(fā)表意見(jiàn)的空間比較充分。
（二）行政主導(dǎo)的回應(yīng)機(jī)制
回應(yīng)機(jī)制所要解決的有兩個(gè)重要問(wèn)題，一是將傳輸?shù)揭痪�法官的縣域治理要求具體實(shí)施于審判執(zhí)行業(yè)務(wù)中，二是將法院形成的實(shí)施方案與外部系統(tǒng)的需求進(jìn)行銜接。基層法院對(duì)縣域治理要求的回應(yīng)機(jī)制以行政主導(dǎo)的方式運(yùn)行。行政主導(dǎo)的回應(yīng)機(jī)制之所以能夠運(yùn)行，關(guān)鍵在于作為法院權(quán)力核心的黨組掌握干部管理權(quán)，從組織方式上保障了黨組對(duì)法院重大事項(xiàng)的決定權(quán)。行政主導(dǎo)的回應(yīng)機(jī)制的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
一是保障回應(yīng)方案在法院內(nèi)部實(shí)施。對(duì)此，一方面將經(jīng)由黨組整合、層級(jí)傳輸?shù)幕貞?yīng)方案布置到相關(guān)承辦法官、庭室；二是在法院內(nèi)部形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以組織、動(dòng)員法院內(nèi)部資源，回應(yīng)縣域治理要求。前一點(diǎn)體現(xiàn)為以“行政主導(dǎo)（黨組、院長(zhǎng)辦公會(huì)）—審委會(huì)討論—業(yè)務(wù)庭（局）管理—承辦人與合議庭執(zhí)行”為主要環(huán)節(jié)的運(yùn)行過(guò)程，后一點(diǎn)體現(xiàn)為法院內(nèi)部各個(gè)部門資源的整合。
對(duì)于涉及個(gè)案的回應(yīng)方案，法院行政主導(dǎo)的會(huì)議需要與審委會(huì)討論相結(jié)合，從而確保回應(yīng)方案的合法性。經(jīng)由審委會(huì)討論，有助于形成更為穩(wěn)妥的意見(jiàn)，也有利于為承辦人和合議庭分擔(dān)辦案壓力和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于審委會(huì)形成的決議，合議庭及相關(guān)業(yè)務(wù)部門必須執(zhí)行；如有特殊情況，需要改變決議的，由院長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)提交討論。決議未經(jīng)半數(shù)以上委員討論通過(guò)，不得隨意改變。這就在制度層面保證了經(jīng)由審委會(huì)討論形成的決議的執(zhí)行力。除此之外，審管辦起到管理和督促作用。審管辦協(xié)助院黨組開(kāi)展目標(biāo)考核管理，定期復(fù)查發(fā)改案件，承辦法官需對(duì)復(fù)查結(jié)果進(jìn)行答辯，最后由審委會(huì)對(duì)發(fā)改案件做出決定性結(jié)論。如果最終被審委會(huì)認(rèn)定為“問(wèn)題案件”，承辦人和庭長(zhǎng)要承擔(dān)責(zé)任。法院的目標(biāo)考核由黨組主導(dǎo)，為了防止目標(biāo)考核不理想，分管副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、承辦法官都會(huì)重視所管理或辦理案件的實(shí)際處理效果�；鶎臃ㄔ焊痹洪L(zhǎng)是由縣（市、區(qū)）委組織部考核，法院內(nèi)部的考核對(duì)其影響和約束的力度并不是很大；但是庭長(zhǎng)是由法院內(nèi)部考核，在這種考核壓力下，庭長(zhǎng)有動(dòng)力去推動(dòng)本庭案件得到妥當(dāng)處理。一些涉及縣域治理但不涉及個(gè)案的問(wèn)題，則是通過(guò)黨組會(huì)、院長(zhǎng)辦公會(huì)討論確定回應(yīng)方案。
在應(yīng)對(duì)一些重大案件時(shí)，不僅地方黨委政府會(huì)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，基層法院也會(huì)成立發(fā)揮應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)作用的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立案、審判、執(zhí)行、法警等多部門力量，形成糾紛化解合力。與審判案件中主審法官有較大自主權(quán)不同的是，開(kāi)展審判職能延伸事務(wù)需要整合法院內(nèi)部的人力和資源，甚至在一定程度上要打破各個(gè)庭室之間的邊界，組織多庭室的人員參與其中。例如許多基層法院會(huì)與當(dāng)?shù)匾恍﹩挝弧⑵髽I(yè)、村（居）委會(huì)簽訂掛鉤聯(lián)系協(xié)議、合作共建協(xié)議，開(kāi)展“法官進(jìn)機(jī)關(guān)”法制講座，以及“送法進(jìn)軍營(yíng)”“送法進(jìn)校園”等活動(dòng)。這些活動(dòng)往往涉及多方面法律知識(shí)，需要多個(gè)庭室的人員參與。如果缺乏由院黨組為核心的行政力量主導(dǎo)推動(dòng)，嚴(yán)格恪守各個(gè)業(yè)務(wù)庭室之間的權(quán)責(zé)邊界，這些活動(dòng)就會(huì)很難開(kāi)展。
二是實(shí)現(xiàn)回應(yīng)方案與縣域治理體系銜接。在審判執(zhí)行業(yè)務(wù)上，法院的回應(yīng)方案需要與以地方政法委牽頭的協(xié)調(diào)機(jī)制相銜接。在基層法院內(nèi)部，開(kāi)展此類銜接活動(dòng)的主要是院長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)以及庭長(zhǎng)。法院院長(zhǎng)是政法委員會(huì)的成員，從法院工作全局角度參與到與縣域治理緊密相關(guān)的案件的協(xié)調(diào)中；如果所涉案件重大且屬自己分管庭室，分管副院長(zhǎng)會(huì)在院長(zhǎng)授權(quán)和法院內(nèi)部分工的職責(zé)范圍內(nèi)參與協(xié)調(diào)，與相關(guān)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位溝通；如果涉及到縣域治理問(wèn)題的只是一般案件，主要由相關(guān)業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)（或副庭長(zhǎng)）承擔(dān)對(duì)外協(xié)調(diào)溝通的職責(zé)。這些協(xié)調(diào)溝通工作對(duì)協(xié)調(diào)人的行政能力、級(jí)別規(guī)格、社會(huì)資本等均有一定要求，并不是普通承辦法官可以順利開(kāi)展的。對(duì)此，湖北省N市C縣法院一位副院長(zhǎng)在訪談中談及：“通常的觀念都認(rèn)為，出面協(xié)調(diào)的人員的級(jí)別越高，顯得對(duì)協(xié)調(diào)的事情越重視，這也就越會(huì)得到對(duì)方重視。如果院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)不去協(xié)調(diào)，人家可能認(rèn)為法院不重視這個(gè)事情，也就不會(huì)把這個(gè)當(dāng)回事，就可能只是敷衍。
基層法院需要銜接的縣域治理構(gòu)成主體非常廣泛，包括黨委、人大、政府及職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學(xué)校、基層組織等。法院與各個(gè)政府部門、企事業(yè)單位、基層組織之間并不存在制度上的直接聯(lián)系，需要通過(guò)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委主導(dǎo)的綜合治理體系建立相互之間的聯(lián)系紐帶。地方綜合治理委員會(huì)通常會(huì)根據(jù)工作需要，成立專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組。以江蘇省X市H區(qū)綜治委2014年設(shè)置的工作領(lǐng)導(dǎo)小組為例，有社會(huì)矛盾化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組、實(shí)有人口服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、特殊人群服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、社會(huì)治安工作領(lǐng)導(dǎo)小組、政策法規(guī)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組、學(xué)校及周邊治安綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、護(hù)路護(hù)線聯(lián)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，基層法院參與的有社會(huì)矛盾化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組、特殊人群服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、社會(huì)治安工作領(lǐng)導(dǎo)小組、政策法規(guī)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在這些領(lǐng)導(dǎo)小組中，法院通常由一名副院長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)或者領(lǐng)導(dǎo)小組成員。通過(guò)納入到綜合治理體系之中，基層法院與縣域治理相關(guān)主體之間可以建立起常規(guī)性聯(lián)系，便于開(kāi)展工作銜接。
四 對(duì)法院“去行政化”問(wèn)題的審視
在縣域治理場(chǎng)域中，基層法院與地方黨政系統(tǒng)存在緊密聯(lián)系，既需要參與到縣域治理之中，也需要地方黨政系統(tǒng)的支持。法院的構(gòu)建和運(yùn)行深嵌在這樣的體制架構(gòu)中，這種緊密的聯(lián)系必定會(huì)影響到法院組織形態(tài)。對(duì)于在這種體制架構(gòu)中運(yùn)行的法院，就不是通過(guò)強(qiáng)調(diào)“去行政化”能夠?qū)崿F(xiàn)組織形態(tài)重構(gòu)的。實(shí)際上，當(dāng)下我國(guó)法院建構(gòu)與運(yùn)行中帶有的某些“行政化”特點(diǎn)，并不主要是院庭長(zhǎng)權(quán)力欲望膨脹的結(jié)果，也并非主要是由于各級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)層故意忽略所謂的“司法規(guī)律”，而是與法院職能工作的實(shí)際狀況與需求相關(guān)。[41]在我國(guó)現(xiàn)有的體制結(jié)構(gòu)中，基層法院對(duì)黨政體制的嵌入以及對(duì)地方治理的參與，這是影響法院組織形態(tài)的深層因素�？h域治理要求并不只是通過(guò)外在于法院的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)傳遞，還需要通過(guò)法院內(nèi)部的具體組織機(jī)制來(lái)銜接。這些組織機(jī)制支撐著法院與外部體系之間的聯(lián)系，有助于法院應(yīng)對(duì)外部復(fù)雜性和內(nèi)部復(fù)雜性。[42]就組織形態(tài)而言，基層法院一方面會(huì)通過(guò)內(nèi)部的組織化機(jī)制吸納和傳輸縣域治理要求，另一方面也需要通過(guò)內(nèi)部組織化機(jī)制向以地方黨委主導(dǎo)的縣域治理體系反饋和回應(yīng)。從上文的描述和分析看，基層法院現(xiàn)有的組織形態(tài)對(duì)法官形成了較強(qiáng)的控制力，以與外在政治系統(tǒng)相適應(yīng)；不過(guò)另一方面，這種組織形態(tài)也為法官獨(dú)立行使審判權(quán)留下了較大的空間。
由此可見(jiàn)，法院的組織形態(tài)受到更大范圍的治理結(jié)構(gòu)影響。法院選擇什么樣的組織形態(tài)，很大程度上并不是取決于法院本身，而是深受外部治理結(jié)構(gòu)以及法院在此種治理結(jié)構(gòu)中的位置影響。在黨政體制中，法院的組織形態(tài)是“黨管政法”[43]這一重要治理原則在法院內(nèi)部得以實(shí)現(xiàn)的組織載體。[44]法院組織形態(tài)的調(diào)整和變動(dòng)，關(guān)系到其運(yùn)行和管理秩序如何與國(guó)家整體的治理體系相兼容。推動(dòng)法院組織形態(tài)的變革，離不開(kāi)對(duì)此種深層因素的考量�？傮w上看，此種兼容性與法院所承載的通過(guò)審判實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的功能和目的并不相沖突。實(shí)際上，在基層法院，絕大多數(shù)案件與縣域治理體系并無(wú)太多交集，通過(guò)法院內(nèi)部的審判執(zhí)行過(guò)程即可得到解決。隨著獨(dú)立司法理念的強(qiáng)化、法官責(zé)任制的推行、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的實(shí)施，法院組織形態(tài)能夠?yàn)榉ü侏?dú)立審判這些案件提供比較充分的制度保障。從調(diào)研了解的情況看，在絕大多數(shù)案件的審理過(guò)程中，法院管理層與法官之間行政化的命令—服從關(guān)系已經(jīng)非常少見(jiàn)，實(shí)際上是按照非行政化的方式來(lái)運(yùn)行。前面所言的法院組織形態(tài)與整體治理體系之間的兼容性，并不會(huì)影響到絕大多數(shù)案件的公正處理。對(duì)于外部治理主體對(duì)進(jìn)入司法程序的案件的不當(dāng)干預(yù)問(wèn)題，可以通過(guò)完善司法責(zé)任制和防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的責(zé)任追究機(jī)制來(lái)抵御和化解，而并非通過(guò)“去行政化”就能夠解決。
相反，在基層司法場(chǎng)域，如果強(qiáng)力推行比較徹底的“去行政化”改革舉措，會(huì)面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，不利于在司法過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)。
一是部分基層法官的業(yè)務(wù)素養(yǎng)與“法官獨(dú)立”的要求之間存在張力。東部地區(qū)以及中西部中心城市的基層法院法官的業(yè)務(wù)素養(yǎng)總體上比較高，但是廣大中西部地區(qū)基層法院一些法官的業(yè)務(wù)素養(yǎng)還不太完備，與法官獨(dú)立審判所要求的業(yè)務(wù)素養(yǎng)之間存在不少距離。特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的地區(qū)的基層法院，面臨人員結(jié)構(gòu)老化、文化層次偏低、法律專業(yè)畢業(yè)生少的問(wèn)題，如果沒(méi)有來(lái)自院庭長(zhǎng)、審委會(huì)對(duì)法官的管理和約束，辦案質(zhì)量就很難得到充分保障。調(diào)研時(shí)，江蘇省X市H區(qū)法院分管刑事案件的副院長(zhǎng)就曾言：“我的刑事審判業(yè)務(wù)水平肯定是全院最好的。如果離開(kāi)了副院長(zhǎng)這一層級(jí)在審判業(yè)務(wù)上把關(guān)，刑事審判的質(zhì)量肯定會(huì)受到影響�！背酥�，在縣域范圍內(nèi)，人與人的交往總體上比較注重熟人關(guān)系，在這樣的社會(huì)生態(tài)環(huán)境中，[45]若無(wú)來(lái)自法院內(nèi)部管理層以及法院之外的黨政系統(tǒng)的監(jiān)督，個(gè)體法官的行權(quán)過(guò)程也會(huì)存在道德風(fēng)險(xiǎn)，以至于侵蝕司法公正。
二是基層法院和縣域治理體系需要面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)矛盾。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)矛盾日益多樣化、復(fù)雜化，許多糾紛隱含著深層次的社會(huì)問(wèn)題，相應(yīng)案件中的問(wèn)題往往涉及面廣，法律問(wèn)題和政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題相交織，一些案件的處理會(huì)超出法官個(gè)體的能力。[46]這些進(jìn)入司法程序的案件如果沒(méi)有得到妥當(dāng)處理，還可能演變?yōu)楦鼮閲?yán)重的社會(huì)和政治問(wèn)題�？h域治理處于各種社會(huì)矛盾的直接觸發(fā)點(diǎn)，需要直接應(yīng)對(duì)諸多社會(huì)問(wèn)題；與上級(jí)法院相比，基層法院所處的審級(jí)以及區(qū)域位置決定了需要直接面對(duì)這些問(wèn)題。處理這些案件需要審慎的考量權(quán)衡，調(diào)動(dòng)多方面治理資源。前面所討論的對(duì)外承接機(jī)制和內(nèi)部調(diào)控機(jī)制的作用的發(fā)揮，有助于法院以整體力量把握案件審理和執(zhí)行的裁量尺度，促使案件得到妥當(dāng)處理，在個(gè)案中取得較好的綜合效果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。
三是基層法院組織形態(tài)需要與外部治理體系有效銜接。在地方黨委主導(dǎo)的社會(huì)治理責(zé)任體系中，如果簡(jiǎn)單恪守完全意義上的“法官獨(dú)立”，會(huì)影響一些關(guān)涉地方發(fā)展、穩(wěn)定的案件的妥當(dāng)處理，甚至?xí)黾拥胤近h政系統(tǒng)的治理責(zé)任和政治風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)這種局面，地方黨政系統(tǒng)不可能不重視與基層法院的協(xié)調(diào)溝通，會(huì)通過(guò)政法委、人大、上級(jí)法院等途徑保持對(duì)基層法院的影響；法院管理層必定需要在一定程度上維持內(nèi)部的層級(jí)式管理，確保內(nèi)部運(yùn)行與外部治理體系的銜接。如有學(xué)者所言，“制度上及實(shí)踐中的責(zé)任約束和追究制度，也推動(dòng)著行政化決策方式的剛性發(fā)展”。[47]
四是基層法官需要通過(guò)一定的制度化渠道獲取“地方性知識(shí)”。盡管法官可以在個(gè)人工作及生活中獲取地方性的風(fēng)俗民情、治理需求。然而，高度個(gè)體化的方式并不能保障法官普遍獲得司法活動(dòng)所需的帶有地方性特征的信息。在此方面，法院內(nèi)部依托對(duì)外承接機(jī)制和內(nèi)部調(diào)控機(jī)制所開(kāi)展的活動(dòng)（尤為突出的是一些職能延伸活動(dòng)），有助于以法院整體的力量增加法官獲取司法活動(dòng)所需的“地方性知識(shí)”的有效性和廣泛度，從而提升法官在個(gè)案審理和執(zhí)行中妥當(dāng)把握法理、事理與情理的司法能力。
因此，在與縣域治理相關(guān)的少數(shù)案件以及審判職能延伸活動(dòng)中，基層法院需要與縣域治理體系發(fā)生比較密切的聯(lián)系，二者之間的聯(lián)結(jié)情況，對(duì)縣域治理以及法院的案件處理會(huì)產(chǎn)生直接影響。如果二者之間缺乏有效聯(lián)結(jié)，會(huì)降低縣域治理效能、影響相關(guān)案件的妥當(dāng)處理，甚至?xí)l(fā)更多的矛盾和問(wèn)題。就法院組織形態(tài)而言，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)法官獨(dú)立，對(duì)法官缺乏一定程度的約束和控制，外部治理要求就很難傳遞到審判執(zhí)行業(yè)務(wù)中。
與上級(jí)法院相比，基層法院是初審法院，其主要的功能定位在于化解糾紛，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的功能相對(duì)而言處于第二位�；鶎又卫碇谐霈F(xiàn)的矛盾是諸多社會(huì)矛盾的源頭，如果許多問(wèn)題不能在基層治理體系中得到有效化解，就可能演變?yōu)楦鼑?yán)重的問(wèn)題，增加社會(huì)震蕩和政治風(fēng)險(xiǎn)。這些案件的審理和相關(guān)工作的開(kāi)展，往往蘊(yùn)含著對(duì)法律條文以外的諸多社會(huì)和政治因素的考量，在很大程度上需要依靠地方黨政系統(tǒng)的支持。這些問(wèn)題和矛盾，不僅是作為司法問(wèn)題而存在，也是作為地方黨政系統(tǒng)需要面對(duì)的縣域治理問(wèn)題而存在，地方黨政系統(tǒng)同樣需要承擔(dān)起促進(jìn)消除矛盾、化解紛爭(zhēng)的功能。因此，基層法院所處環(huán)境的這種特質(zhì)，對(duì)法院內(nèi)部組織架構(gòu)與外部社會(huì)和政治系統(tǒng)之間的融合度提出了比較高的要求。如果要促使法院內(nèi)部運(yùn)行與外部系統(tǒng)達(dá)成比較高的融合度，一定程度的行政管理模式就很難避免，這有助于縣域治理體系能夠比較靈活、有效地應(yīng)對(duì)進(jìn)入司法程序的一些重大案件和縣域治理難題。[48]
五、結(jié)語(yǔ)
法院組織形態(tài)與外部系統(tǒng)之間的聯(lián)結(jié)問(wèn)題，并不只是當(dāng)下中國(guó)所獨(dú)有。例如，美國(guó)學(xué)者馬丁•夏皮羅（Martin Shapiro）指出：“在整個(gè)歐洲，人們和法官自身都把法官看成是政府官員，他們組成了國(guó)家高級(jí)行政機(jī)構(gòu)中的一個(gè)部門，這一部門的組織形式、激勵(lì)機(jī)制以及運(yùn)作方式都與其他部門十分相似……司法獨(dú)立和司法官員被同化為政府官僚機(jī)構(gòu)的行政人員這兩個(gè)方面在歐洲大陸國(guó)家一直處于相互斗爭(zhēng)的狀態(tài)�！�[49]當(dāng)然，不同國(guó)家的法院組織形態(tài)會(huì)有差異性，即便是相似的內(nèi)部組織架構(gòu)在不同國(guó)度的運(yùn)行效果也會(huì)存在差別，而且許多差別是“基于各國(guó)特殊的歷史狀況而產(chǎn)生的”。[50]
在中國(guó)這樣一個(gè)帶有明顯能動(dòng)性特質(zhì)的國(guó)家，法院內(nèi)部的微觀權(quán)力結(jié)構(gòu)是多方面權(quán)衡的結(jié)果，服務(wù)于法院的內(nèi)部治理秩序以及國(guó)家的整體治理秩序。就此而言，在中國(guó)語(yǔ)境中，如有學(xué)者所說(shuō)，“法院的內(nèi)部治理，是整個(gè)政黨政治治理的表現(xiàn)”。[51]亦如達(dá)瑪什卡所言，在能動(dòng)型國(guó)家，“社會(huì)生活的全部領(lǐng)域，即使是那些發(fā)生在幽暗私隱之處的事務(wù)，都有可能接受以國(guó)家政策為標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)，并按照國(guó)家政策的要求被加以塑造”，“當(dāng)一個(gè)國(guó)家開(kāi)始接近于實(shí)現(xiàn)其最充分的能動(dòng)主義潛質(zhì)的時(shí)候，司法與行政便開(kāi)始融合”。[52]對(duì)于決定司法體制改革方向的主導(dǎo)政治力量而言，政治系統(tǒng)如何對(duì)法院進(jìn)行控權(quán)和放權(quán)、法院內(nèi)部管理如何展開(kāi)，這都是需要細(xì)致考量的問(wèn)題。隨著提交到法院的糾紛日益復(fù)雜、司法審判對(duì)社會(huì)的影響愈發(fā)增加、黨政系統(tǒng)對(duì)法院更加重視，法院需要構(gòu)建有助于應(yīng)對(duì)外部復(fù)雜性的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。歷次司法改革的總體趨勢(shì)是向法官以及合議庭放權(quán)，與此同時(shí)也在不斷構(gòu)建和完善對(duì)法官行權(quán)的管理機(jī)制。之所以要存在一些管理機(jī)制，除了司法廉潔方面的考量之外，很重要的考量正是在于為法官以及合議庭行權(quán)與外部系統(tǒng)的有效銜接提供制度保障和組織基礎(chǔ)。在我國(guó)各個(gè)治理層級(jí)中，縣域治理主體對(duì)外部的接觸和回應(yīng)最為直接；在各個(gè)層級(jí)法院中，基層法院與外部系統(tǒng)的互動(dòng)最為直接。在這種環(huán)境中，基層法院組織形態(tài)的建構(gòu)和運(yùn)行就不可能是一個(gè)孤立的問(wèn)題，也不是單純依靠“司法中心主義”的進(jìn)路就可以實(shí)現(xiàn)有效的制度設(shè)計(jì)，而是需要結(jié)合其在縣域治理場(chǎng)域中的地位和作用來(lái)作出妥當(dāng)?shù)陌才拧?/span>
[本文為作者主持的教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“人民法院的內(nèi)部管理及其改革研究”（19YJC820037）的研究成果。]
[1] 參見(jiàn)張衛(wèi)平：《論我國(guó)法院體制的非行政化———法院體制改革的一種基本思路》，《法商研究》2000年第3期，第3-11頁(yè)；陳瑞華：《司法裁判的行政決策模式——對(duì)中國(guó)法院“司法行政化”現(xiàn)象的重新考察》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期，第134-143頁(yè)；李傳松：《法院審判活動(dòng)行政化之克服》，《法學(xué)》2010年第8期，第118-125頁(yè)；謝佑平、萬(wàn)毅：《司法行政化與司法獨(dú)立:悖論的司法改革——兼評(píng)法官等級(jí)制與院長(zhǎng)辭職制》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2003年第1期，第139-143頁(yè)；蔣惠嶺：《法院組織法修改與司法制度改革論叢之九──審判活動(dòng)行政化之弊害分析》，《人民司法》1995年第9期，第32-34頁(yè)。
[2] 參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》（法發(fā)〔2017〕11號(hào)）。
[3] 參見(jiàn)李少平：《正確處理放權(quán)與監(jiān)督，堅(jiān)定不移全面落實(shí)司法責(zé)任制》，《人民法院報(bào)》2018年3月28日第5版。
[4] 最高人民法院副院長(zhǎng)李少平在關(guān)于“五五改革綱要”的答記者問(wèn)中指出，應(yīng)當(dāng)從法院整體責(zé)任的角度，來(lái)理解“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。參見(jiàn)《“五五改革綱要”暨中國(guó)法院司法改革白皮書新聞發(fā)布會(huì)》， http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-144122.html，最近訪問(wèn)時(shí)間[2019-05-15]。
[5] 對(duì)于“組織形態(tài)”的詳細(xì)討論，參見(jiàn)楊少杰：《進(jìn)化：組織形態(tài)管理》，中國(guó)發(fā)展出版2014年版，第32-40頁(yè)。
[6] 參見(jiàn)謝佑平：《論以審判為中心的訴訟制度改革——以訴訟職能為視角》，《政法論叢》2016年第5期，第109-115頁(yè)。
[7] 參見(jiàn)陳瑞華著：《司法體制改革導(dǎo)論》，法律出版社2018年版，第170-171頁(yè)。
[8] 參見(jiàn)徐向華課題組：《審判委員會(huì)制度改革路徑實(shí)證研究》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期，第28-55頁(yè)。
[9] 參見(jiàn)蔣惠嶺：《“法院獨(dú)立”與“法官獨(dú)立”之辯——一個(gè)中式命題的終結(jié)》，《法律科學(xué)》2015年第1期，第48-55頁(yè)；陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期，第20-49頁(yè)。
[10] 參見(jiàn)蘇力著：《送法下鄉(xiāng)：中國(guó)基層司法制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版。
[11] 參見(jiàn)左衛(wèi)民：《中國(guó)法院院長(zhǎng)角色的實(shí)證研究》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期，第5-25頁(yè)；《審判委員會(huì)運(yùn)行狀況的實(shí)證研究》，《法學(xué)研究》2016年第3期，第159-173頁(yè)。
[12] 參見(jiàn)侯猛：《中國(guó)最高人民法院研究——以司法影響力切入》，法律出版社2007年版。
[13] 參見(jiàn)劉忠：《政治性與司法技術(shù)之間：法院院長(zhǎng)選任的復(fù)合二元結(jié)構(gòu)》，《法律科學(xué)》2015年第5期，第17-29頁(yè)；《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生》，《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期，第107-125頁(yè)；《格、職、級(jí)與競(jìng)爭(zhēng)上崗——法院內(nèi)部秩序的深層結(jié)構(gòu)》，《清華法學(xué)》2014年第2期，第146-163頁(yè)；《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國(guó)法院編制變遷三十年（1978—2008）》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第5期，第47-64頁(yè)；《論中國(guó)法院的分庭管理制度》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第5期，第124-135頁(yè)。
[14] 參見(jiàn)喻中：《法治中國(guó)建設(shè)中的獨(dú)立審判——與張新寶先生商榷》，《東方法學(xué)》2014年第4期，第134-137頁(yè)；《從立法中心主義轉(zhuǎn)向司法中心主義？——關(guān)于幾種“中心主義”研究范式的反思、延伸與比較》，《法商研究》2008年第1期，第22-28頁(yè)。
[15] 參見(jiàn)方樂(lè)：《審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革的制度資源與模式選擇》，《法學(xué)》2015年第3期，第26-40頁(yè)。
[16] 參見(jiàn)顧培東：《法官個(gè)體本位抑或法院整體本位——我國(guó)法院建構(gòu)與運(yùn)行的基本模式選擇》，《法學(xué)研究》2019年第1期，第12-17頁(yè)。
[17] 參見(jiàn)[美]托馬斯·庫(kù)恩著：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，金吾倫、胡新和譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第36-43頁(yè)。
[18] 以揭示規(guī)范與事實(shí)之偏離與分裂為己任的主流法社會(huì)學(xué)研究被稱為是“錯(cuò)誤法社會(huì)學(xué)”。參見(jiàn)泮偉江：《超越“錯(cuò)誤法社會(huì)學(xué)”：盧曼法社會(huì)學(xué)理論的貢獻(xiàn)與啟示》，《中外法學(xué)》2019年第1期，第37-53頁(yè)。
[19] See Jon B. Gould and Scott Barclay, “Mind the Gap: The Place of Gap Studies in Sociolegal Scholarship,” Annual Review of Law and Social Science 8 (2012), pp. 323-335.
[20] 關(guān)于法律經(jīng)驗(yàn)研究的整體論進(jìn)路的闡述，參見(jiàn)陳柏峰：《法律經(jīng)驗(yàn)研究的機(jī)制分析方法》，《法商研究》2016年第4期，第52-53頁(yè)；王啟梁：《法學(xué)研究的“田野”——兼對(duì)法律理論有效性與實(shí)踐性的反思》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第2期，第136-138頁(yè)。
[21] 參見(jiàn)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期，第14頁(yè)。
[22] 《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》提出“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)和法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威”。此后，《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)—人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019——2023）》提出“優(yōu)化四級(jí)法院職能定位。完善審級(jí)制度，充分發(fā)揮其訴訟分流、職能分層和資源配置的功能，強(qiáng)化上級(jí)人民法院對(duì)下監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)一法律適用的職能。健全完善案件移送管轄和提級(jí)審理機(jī)制，推動(dòng)將具有普遍法律適用指導(dǎo)意義、關(guān)乎社會(huì)公共利益的案件交由較高層級(jí)法院審理。推動(dòng)完善民事、行政案件級(jí)別管轄制度。推動(dòng)完善民事、行政再審申請(qǐng)程序和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建規(guī)范公正透明的審判監(jiān)督制度”。
[23] “在許多情形下，非正式過(guò)程運(yùn)作比比皆是，與我們從官方的正式制度或文本資料上看到的正式、理性的形象時(shí)常形成鮮明的對(duì)比”。周雪光：《尋找中國(guó)國(guó)家治理的歷史線索》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第1期，第95頁(yè)。
[24] 參見(jiàn)公丕祥：《新時(shí)代的中國(guó)縣域法治發(fā)展》，《求是學(xué)刊》2019年第1期，第1-14頁(yè)；《傳統(tǒng)中國(guó)的縣域治理及其近代嬗變》，《政法論壇》2017年第4期，第3-11頁(yè)。
[25] 賀東航：《當(dāng)前中國(guó)政治學(xué)研究的困境與新視野》，《探索》2004年第6期，第54頁(yè)。
[26] 最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在指導(dǎo)陜西省延安市富縣人民法院黨組專題民主生活會(huì)時(shí)指出：“建設(shè)好縣級(jí)法院，更好廣發(fā)匯司法在縣域、鄉(xiāng)村治理中的重要作用�！眳⒁�(jiàn)徐雋：《在縣域治理中發(fā)揮好司法作用》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年7月21日第5版。
[27] 科層體制具有專業(yè)分工、法定性、技術(shù)主義、職責(zé)邊界明晰、事本主義等特質(zhì)，各個(gè)構(gòu)成部分按照法律規(guī)定履行職責(zé)，完成相應(yīng)的專業(yè)事務(wù)。黨政體制則強(qiáng)調(diào)由黨委進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域治理主體、資源等的整合與協(xié)調(diào)。參見(jiàn)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期，第14-15頁(yè)。
[28] 法院院長(zhǎng)同時(shí)有黨組書記身份，但出于行文簡(jiǎn)便考慮，本文將法院院長(zhǎng)、黨組書記統(tǒng)一稱作“法院院長(zhǎng)”或“院長(zhǎng)”。
[29] 參見(jiàn)左衛(wèi)民：《中國(guó)法院院長(zhǎng)角色的實(shí)證研究》，《中國(guó)法學(xué)》２０１４年第 １期，第 ５－２５頁(yè)。
[30] 參見(jiàn)劉忠：《政治性與司法技術(shù)之間：法院院長(zhǎng)選任的復(fù)合二元結(jié)構(gòu)》，《法律科學(xué)》2015年第5期，第28頁(yè)。
[31] 對(duì)于進(jìn)入到司法程序的案件，本文區(qū)分了“司法案件”和“縣域治理案件”。在本文的語(yǔ)境中，前者包含了后者。
[32] 中共中央政治局2018年12月27日審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第十二條關(guān)于政法委的職責(zé)任務(wù)規(guī)定：“（四）了解掌握和分析研判社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)、政法工作情況動(dòng)態(tài)，創(chuàng)新完善多部門參與的平安建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)推動(dòng)預(yù)防、化解影響穩(wěn)定的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)和妥善處置重大突發(fā)事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)政法單位和相關(guān)部門做好反邪教、反暴恐工作。”有研究表明此種狀況在多年之前就已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)。侯猛教授的研究表明，基層政法委員會(huì)在案件協(xié)調(diào)過(guò)程中往往處于被動(dòng)和消極的角色，而不是通過(guò)積極的方式介入。政法委的消極角色實(shí)際上也導(dǎo)致協(xié)調(diào)案件數(shù)量并不是很多。參見(jiàn)侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基層政法委員會(huì)制度個(gè)案研究》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期，第103-104頁(yè)。
[33] 此種隱性的個(gè)殊化影響方式可能會(huì)因個(gè)人利益而造成不當(dāng)干預(yù)。近年來(lái)，預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的制度建構(gòu)正在實(shí)施和不斷完善。參見(jiàn)陳柏峰：《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的制度預(yù)防及其挑戰(zhàn)》，《法學(xué)》2015年第7期，第37-45頁(yè)。
[34] 參見(jiàn)胡德平著：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組政治研究》，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士論文（2014年），第124頁(yè)；張文波：《功能、身份與政治——人民法院黨組的治理機(jī)制》，《交大法學(xué)》2018年第3期，第79-91頁(yè)。
[35] 中共中央于2019年4月印發(fā)修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第四條第（五）項(xiàng)規(guī)定：“堅(jiān)持正確領(lǐng)導(dǎo)方式， 實(shí)現(xiàn)黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一�！�
[36] 美國(guó)法學(xué)家達(dá)瑪什卡（Mirjan R. Damaška）分析指出：“在大多數(shù)社會(huì)主義國(guó)家中，司法組織中所呈現(xiàn)出來(lái)的嚴(yán)格等級(jí)制的特征遠(yuǎn)較傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家來(lái)得更為明顯。因此，科層式理想型的分析框架將有助于揭示社會(huì)主義法律程序中的某些特征�！盵美]米爾伊安·R.達(dá)瑪什卡著：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔：比較視野中的法律程序》（修訂版），鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第23-31頁(yè)。
[37] 參見(jiàn)劉忠：《格、職、級(jí)與競(jìng)爭(zhēng)上崗——法院內(nèi)部秩序的深層結(jié)構(gòu)》，《清華法學(xué)》2014年第2期，第146-163頁(yè)。
[38] 參見(jiàn)李漢林、李路路：《資源與交換——中國(guó)單位組織中的依賴性結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》1999年第4期，第44-63頁(yè)。
[39] 參見(jiàn)吳英姿著：《法官的角色與司法行為》，中國(guó)大百科全書出版社2008年版，第180-181頁(yè)。
[40] 參見(jiàn)方樂(lè)：《審委會(huì)改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、動(dòng)力機(jī)制和程序建構(gòu)——從“四五改革綱要”切入》，《法學(xué)》2016年第3期，第138-140頁(yè)。
[41] 參見(jiàn)顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期，第287頁(yè)。
[42] 關(guān)于“外部復(fù)雜性”和“內(nèi)部復(fù)雜性”的討論，參見(jiàn)[美]理查德·波斯納著：《波斯納法官司法反思錄》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2014年版，第5-12頁(yè)。
[43] 參見(jiàn)侯猛：《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》，《法學(xué)研究》2016年第6期，第3-16頁(yè)；周尚君：《黨管政法：黨與政法關(guān)系的演進(jìn)》，《法學(xué)研究》2017年第1期，第196-208頁(yè)；劉忠：《“黨管政法”思想的組織史生成（1949-1958）》，《法學(xué)家》2013年第2期，第16-32頁(yè)。
[44] 無(wú)論是革命時(shí)期還是當(dāng)代中國(guó)，亦無(wú)論是中國(guó)還是西方抑或其他國(guó)家，政黨政治是現(xiàn)代司法制度構(gòu)成和運(yùn)作的不可避免的因素。參見(jiàn)蘇力：《中國(guó)司法中的政黨》，《法律和社會(huì)科學(xué)》（第1卷），法律出版社2006年版，第256-284頁(yè)。
[45] 參見(jiàn)顧培東：《當(dāng)代中國(guó)司法生態(tài)及其改善》，《法學(xué)研究》2016年第2期，第30-31頁(yè)。
[46] 實(shí)際上，類似狀況并不只存在于中國(guó)。例如，美國(guó)法學(xué)家考默薩就認(rèn)為：“在人數(shù)眾多、事件本身錯(cuò)綜復(fù)雜的時(shí)候，社會(huì)對(duì)于法治的需求也是最大的，但此時(shí)也是法治的供給最為短缺的情形。這并不是說(shuō)司法制度就不能擔(dān)當(dāng)起那些棘手的社會(huì)問(wèn)題的重任，而是說(shuō)，法院不太可能長(zhǎng)時(shí)期廣泛而深入地介入社會(huì)問(wèn)題的解決。”[美]尼爾·K.考默薩：《法律的限度》，申衛(wèi)星、王琦譯，商務(wù)印書館2006年版，第173頁(yè)。
[47] 顧培東：《人民法院內(nèi)部審判運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》，《法學(xué)研究》2011年第4期，第10頁(yè)。
[48] 近些年司法改革的總趨勢(shì)是試圖弱化這一結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)“去行政化”。但是這個(gè)改革舉措是否能夠真正實(shí)現(xiàn)，還有待觀察。更為重要的是，學(xué)界目前對(duì)于司法的“行政化”問(wèn)題的判斷可能會(huì)存在一定的偏差。對(duì)此問(wèn)題的討論，參見(jiàn)顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期，第284-302頁(yè)；《法官個(gè)體本位抑或法院整體本位——我國(guó)法院建構(gòu)與運(yùn)行的基本模式選擇》，《法學(xué)研究》2019年第1期，第3-22頁(yè)。
[49] [美]馬丁·夏皮羅著：《法院：比較法上和政治學(xué)上的分析》，張生、李彤譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第213頁(yè)、214頁(yè)。
[50] [美]馬丁·夏皮羅著：《法院：比較法上和政治學(xué)上的分析》，張生、李彤譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第213頁(yè)。
[51] 劉忠：《政治性與司法技術(shù)之間：法院院長(zhǎng)選任的復(fù)合二元結(jié)構(gòu)》，《法律科學(xué)》2015年第5期，第26頁(yè)。
[52] [美]米爾伊安·R.達(dá)瑪什卡著：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔：比較視野中的法律程序》（修訂版），鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第104頁(yè)、第115頁(yè)。