時(shí)間：
地點(diǎn)：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院725會(huì)議室
主題：公益訴訟立法
特邀專(zhuān)家：扈紀(jì)華（全國(guó)人大法工委民法室巡視員）
主持人：李仕春（中國(guó)法學(xué)會(huì)法律信息部主任、中國(guó)人民大學(xué)法治信息研究中心主任、中國(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）
特邀主持人：張衛(wèi)平（清
報(bào)告人：羅東川（最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所所長(zhǎng)兼研究室副主任）
賈小剛（最高人民檢察院民行廳副廳長(zhǎng)）
別濤（環(huán)保部法規(guī)司副司長(zhǎng)）
湯維建（全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授、中國(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）
劉紅宇（全國(guó)政協(xié)委員、金城同達(dá)律師事務(wù)所合伙人律師）
蔡彥敏（中
肖建國(guó)（中國(guó)人民大學(xué)教授）
顏運(yùn)秋（中南大學(xué)教授）
主要嘉賓：趙紅梅（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院社會(huì)法研究所所長(zhǎng)）
張曉茹（北方航空航天大學(xué)副教授）
相慶梅（北方工業(yè)大學(xué)副教授）
李剛（公益律師、法學(xué)博士）
李仕春：各位領(lǐng)導(dǎo)、各位老師、各位同學(xué)，第四期金杜明德法治沙龍現(xiàn)在開(kāi)始。
首先我以批評(píng)的方式點(diǎn)名表?yè)P(yáng)一下晚到的領(lǐng)導(dǎo)和嘉賓：一位是法工委巡視員扈紀(jì)華同志；一位是最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所所長(zhǎng)兼研究室副主任羅東川同志；一位是全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建同志。他們目前都要更重要的任務(wù)在身，將在三點(diǎn)半左右趕到。
下面我按照名單，對(duì)在座的各位報(bào)告人依次給大家做一下介紹：中國(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)
參加本次沙龍的還有以下各位嘉賓：金杜律師事務(wù)所的陳湘林和戴月律師；中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法研究所所長(zhǎng)趙
我認(rèn)為本期沙龍有幾個(gè)傳承和創(chuàng)新：第一個(gè)傳承是，沙龍主題仍然圍繞著立法中的熱點(diǎn)問(wèn)題。上期沙龍的主題是“小額訴訟程序”；第二個(gè)傳承是，今天報(bào)告人和嘉賓的組成體現(xiàn)了理論與實(shí)踐的結(jié)合；第三個(gè)傳承是，報(bào)告人繼續(xù)體現(xiàn)了京內(nèi)與京外的相結(jié)合，本期沙龍有兩位嘉賓來(lái)自京外。
幾個(gè)創(chuàng)新是：第一，請(qǐng)到了環(huán)保部的別濤副司長(zhǎng)，突破了以往我們?cè)诜山缬懻摰木窒蓿_(kāi)始與其他界別的互動(dòng)；第二，劉紅宇委員作為律師代表參與討論，也是第一次；第三，今天不設(shè)主報(bào)告人，都是報(bào)告人，因此各位是平等的；第四，設(shè)置了特邀主持人，這不僅是因?yàn)?st1:personname w:st="on" productid="張衛(wèi)平">張衛(wèi)平教授是中國(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)的掌門(mén)人，更是因?yàn)樗麑?duì)民事訴訟法的精深理解和幽默風(fēng)趣的主持。還有，今天的報(bào)告人是最多的，這說(shuō)明對(duì)公益訴訟立法還存在著仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智的狀況。
今天討論的主題是“公益訴訟立法”，扈紀(jì)華巡視員來(lái)了以后會(huì)給大家介紹一下有關(guān)背景。我們?cè)诖_定本期沙龍的主題的時(shí)候，征求了扈主任的意見(jiàn)。她說(shuō)在上個(gè)月底民事訴訟法草案第一次審議中，公益訴訟是焦點(diǎn)問(wèn)題之一。其中，提起公益訴訟的主體、公益訴訟的適用范圍和公益訴訟的程序等還有待于進(jìn)一步的明確。今天來(lái)了各方代表。我想，立法的過(guò)程不僅是政治的過(guò)程，更應(yīng)該是利益博弈的過(guò)程。無(wú)論誰(shuí)代表哪一方的利益，在立法過(guò)程中是可以理解的，在一定的意義上講也是值得提倡的。只有把各方的觀點(diǎn)充分地表達(dá)出來(lái)，才能為立法者提供一個(gè)科學(xué)、合理決策的基礎(chǔ)。所以，請(qǐng)各位代表直截了當(dāng)?shù)仃U述自己的觀點(diǎn)。
下面我們由特邀主持人清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)民事訴訟法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)張衛(wèi)平主持報(bào)告階段。有請(qǐng)
張衛(wèi)平：各位好。非常歡迎各位來(lái)到會(huì)場(chǎng)，我們今天討論的話題是關(guān)于公益訴訟。我們還沒(méi)有詳細(xì)的程序規(guī)則，包括報(bào)告人的先后順序等等，因此我們臨時(shí)確定一下，看以什么樣的方式來(lái)確定先后的順序。我建議先到的，尤其是最先到的，首先報(bào)告，時(shí)間15分鐘，報(bào)告完畢以后，我們要選擇一下提問(wèn)的時(shí)間，三點(diǎn)半以前是一個(gè)階段，三點(diǎn)半以后是一個(gè)階段。
我建議三點(diǎn)十分左右第一個(gè)報(bào)告階段結(jié)束，之后其他來(lái)的人再做報(bào)告。到四點(diǎn)的時(shí)候進(jìn)入自由發(fā)言�，F(xiàn)在我有請(qǐng)第一位報(bào)告人，最高人民檢察院的賈小剛做報(bào)告。
賈小剛：感謝會(huì)長(zhǎng)給我第一個(gè)發(fā)言的機(jī)會(huì)，作為第一個(gè)發(fā)言人可以什么都說(shuō)。公益訴訟我覺(jué)得確實(shí)是這一次立法當(dāng)中討論非常熱烈的一個(gè)話題。我覺(jué)得有幾個(gè)差別導(dǎo)致了公益訴訟成為這次立法當(dāng)中的熱門(mén)。
第一，公益訴訟的這個(gè)題目，或者人們議論公益訴訟時(shí)間已經(jīng)很長(zhǎng)了，但是公益訴訟的規(guī)制一直沒(méi)有，這是一個(gè)差別。
第二，理論研究公益訴訟的深度和實(shí)踐當(dāng)中開(kāi)展公益訴訟的差別也是很大的。我從檢察機(jī)關(guān)的角度看全國(guó)33個(gè)省級(jí)單位除了軍事檢察院和兵團(tuán)檢察院之外都有公益訴訟的開(kāi)展，東南沿海地區(qū)是公益訴訟開(kāi)展的比較熱的地方。
換句話說(shuō)公益訴訟的司法實(shí)踐已經(jīng)如火如荼，但是與此相應(yīng)的公益訴訟領(lǐng)域研究反差很大。為什么今天拿這個(gè)話題來(lái)，我覺(jué)得還是有很多東西不明白，最起碼學(xué)界、司法界都沒(méi)有共識(shí)。
第三，現(xiàn)在這么多的司法實(shí)踐和這一次立法僅僅只有一個(gè)原則性條文的反差。如果這次立法關(guān)于公益訴訟的條文只有這一條的話，實(shí)踐當(dāng)中的操作也會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題，甚至可以說(shuō)帶來(lái)很多混亂。所以我覺(jué)得這三個(gè)反差應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。
剛才秘書(shū)長(zhǎng)說(shuō)了這一次民事訴訟法的修改，談到了公益訴訟的起訴主體、適用范圍、程序問(wèn)題。我想就這三個(gè)問(wèn)題談一下個(gè)人的淺見(jiàn)。
關(guān)于起訴主體。從檢察機(jī)關(guān)我了解的情況看，我是希望把起訴主體給明確下來(lái)，我說(shuō)的明確不一定是檢察機(jī)關(guān)，但是起訴主體不要含糊，比如說(shuō)環(huán)保部門(mén)、消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體，我希望明確下來(lái)。因?yàn)檫@里一旦含糊，在司法實(shí)踐當(dāng)中自由裁量的范圍就會(huì)很大。起訴主體領(lǐng)域的混亂，起訴主體所代表的背后的利益就更加混亂了。
我主張起訴主體可以排一下順序。先是哪一個(gè)部門(mén)，后是哪一個(gè)部門(mén)。比如說(shuō)負(fù)有監(jiān)督和管理職責(zé)的部門(mén)可以不可以起訴？應(yīng)起訴而不起訴，檢察機(jī)關(guān)可以介入。這是一個(gè)次序。無(wú)人監(jiān)管和無(wú)人代表的公益，檢察機(jī)關(guān)可以介入。問(wèn)題是，如果給監(jiān)督和管理部門(mén)有起訴權(quán)的話，換句話說(shuō)行政管理權(quán)同時(shí)也享有了訴訟權(quán)。如公安部門(mén)，他們有一個(gè)公安警察的行政管理權(quán)，以后再有訴權(quán)是不是權(quán)力更大？
行政權(quán)同時(shí)享有訴權(quán)以后，和其他訴訟主體的訴訟地位的平衡問(wèn)題要考慮，如果只有這一條，既有很大的行政權(quán)，同時(shí)還有訴權(quán)，是不是能夠在訴訟當(dāng)中平衡的問(wèn)題需要考慮。如果給檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)也要研究一些問(wèn)題，比如，如何契合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，即法律監(jiān)督地位，既訴又監(jiān)督，訴權(quán)主體和監(jiān)督權(quán)主體的重合問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題要解決。建立公益訴訟制度我完全贊成，這一次要寫(xiě)進(jìn)去很好。但是怎么樣寫(xiě)？起訴主體是很大的問(wèn)題，在起訴主體中我們要考慮的問(wèn)題很多。
關(guān)于起訴的范圍。哪些所謂的公益訴訟能夠列入公益訴訟當(dāng)中去，這一次用了列舉，環(huán)保、中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益。這種列舉式不一定是好形式，因?yàn)橛辛羞M(jìn)去的，就一定會(huì)有列入不進(jìn)去的。列入不進(jìn)去的怎么樣辦？實(shí)踐中一定會(huì)亂，可能會(huì)產(chǎn)生這個(gè)地方可以訴訟，那個(gè)地方就不讓訴訟了，也帶來(lái)了什么是公共利益的問(wèn)題。內(nèi)涵和外延不好界定。是在實(shí)體法中界定，還是在程序法中界定？如果是在程序法中界定的話，實(shí)體法當(dāng)中，馬上要搞人格權(quán)法。這些侵權(quán)法里面帶來(lái)的公益利益的賠償問(wèn)題，是否能適用這次修法當(dāng)中提到的公益訴訟？我個(gè)人覺(jué)得不如不提。涉及到公益訴訟的概念問(wèn)題，是不是不特定的？又以侵權(quán)的方式，或者損害大多數(shù)不特定人利益的問(wèn)題。使用這種概念式的界定，可能比列舉式要好。
法官判決要根據(jù)某一個(gè)法律，判決承擔(dān)什么樣的責(zé)任。如果你說(shuō)判定承擔(dān)一千萬(wàn)，又沒(méi)有合適的實(shí)體法依據(jù)，這個(gè)判決就需要問(wèn)什么理由。如果說(shuō)判決的理由清楚了，實(shí)體法也規(guī)定清楚了，我倒是覺(jué)得是不是可以用概念的方式說(shuō)一下，哪一類(lèi)是不特定的。公益訴訟這個(gè)概念在我頭腦里是含糊的。損害了不特定人的概念的方式可以用公益訴訟，而不是用列舉的方式是不是合適？這是關(guān)于范圍的問(wèn)題。
由于這次規(guī)定只有一條，所以帶來(lái)的問(wèn)題很多，最直接的是訴訟費(fèi)，能不能反訴？訴訟利益誰(shuí)來(lái)分享，訴訟責(zé)任誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？最起碼還要有一條。這些問(wèn)題在現(xiàn)在試點(diǎn)的公益訴訟中都碰到了。
關(guān)于公益訴訟，我覺(jué)得有很多的問(wèn)題需要弄清楚。在青海民事訴訟法年會(huì)上，記得有一位老師提出了現(xiàn)在修改是不是時(shí)機(jī)的問(wèn)題。
蔡彥敏：尊敬的各位,下午好，非常高興來(lái)參加金杜明德法治沙龍，也非常榮幸。這次民事訴訟法修正案草案中第55條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，大家都看到了。我覺(jué)得這個(gè)規(guī)定既令我們關(guān)注立法的同行們振奮，也使我們受到激勵(lì)和產(chǎn)生了很多想法，希望能夠繼續(xù)推動(dòng)立法的進(jìn)程。
較之現(xiàn)行的民事訴訟法，草案的規(guī)定雖然僅是一個(gè)條款，卻具有非凡的意義，是開(kāi)啟我國(guó)民事公益訴訟制度的先河之舉，特別是在訴訟主體上突破了傳統(tǒng)的實(shí)體當(dāng)事人理論和起訴資格上直接利害關(guān)系人的規(guī)范，標(biāo)志著立法朝著建立通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和人民法院的司法權(quán)力而共同維護(hù)社會(huì)公共利益的司法救濟(jì)機(jī)制邁出了舉足輕重的一步。不過(guò)從另一方面而言，僅僅是一個(gè)條文的規(guī)定，又過(guò)于簡(jiǎn)約，僅僅明確規(guī)定了特定的主體（有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體）對(duì)特定的行為（污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等）可以向法院提出公益訴訟，缺乏對(duì)公益訴訟制度性的設(shè)計(jì)和安排，存在著填充、完善的必要性和立法空間。
下面我對(duì)公益訴訟的主體、適用范圍和程序等問(wèn)題談一談看法。
1、關(guān)于公益訴訟的主體
草案中明確規(guī)定的有兩類(lèi)，一是“有關(guān)機(jī)關(guān)”，二是“社會(huì)團(tuán)體”，沒(méi)有賦予公民個(gè)人提起公益訴訟的主體資格。針對(duì)草案中規(guī)定的兩類(lèi)主體，我個(gè)人的修改意見(jiàn)也有兩方面：其一，應(yīng)將有關(guān)機(jī)關(guān)改為“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)”�！皣�(guó)家機(jī)關(guān)”一詞更為明確和規(guī)范，且應(yīng)當(dāng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格，而“有關(guān)機(jī)關(guān)”一詞則語(yǔ)焉不詳，媒體采訪
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，立法應(yīng)該賦予公民個(gè)人提起公益訴訟的主體資格，媒體報(bào)道中說(shuō)
2、關(guān)于公益訴訟的適用范圍
現(xiàn)在草案是明確規(guī)定了兩大類(lèi)，一類(lèi)是污染環(huán)境的行為；一類(lèi)是侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。這兩類(lèi)的規(guī)定非常必要。同時(shí)，立法語(yǔ)言的表達(dá)上還在這兩類(lèi)行為以后加上了一個(gè)“等”字。即“對(duì)……等損害社會(huì)公共利益的行為”，這種處理既把已有明確共識(shí)的兩大類(lèi)案件明確地納入了公益訴訟的范圍，又使得公益訴訟的范圍避免了簡(jiǎn)單枚舉的封閉性，而具有了相對(duì)的開(kāi)放性和更大的容納性，為將來(lái)公益訴訟適用范圍的擴(kuò)大留下了余地和空間。在目前來(lái)講是一個(gè)比較好的處理方法。
3、關(guān)于公益訴訟的程序問(wèn)題
關(guān)于公益訴訟的程序問(wèn)題，也涉及到公益訴訟制度性的一些問(wèn)題。的確，草案中單一、惟一的條文規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。我贊同賈廳長(zhǎng)剛才的意見(jiàn)，簡(jiǎn)單的規(guī)定可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中的混亂，不利于公益訴訟制度作用的有效發(fā)揮。立法上應(yīng)明確以下方面：
第一、應(yīng)明確公益訴訟案件適用通常的第一審普通程序，排除簡(jiǎn)易程序的適用。公益訴訟不僅涉及公共利益，而且往往涉及專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的問(wèn)題，不屬于簡(jiǎn)單的民事案件范疇。
第二、應(yīng)明確公益訴權(quán)和民事訴權(quán)的關(guān)系，包括一是明確公益訴訟的提起，并不代行民事受害人要求損害賠償?shù)臋?quán)利，民事受害人依法有權(quán)提起訴訟要求侵權(quán)人損害賠償，并且適用受害人的民事?lián)p害賠償優(yōu)先原則；二是對(duì)原告提起的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)作出限制性規(guī)定，一般應(yīng)當(dāng)限于要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響以及償付原告進(jìn)行公益訴訟所支付的實(shí)際費(fèi)用等。如此可以使公益訴權(quán)的行使控制在一個(gè)相對(duì)合理的界度之內(nèi)，既為民事受害人就其損害訴求民事賠償留下了空間，使民事受害人的民事訴權(quán)可以受到應(yīng)有的保護(hù)，也有效的預(yù)防了公益訴權(quán)對(duì)民事訴權(quán)的不當(dāng)僭越和替代。
第三，應(yīng)明確公益訴訟的主體有當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。這是明確公益訴訟當(dāng)事人的訴訟地位、明確其訴訟權(quán)利和義務(wù)。公益訴訟的提起者雖然被賦予提起訴訟的權(quán)利，但是不應(yīng)改寫(xiě)民事訴訟中當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等的基本原則，即使是國(guó)家機(jī)關(guān)，甚至是檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟亦然，其不享有高于一般原告或高于被告的訴訟地位和特權(quán)。這是由民事訴訟的基本原則所規(guī)定的。法院在處理這類(lèi)案件中應(yīng)當(dāng)更注重審判中的居中和公正，也應(yīng)注重行使法官的釋明權(quán)，以保障和便利當(dāng)事人平等地行使訴訟權(quán)利。同時(shí)在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)律師代理制度，以平衡當(dāng)事人的訴訟能力，更明確講，我個(gè)人認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)適用強(qiáng)制律師代理。
第四，應(yīng)明確對(duì)公益訴訟案件免收案件受理費(fèi)，或者確定按件收取的象征性的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以激勵(lì)該制度的使用者依法履行社會(huì)治理的職責(zé)。這樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和提起訴訟的原告的身份沒(méi)有關(guān)系，而是由案件的公益性質(zhì)所決定的，表達(dá)的是國(guó)家對(duì)于通過(guò)公益訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益的肯定和支持的態(tài)度，以及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。而在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上，如對(duì)于公益訴訟所支付的監(jiān)測(cè)、化驗(yàn)、鑒定、評(píng)估等實(shí)際費(fèi)用，在被告方敗訴的情況下應(yīng)當(dāng)適用我國(guó)現(xiàn)行的由被告方負(fù)擔(dān)的原則；如果是原告方敗訴的，也由原告方承擔(dān)訴訟費(fèi)用。
此外，我知道有些觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟的案件不具有合意性，不適用民事訴訟中的調(diào)解原則和處分原則，我對(duì)此有些不同的看法。我覺(jué)得公益訴訟案件與私益案件確實(shí)有一定的區(qū)別，但是這些區(qū)別不至于要改變民事訴訟的基本原則和權(quán)利義務(wù)規(guī)范。民事訴訟中當(dāng)事人訴訟地位的平等性，決定了他們應(yīng)當(dāng)享有基本的訴訟權(quán)利和履行基本的訴訟義務(wù)。處分權(quán)是當(dāng)事人的基本權(quán)利，調(diào)解或者和解也是當(dāng)事人處分權(quán)的體現(xiàn)，是在自治和合意基礎(chǔ)上替代判決的一種糾紛解決機(jī)制，其在公益訴訟中的適用也是有重要意義的。因?yàn)楣嬖V訟的提起和進(jìn)行的目的，并不在于要消滅損害公共利益的行為人的民事主體資格，而是要停止侵害，消除影響和排除妨害，而這需要損害行為人的合作與配合，如果由雙方當(dāng)事人圍繞相關(guān)的訴訟請(qǐng)求和解決方案進(jìn)行合意，或者在法官的主持下進(jìn)行調(diào)解，有助于更好地尋求可行的治理方案，更好的消除損害行為所造成的影響，也有利于公益訴訟糾紛更妥當(dāng)?shù)牡靡越鉀Q。當(dāng)然，對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)及其行使，以及合意的糾紛解決及其解決方案等等，法院應(yīng)當(dāng)予以合法性的審查和把關(guān)，這也是我國(guó)調(diào)解原則和處分原則的應(yīng)有之意。從美國(guó)、印度等國(guó)公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)看，也是鼓勵(lì)非對(duì)抗性的合意解決糾紛機(jī)制的，從而較好地緩解了社會(huì)公益保護(hù)和企業(yè)、行業(yè)及社會(huì)發(fā)展之間的矛盾。我想公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟的基本結(jié)構(gòu)，維護(hù)民事訴訟的基本權(quán)利和規(guī)范。觀點(diǎn)不成熟，就教于各位，謝謝！
別濤：謝謝主席。我很高興受邀參加這個(gè)會(huì)。與中國(guó)民訴法學(xué)會(huì)、人民大學(xué)和其他有關(guān)方面的專(zhuān)家學(xué)者，一塊討論《民訴法》修改中的公益訴訟問(wèn)題，這是法學(xué)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家學(xué)者參與推進(jìn)公眾關(guān)心的立法，促進(jìn)國(guó)家立法科學(xué)化、民主化的嘗試，具有積極意義。
我想談兩個(gè)方面問(wèn)題：一是提出幾個(gè)相關(guān)的基本概念，希望澄清；二是從環(huán)保角度談?wù)剬?duì)于公益訴訟制度的期待。
1、幾個(gè)相關(guān)的基本概念
首先，提出幾組密切相關(guān)的基本概念和法律關(guān)系，供大家討論。
其一、公益和私益的關(guān)系。
現(xiàn)在草案條文大體為：對(duì)污染環(huán)境，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，社會(huì)團(tuán)體可以提起訴訟。其中兩個(gè)字至為關(guān)鍵：由“社會(huì)公共利益”，可以簡(jiǎn)化為“公益”。
我覺(jué)得“公益”和“私益”必須分辨。多人的私益，加起來(lái)也不等于公益。如眾多的農(nóng)民征地、城改拆遷、眾多股民等類(lèi)案件，仍然是多人的私益。我們討論的公益是不特定的多數(shù)人的、屬于社會(huì)的、公共的、甚至是國(guó)家的利益。草案使用了中性詞：“社會(huì)公共利益”。
我可以列舉幾個(gè)有較大影響的損害環(huán)境公益的環(huán)保案子，從中可見(jiàn)公益和私益的區(qū)別是明顯的。
2004年四川沱江特大污染案。四川化工集團(tuán)公司，由于管理不善，大量的污水外排，造成沱江污染，導(dǎo)致了上百萬(wàn)人的飲用水中斷。飲用水廠可以索賠，公眾也可以索賠。分析法律利益的性質(zhì)，水廠受損的是私益，眾多個(gè)人受損的也是私益；但是，江河水體的水質(zhì)、水生態(tài)環(huán)境利益的損害，則是公益。
2005年松花江特大水污染事件中，中石油集團(tuán)所屬的吉林石化分公司爆炸導(dǎo)致水污染，水廠停止供水四天，引發(fā)了幾個(gè)官司。哈爾濱有一個(gè)居民叫丁玲，要賠償12塊錢(qián)，她買(mǎi)了12瓶礦泉水，要索賠；還有餐館、飯店也要索賠。隨后引發(fā)為數(shù)眾多的同類(lèi)訴訟——但是，這些都是私益之訴。只有北京大學(xué)的師生，為了松花江的水質(zhì)、馬哈魚(yú)、太陽(yáng)島的景觀而提起訴訟，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公益之訴。因?yàn)樗怯蓢?guó)家所有，個(gè)人是依法沒(méi)有所有權(quán)，因而表現(xiàn)為公共利益。
2010年福建紫金礦業(yè)所致閩江特大水污染案。紫金礦業(yè)污染致使，水廠停止取水，300多萬(wàn)公斤魚(yú)類(lèi)死亡，眾多漁民、水廠也是私益，只有水體水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境，屬于公益。
渤海石油污染案（包括2010年7月、2011年7月中石油大連分公司溢油事故致渤海污染案、2011年康菲公司鉆井平臺(tái)溢油污染渤海案），周?chē)鷿O民的水產(chǎn)養(yǎng)殖受損是私益，但海洋生態(tài)環(huán)境的價(jià)值則是公益。
因此，有必要區(qū)別公益和私益。因?yàn)樗揭嬗芯唧w的受害人，會(huì)有人自己為自己利益索賠，但公益維權(quán)索賠則往往缺位。公益判斷不要僅以人數(shù)的多少辨別，公益表現(xiàn)為國(guó)家的、公共的、社會(huì)的，現(xiàn)在公益訴訟立法，應(yīng)當(dāng)考慮這方面的制度設(shè)計(jì)。
其二、行政違法和民事侵權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)與行政調(diào)處權(quán)。
環(huán)境行政違法，表現(xiàn)為排污單位違反行政管理法律秩序；環(huán)境民事侵權(quán)，表現(xiàn)為排污單位因?yàn)榄h(huán)境行政違法損害環(huán)境利益。
行政執(zhí)法權(quán)或者行政管理權(quán)，主要針對(duì)行政違法行為的處理、調(diào)查，包括處罰，一直到停產(chǎn)等等。對(duì)于民事?lián)p害及其救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)除非法律授權(quán)，并不當(dāng)然具有民事調(diào)處權(quán)，可見(jiàn)監(jiān)管權(quán)和調(diào)處權(quán)是有重要區(qū)別的。
其三、公益訴訟和公民訴訟的問(wèn)題。
在美國(guó)的環(huán)境立法中，實(shí)行的是“公民訴訟”（Citizen Suit）。任何公民和個(gè)人，可以針對(duì)政府部門(mén)、行政首長(zhǎng)如環(huán)保局的局長(zhǎng)、或者私人個(gè)人的環(huán)境違法建設(shè)行為和違反排放許可證的行為，以個(gè)人名義提起訴訟。其中，相當(dāng)部分屬于是公益訴訟，但其適用范圍比我們的公益訴訟要寬。
其四，還有民事公益訴訟和行政公益訴訟的問(wèn)題。
美國(guó)的公民訴訟中，一部分是為了解決行政不作為問(wèn)題的公益訴訟，行政機(jī)關(guān)不作為，公民要求其依法作為。
關(guān)于民事的公益訴訟，實(shí)際上我們要討論的是環(huán)境的違法造成民事的損害救濟(jì)，我們要討論的是民事的公益訴訟。
2、關(guān)于環(huán)保部門(mén)在環(huán)境公益訴訟方面的作為空間分析
最近30年以來(lái)，我們一直關(guān)注環(huán)境公益訴訟，包括沱江、松花江、渤海灣等重大的環(huán)境事件，有關(guān)部門(mén)在積極推動(dòng)。
民事訴訟法草案中環(huán)境公益訴訟條文公布后，我們很受鼓舞。許多人評(píng)價(jià)很高。我個(gè)人可能低一點(diǎn)，或者說(shuō)現(xiàn)實(shí)一些、冷靜一點(diǎn)。
近年來(lái)有幾起環(huán)境公益方面的訴訟嘗試。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾經(jīng)對(duì)江蘇的個(gè)別污染企業(yè)，以原告的身份起訴，并獲得法院受理并判決。最近正在發(fā)生的云南曲靖的鉻渣污染案，涉及到公共利益，因?yàn)槠渖婕暗街榻纳嫌�，影響幾個(gè)省域。重慶的環(huán)保組織和北京的律師個(gè)人，以原告起訴很困難，后來(lái)他們推動(dòng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保局以原告的身份起訴，現(xiàn)在在受理的過(guò)程中。
草案目前規(guī)定的主體是“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”。從環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，其行政權(quán)利其實(shí)相當(dāng)有限，環(huán)保部門(mén)的獨(dú)立執(zhí)法在基層受到很多約束。大家可能記得今年5、6月份，中央電視臺(tái)報(bào)道的安徽一個(gè)案子�？h環(huán)保局檢查了一個(gè)企業(yè)，上午去檢查，企業(yè)報(bào)告了縣領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)下午就責(zé)成環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子停止工作。云南曲靖的事件，最近報(bào)道，企業(yè)整改尚未完成，據(jù)說(shuō)環(huán)保部門(mén)準(zhǔn)予其恢復(fù)生產(chǎn)。我想一定可能有力量在后頭推動(dòng)或者要求環(huán)保部門(mén)放行。所以，即使授權(quán)環(huán)保部門(mén)可以起訴，試想，對(duì)于一個(gè)具有較大影響的污染企業(yè)，環(huán)境行政執(zhí)法受到很大約束，如何能夠指望其在民事?lián)p害賠償方面有更大作為？因此，對(duì)環(huán)保部門(mén)授權(quán)起訴，個(gè)人不是很看好。在地方的實(shí)踐中，環(huán)境行政執(zhí)法不夠獨(dú)立、不能到位，即使賦予其民事公益的訴權(quán)，也會(huì)有很大的阻力。因?yàn)槠髽I(yè)的力量、經(jīng)濟(jì)的力量很大的，經(jīng)濟(jì)的力量足以形成政治性的影響，會(huì)要求環(huán)保局做什么或者不做什么，否則環(huán)保部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)“站不住”，甚至其位置都可能被移掉——這樣的例子并不少見(jiàn)！
關(guān)于主體，建議明確授權(quán)環(huán)保專(zhuān)業(yè)組織起訴權(quán)。我還有一個(gè)觀點(diǎn)，供大家討論，就是“利益”和“興趣”的問(wèn)題。英文一個(gè)詞：Interest。
現(xiàn)在草案授權(quán)“有關(guān)機(jī)關(guān)”和“社會(huì)團(tuán)體”可以起訴。我的基本判斷是，在環(huán)境公益訴訟方面，其利益或者興趣各有差異：
——機(jī)關(guān)：行政機(jī)關(guān)也好，檢察機(jī)關(guān)也好，有能力，但興趣不足；
——個(gè)人：有利益，有興趣，但沒(méi)有能力；
——團(tuán)體：有興趣，也有能力，但是能力受到限制。
現(xiàn)在的草案，排除了“個(gè)人”提起公益訴訟。“社會(huì)團(tuán)體”有能力，有興趣，為了和諧穩(wěn)定，可以有所限制。但是，“工青婦”這類(lèi)社會(huì)團(tuán)體，或者“消協(xié)”這類(lèi)組織，國(guó)外稱(chēng)之為“政府組織的非政府組織”（Government-organized Non-governmental Organization, GO－NGO）,說(shuō)實(shí)話，他就是政府，很大程度上，聽(tīng)命于政府。“三鹿”奶粉事件中，這些社會(huì)團(tuán)體或者組織，能有多大獨(dú)立作為的空間？
因此我們建議，真正可以有所作為的是，授權(quán)那些依法登記的、專(zhuān)業(yè)性的環(huán)保組織，可以為了環(huán)境公益提起訴訟。如果想著的是官方背景過(guò)于密切的社會(huì)團(tuán)體，遇到公共事件，免不了事事請(qǐng)示，指望其提起公益訴訟，并不樂(lè)觀。
非政府組織（Non-governmental Organization, NGO），并非反政府組織，依法登記的、以環(huán)保為宗旨的專(zhuān)業(yè)環(huán)保組織，依法參與對(duì)環(huán)保違法行為施行監(jiān)督，其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是可控的。現(xiàn)在法院在確定是否受理環(huán)保組織的起訴方面，大多格外謹(jǐn)慎。今后立法中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其維護(hù)環(huán)境公益方面的積極作用。
最后，作為環(huán)保人士，我個(gè)人對(duì)環(huán)境公益訴訟，寄予高度的期盼，希望看到環(huán)境公益訴訟能夠成為現(xiàn)實(shí)，使關(guān)注環(huán)保公益的環(huán)保組織獲得依法參與環(huán)保監(jiān)督的法律途徑，能夠?yàn)槠＼浀摹擂蔚沫h(huán)境執(zhí)法注入新的活力。
關(guān)于訴訟目的、訴訟費(fèi)用、賠償金的管理等細(xì)節(jié)問(wèn)題，地方的實(shí)踐，江蘇、貴州、云南、海南、重慶等地方法院在規(guī)則制定和司法實(shí)踐方面，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了國(guó)家立法的前面。如昆明市政府通過(guò)政府規(guī)章，制定了《昆明市環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》，給予NGO支持,值得借鑒。
3、關(guān)于環(huán)境公益訴訟的程序問(wèn)題。
我有一個(gè)設(shè)想，希望有一個(gè)前置程序，行政機(jī)關(guān)、NGO和社會(huì)群體有一個(gè)提前通告程序。美國(guó)是提前60天通告，告訴損害環(huán)境公益企業(yè)應(yīng)當(dāng)改正；否則，逾期我就到法院起訴。這樣可以起到很好的督促作用。
張衛(wèi)平：我們下面有請(qǐng)第四位報(bào)告人劉紅宇政協(xié)委員。
劉紅宇：今天，我抱著學(xué)習(xí)的心態(tài)來(lái)到明德法治論壇，與各位領(lǐng)導(dǎo)、法學(xué)界的各位專(zhuān)家共同探討關(guān)于公益訴訟的話題。剛才教授們談的很解渴，也談到了我們感覺(jué)到困惑的地方。本來(lái)我是想多聽(tīng)一聽(tīng)再談感想的�，F(xiàn)在讓我發(fā)言，那我也來(lái)說(shuō)說(shuō)我對(duì)于環(huán)境公益訴訟的看法。四年前我陪著最高人民法院的萬(wàn)鄂湘副院長(zhǎng)去蕪湖地區(qū)做調(diào)研，發(fā)現(xiàn)污染情況非常嚴(yán)重，也意識(shí)到了環(huán)境破壞的嚴(yán)峻形勢(shì)。從蕪湖回來(lái)后，萬(wàn)副院長(zhǎng)便開(kāi)始著力推進(jìn)環(huán)保法庭的相關(guān)工作，隨后一些地區(qū)開(kāi)始設(shè)立環(huán)保法庭。環(huán)境問(wèn)題被提到了一個(gè)相當(dāng)高的高度。
作為一名長(zhǎng)期執(zhí)業(yè)于金融法領(lǐng)域的律師，金融法是我最熟悉的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。而對(duì)于環(huán)境公益訴訟，我也有一些自己的思考。在金融法領(lǐng)域中有一個(gè)著名的 “赤道原則”。這項(xiàng)原則要求金融機(jī)構(gòu)在提供項(xiàng)目融資時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境和社會(huì)的影響進(jìn)行綜合評(píng)估，并且利用金融杠桿促進(jìn)融資項(xiàng)目在環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)和諧發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。目前赤道原則已經(jīng)逐漸成為國(guó)際項(xiàng)目融資的一個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)，全球范圍內(nèi)包括花旗、渣打、匯豐在內(nèi)的70余家銀行已明確實(shí)行赤道原則，在項(xiàng)目融資中強(qiáng)調(diào)企業(yè)的環(huán)境和社會(huì)責(zé)任。也就是說(shuō)，如果銀行提供資金支持的項(xiàng)目產(chǎn)生了負(fù)面環(huán)境影響，不僅銀行的聲譽(yù)會(huì)遭受損失，銀行同時(shí)也有責(zé)任采取有效措施來(lái)消除或減緩該等負(fù)面環(huán)境影響。目前，“赤道原則”在中國(guó)還并未得到廣泛的運(yùn)用，中國(guó)只有興業(yè)銀行一家加入了“赤道銀行”。為什么要提及“赤道原則”，是因?yàn)?span lang="EN-US">NGO 組織可以依據(jù)“赤道原則”在融資項(xiàng)目所在地提起公益訴訟，起訴借款人和赤道銀行。
隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，公益訴訟制度的建立迫在眉睫。而最新公布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》適時(shí)的增加了公益訴訟條款，即第五十五條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”，新增條款已經(jīng)是對(duì)《民事訴訟法》中“直接利害關(guān)系原則”的重大突破。但我認(rèn)為，前述規(guī)定無(wú)論從明確性、可操作性上都仍在存在一些不足之處。我想，真正運(yùn)用到在實(shí)踐中，當(dāng)事人、律師都會(huì)感覺(jué)到有許多困惑。
首先，當(dāng)我看這個(gè)條款時(shí)，就感覺(jué)環(huán)境污染這一提法使得公益訴訟的范圍過(guò)于狹窄。環(huán)境污染更多地體現(xiàn)為表象層面，而生態(tài)破壞則更為實(shí)質(zhì)。不合理的開(kāi)發(fā)、利用，使得大氣、無(wú)人區(qū)、公共海域等環(huán)境公益遭到嚴(yán)重破壞的生態(tài)破壞行為也應(yīng)當(dāng)明確納入環(huán)境公益訴訟的范疇。在我最初提出關(guān)于環(huán)境公益訴訟的提案時(shí)，得到有關(guān)機(jī)關(guān)工作人員的口頭答復(fù)是，擬將涉及環(huán)境污染以及侵害國(guó)有資產(chǎn)行為的訴訟主體擴(kuò)大為檢察機(jī)關(guān)，而只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在×個(gè)月內(nèi)不提起訴訟時(shí)，其他主體才可以自己名義對(duì)前述主體提起訴訟。當(dāng)時(shí)聽(tīng)到這樣的口頭答復(fù)，我表示并不滿(mǎn)意，同時(shí)也一直通過(guò)包括社情民意反映在內(nèi)的各種途徑進(jìn)行呼吁。我認(rèn)為，一是環(huán)境污染的提法過(guò)于狹窄；二是這個(gè)條款應(yīng)該是單純的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款，而不應(yīng)該附加其他的內(nèi)容。而在最新出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》中，我看到已經(jīng)不再提及侵害國(guó)有資產(chǎn)的問(wèn)題，但是又囊括了侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。關(guān)于這一點(diǎn)，剛才有專(zhuān)家提出，“公益”與“私益”需要嚴(yán)格區(qū)分。眾多“私益”相加的集合體不能等同于“公益”。公益是指不特定的多數(shù)人的、社會(huì)的、公共的利益。公益的損害有可能出現(xiàn)在無(wú)人區(qū)，或者是沒(méi)有直接受害人的場(chǎng)合，比如在無(wú)人區(qū)埋設(shè)管道引起動(dòng)物、植物、生物鏈條的破壞、水質(zhì)的破壞，從而影響到生態(tài)環(huán)境；又比如對(duì)濕地、海域地下層、文物保護(hù)層的破壞等等。但侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為恰恰是侵犯眾多人的私益的行為，并不能因?yàn)槠淙藬?shù)眾多，就將其等同于公益。因此，把對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)利的訴訟納入公益訴訟的范疇并不恰當(dāng)，而應(yīng)將公益訴訟的范圍明確為單純的環(huán)境公益訴訟。
其次，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》中提及“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。這與之前我得到的“檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起訴訟，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在×個(gè)月內(nèi)不提起訴訟時(shí)，其他主體才可以自己名義對(duì)前述主體提起訴訟”的口頭答復(fù)相比已有重大的進(jìn)步。我們都知道檢察機(jī)關(guān)相較之環(huán)境保護(hù)的社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體，從專(zhuān)業(yè)性、激情、人才配備等等各方面都有比較大的差距。但是，這一條仍然僅僅概括性的賦予了社會(huì)團(tuán)體的訴訟主體資格，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體的準(zhǔn)入、管理、資金來(lái)源、程序等各方面都沒(méi)有做出管理型、細(xì)則性的規(guī)定。我認(rèn)為，這樣概括性的規(guī)定，有可能導(dǎo)致出現(xiàn)惡意訴訟，或者某些社會(huì)團(tuán)體缺乏擔(dān)當(dāng)能力的情形，從而導(dǎo)致公益訴訟的根本目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，反而起到負(fù)面的效果。所以我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)單行法、司法解釋等方式對(duì)社會(huì)團(tuán)體參與公益訴訟的行為加以嚴(yán)格規(guī)范。
再次，由于環(huán)境公益組織代表全民參與訴訟，往往會(huì)出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟勝訴后，法院判決義務(wù)人支付的環(huán)境賠償金沒(méi)有直接、特定受益人的情形。因此，對(duì)于環(huán)境賠償金的管理、操作，需要在司法解釋中做出進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定，是否能夠考慮設(shè)立全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)基金，將此類(lèi)沒(méi)有直接、特定受益人的環(huán)境賠償金統(tǒng)一納入全國(guó)性環(huán)境保護(hù)基金的范疇，統(tǒng)一進(jìn)行管理、操作。
最后，在當(dāng)今社會(huì)，越來(lái)越多的律師愿意、也有能力為我國(guó)的公益訴訟事業(yè)做出特有的貢獻(xiàn)，使得我國(guó)的公益訴訟的開(kāi)展更為專(zhuān)業(yè)、高效。而作為律師行業(yè)協(xié)會(huì)的各級(jí)律師協(xié)會(huì)也應(yīng)該發(fā)揮更大的力量，為更好的調(diào)整、規(guī)范、協(xié)調(diào)、管理律師參與公益訴訟做出貢獻(xiàn)。
肖建國(guó)：《民事訴訟法修正案（草案）》的一大亮點(diǎn)，是將公益訴訟入法，明確規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”立法機(jī)關(guān)在涉及公共利益的保護(hù)問(wèn)題上，一方面沒(méi)有無(wú)條件地贊成行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化自己的權(quán)限來(lái)解決，另一方面也不像美國(guó)那樣通過(guò)動(dòng)員個(gè)人的私人執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)公共目的，而是采用公益訴訟這種居于兩者之間的一種制度，這是一種追求平衡的、逐步推進(jìn)型的穩(wěn)健的立法策略。我非常贊同這種立法思路。
關(guān)于民事公益訴訟的適格原告，草案規(guī)定的范圍是“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”。對(duì)此，我提出以下四點(diǎn)意見(jiàn)，供立法時(shí)參考：
一、將“有關(guān)機(jī)關(guān)”修改為人民檢察院、有關(guān)行政機(jī)關(guān)，避免產(chǎn)生歧義。
目前草案存在的一個(gè)問(wèn)題，是這里的有關(guān)機(jī)關(guān)，表述比較模糊，可以做限縮解釋?zhuān)瑢⑷嗣駲z察院排除在外；也可以作擴(kuò)張解釋?zhuān)瑢z察院包括進(jìn)來(lái)。因此，現(xiàn)有的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，需要修改。
一方面，立法應(yīng)當(dāng)明確賦予人民檢察院提起公益訴訟的資格。這主要考慮到：1）檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)憲政中居于法律監(jiān)督者的特殊地位，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表者、維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者的職能角色；2）檢察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的個(gè)人、民間組織；3）現(xiàn)行法的依據(jù)�！缎淌略V訟法》第77條已經(jīng)賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權(quán)，即當(dāng)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)因被告人的犯罪行為而遭受損失時(shí)，人民檢察院在提起刑事公訴的同時(shí)可以提起附帶民事公訴。4）檢察院已經(jīng)積累了提起公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
另一方面，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格。這主要考慮到：1）行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)受地域限制，但提起公益訴訟不受此限制；2）行政機(jī)關(guān)掌握有關(guān)環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)、評(píng)估報(bào)告、現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄等方面的信息資料，行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的能力也比較高；3）行政機(jī)關(guān)提起訴訟，表明政府對(duì)此是支持的態(tài)度，法院在處理這類(lèi)訴訟時(shí)，遇到的壓力和阻力相對(duì)較小，法院審理判決不會(huì)與政府發(fā)生沖突。以環(huán)境公益訴訟為例，迄今為止，我國(guó)40多個(gè)環(huán)保法庭處理了12件民事公益訴訟案件，其中人民檢察院作為原告的有6件，行政機(jī)關(guān)作為原告的有3件，行政機(jī)關(guān)和檢察院作為原告起訴的9件案件都以原告勝訴而告終。今年10月19日，沸沸揚(yáng)揚(yáng)的云南曲靖鉻污染案件，就是由環(huán)保組織“自然之友”、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)作為原告起訴的.由于環(huán)保組織收集證據(jù)能力不足，后來(lái)又聯(lián)合曲靖市環(huán)保局共同提起公益訴訟，該案目前已被曲靖中院受理。
此外，對(duì)于提起公益訴訟的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)限定為地、市以上的行政機(jī)關(guān)為宜。畢竟涉及環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的公益訴訟案件，影響范圍大、涉及人數(shù)多、社會(huì)關(guān)注度高，協(xié)調(diào)復(fù)雜利益沖突的難度和壓力也很大，區(qū)、縣一級(jí)行政機(jī)關(guān)恐難以勝任。同時(shí)，公益訴訟級(jí)別管轄以中級(jí)人民法院為宜，與管轄掛鉤的話，由地、市以上的行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟畢竟妥當(dāng)。
二、社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的原告資格進(jìn)一步細(xì)化
草案中，社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的規(guī)定最為引人注目，備受公眾和媒體好評(píng)。賦予社會(huì)團(tuán)體以公益訴權(quán)，對(duì)于社團(tuán)的培育發(fā)展、彌補(bǔ)行政執(zhí)法供給的不足、克服實(shí)踐中對(duì)損害公益行為打擊不力的狀況、緩解轉(zhuǎn)型時(shí)期日益復(fù)雜艱巨的社會(huì)矛盾，都具有積極意義�？梢哉f(shuō)，該規(guī)定開(kāi)啟了我國(guó)公益訴訟的新紀(jì)元。
但是，我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體眾多，發(fā)育不太成熟。民政部的統(tǒng)計(jì)表明，目前我國(guó)“中”字頭的各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體近2000家，中央和地方各類(lèi)已登記的社會(huì)團(tuán)體60多萬(wàn)家。還有很多未登記的民間草根組織。情況復(fù)雜，良莠不齊，不一而足。因此，建議對(duì)可以起訴的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行必要的過(guò)濾和限制，具體措施和實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)可以考慮：1）依法設(shè)立或者依法登記或備案；2）起訴必須符合社團(tuán)章程目的和業(yè)務(wù)范圍；3）符合社團(tuán)活動(dòng)的區(qū)域要求；4）社會(huì)團(tuán)體設(shè)立時(shí)間的限制，要求必須是設(shè)立2年以上為宜；5）社團(tuán)應(yīng)當(dāng)具有一定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。
對(duì)于上述限制，可以通過(guò)民訴法草案直接由立法機(jī)關(guān)加以規(guī)定，也可以借鑒日本等國(guó)家的做法，由立法者授權(quán)有關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定符合起訴條件的社會(huì)團(tuán)體，定期公布、定期更換。
三、無(wú)直接利害關(guān)系的公民提起公益訴訟的可能性
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，賦予公民提起公益訴訟的資格，建立我國(guó)的公民訴訟制度，也是必要的。
決策者對(duì)公民訴訟有擔(dān)憂(yōu)，認(rèn)為目前條件不太成熟。一是擔(dān)心公民訴訟引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，二是擔(dān)心允許公民起訴會(huì)導(dǎo)致公益訴訟的濫訴。我認(rèn)為，上述擔(dān)心是不必要的，這可以通過(guò)設(shè)置前置程序，提高有關(guān)公民起訴的條件、設(shè)置行政處罰的前置程序等方法來(lái)解決。
四、多個(gè)競(jìng)合的公益訴權(quán)之間沖突的處理
我比較贊同明確賦予人民檢察院、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的資格。對(duì)于發(fā)生競(jìng)合的公益訴權(quán)，有兩種方案可以選擇：
一是規(guī)定訴權(quán)行使的順序。建議：授予檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)第一順序行使公益訴權(quán)的資格，社會(huì)團(tuán)體為第二順序的公益訴訟原告。如果規(guī)定公民訴訟，則公民可以列為第三順序的公益訴訟原告。
二是現(xiàn)階段不對(duì)公益訴訟原告的訴權(quán)行使設(shè)置先后順序，具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟。為防止重復(fù)訴訟，法院受理公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)通知其他具有原告資格的主體參加訴訟，在訴訟中列為共同原告。
張衛(wèi)平：接下來(lái)一分鐘，稍微做一下調(diào)整。
提問(wèn)：第8條第55條不超出的理解含義，給我們一些啟發(fā)和引導(dǎo)。從字面上解說(shuō)一下，給一些引導(dǎo)。
扈紀(jì)華：字面上表達(dá)的兩個(gè)含義是清楚的。第一、公益訴訟的范圍是清楚；第二、提請(qǐng)公益訴訟的主體是清楚的。換句話說(shuō)，這一條確立了一個(gè)公益訴訟的制度，而且對(duì)公益訴訟的范圍和主體做了規(guī)定。范圍也很清楚，環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益，損害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的等�！暗取笔窍鹊戎M(jìn)一步看。能夠明確寫(xiě)出來(lái)的解決有共識(shí)的，大部分人覺(jué)得這兩個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題可以提起公益訴訟，對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域有共識(shí)�！暗取笔菍�(duì)法律的一個(gè)異議，“等”是法律上的發(fā)展空間。訴訟主體是有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)群體�！坝嘘P(guān)”是指有管理職能的行政機(jī)關(guān)，比如社會(huì)群的消協(xié)，但不是所有的都可以。如都可以的話，一開(kāi)始這個(gè)東西還是在一個(gè)制度確立了以后還會(huì)產(chǎn)生這樣和那樣的問(wèn)題，也許還會(huì)有一些負(fù)的社會(huì)影響和效益，所以口子沒(méi)有開(kāi)大。這兩點(diǎn)在這里是清楚的，可能會(huì)有人說(shuō)“等”也不清楚，“有關(guān)”也不清楚，那是另外的事。我可以說(shuō)的是相對(duì)比較清楚的。
張衛(wèi)平：別司長(zhǎng)有一個(gè)問(wèn)題，眾多消費(fèi)者權(quán)益等同于公共利益嗎？
扈紀(jì)華：這里有幾個(gè)問(wèn)題：什么是公共利益？肖老師說(shuō)私益以外的都是公益。我們對(duì)什么是公共利益侵權(quán)責(zé)任、《物權(quán)法》的時(shí)候就沒(méi)有界定，界定很難，這個(gè)問(wèn)題太高深了。我能夠解釋的就是這些，我不能有個(gè)人的，我說(shuō)的是字面解釋?zhuān)沂莻�(gè)人的解釋。
張衛(wèi)平：下面有請(qǐng)中南大學(xué)法學(xué)院教授顏運(yùn)秋做報(bào)告。
顏運(yùn)秋：修正案草案規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟�！边@簡(jiǎn)單的一個(gè)條款意義非常重大，如獲通過(guò)，必將為公益司法保護(hù)機(jī)制打開(kāi)閘門(mén)，結(jié)束長(zhǎng)期以來(lái)公益訴訟于法無(wú)據(jù)尷尬局面。當(dāng)然，如不進(jìn)一步明確細(xì)化，不解決一些核心問(wèn)題，公益訴訟的司法運(yùn)作依舊會(huì)困難重重。
一、適用范圍需要進(jìn)一步明確細(xì)化
修正案草案確定的公益訴訟范圍，是用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定：一是案件類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)（“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”等），二是受損利益標(biāo)準(zhǔn)（“社會(huì)公共利益”）。其適用范圍過(guò)窄。理由是：第一、實(shí)踐中，我國(guó)法院不敢突破明文規(guī)定的思維定勢(shì)往往使法院的能動(dòng)性大打折扣，以至于法院只受理法律明確規(guī)定的案件。事實(shí)上，環(huán)境污染、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益案件只是最為典型的公益案件，其他包括諸如國(guó)有資產(chǎn)流失等在內(nèi)的案件也是當(dāng)前急需進(jìn)入司法視野的類(lèi)型。因此，仍要盡可能避免立法疏漏，應(yīng)將當(dāng)前典型的公益受損案件類(lèi)型化后規(guī)定下來(lái)，以指導(dǎo)法院對(duì)案件的審理。第二，該建議僅將“損害社會(huì)公共利益”作為確定受案的標(biāo)準(zhǔn)。我認(rèn)為公共利益應(yīng)有兩層含義：一為社會(huì)公共利益；二是國(guó)家利益。多數(shù)情況下，社會(huì)公益利益和國(guó)家利益是可以區(qū)分的。國(guó)家利益受損也應(yīng)是衡量某類(lèi)案件進(jìn)入公益訴訟范圍的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。建議增加一條：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、侵害競(jìng)爭(zhēng)者合法權(quán)益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、損害國(guó)有資產(chǎn)、不當(dāng)政府采購(gòu)以及其他損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟，適用本法的規(guī)定。
二、起訴主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確與擴(kuò)大
修正案草案只規(guī)定了“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”有起訴權(quán)，到底哪些機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體屬于有關(guān)的，無(wú)法判斷；且排除了私人的起訴資格。顯然不合理。第一、有損害公益的行為存在，主管機(jī)構(gòu)依法行使其職權(quán)即可制止，執(zhí)行機(jī)關(guān)依法改正即可實(shí)現(xiàn)合法，無(wú)需以訴訟方式進(jìn)行。加之我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中，多頭多部門(mén)管理現(xiàn)象很突出，不明確何謂“有關(guān)”還會(huì)產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，從而使立法流于形式。我主張，有關(guān)機(jī)關(guān)可明確為檢察機(jī)關(guān)。國(guó)外由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)；檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)在刑事領(lǐng)域的實(shí)踐極為成熟；檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家強(qiáng)力機(jī)構(gòu)提起公益訴訟，既可以消解做出損害公益行為之主體通常所擁有的優(yōu)勢(shì)地位，也可以以其超脫身份擺脫身份混淆的困境；檢察機(jī)關(guān)依其法律監(jiān)督的職能也可以使法院在受理和審理案件時(shí)更謹(jǐn)慎行事。第二，籠統(tǒng)的將公益訴權(quán)賦予“有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”可能引起法院在審查起訴資格時(shí)陷入難以判斷的困境。我認(rèn)為，公益性社會(huì)團(tuán)體根據(jù)其自身成立的宗旨、章程，有維護(hù)其成員合法權(quán)益的職責(zé)，當(dāng)其成員的權(quán)益遭到侵犯時(shí)，除了有批評(píng)、建議等權(quán)利外，應(yīng)賦予其提起公益訴訟的權(quán)利。第三，私人提起公益訴訟是民主和法治進(jìn)步的表現(xiàn)，公民為公益而訴是原生的，機(jī)關(guān)和團(tuán)體為公益而訴是派生的。賦予私人訴訟資格在其他國(guó)家有先例。有人擔(dān)心放開(kāi)私人訴訟，可能會(huì)導(dǎo)致濫訴的發(fā)生，這也可能是草案未把個(gè)人列入起訴主體的原因。但這種擔(dān)心沒(méi)有必要，只要有完善的法制加以制約，濫訴現(xiàn)象可以遏制。建議增加一條：檢察機(jī)關(guān)、受損個(gè)人所屬的公益性社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人可以以自己的名義對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。
三、構(gòu)建適用于公益訴訟的特別規(guī)則
公益案件與傳統(tǒng)民事案件相比其不同顯而易見(jiàn)，民事訴訟法的有些規(guī)則對(duì)審理公益訴訟案件是不兼容的，公益訴訟應(yīng)當(dāng)有自己的特殊規(guī)則：
第一，管轄規(guī)則。公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)向受到侵害的公共利益所在地的法院起訴管轄，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多個(gè)管轄地法院，由最先受理的法院或侵權(quán)行為發(fā)生地法院進(jìn)行管轄，這樣便于案件及時(shí)審理和案件協(xié)調(diào)處理。鑒于公益訴訟案件覆蓋面廣，影響力大，涉及社會(huì)公共安全和穩(wěn)定，基層法院受理不便于處理和協(xié)調(diào)。
第二，防止濫訴規(guī)則。我認(rèn)為，對(duì)公益訴權(quán)的行使設(shè)立前置程序，即事先通知國(guó)家主管機(jī)關(guān)，可以給該機(jī)關(guān)一個(gè)修正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。只有主管機(jī)關(guān)未能在合理期限內(nèi)采取措施制止侵害公益的行為并防止損害的擴(kuò)大，才可以提起公益訴訟。法院在受理之前應(yīng)審查是否存在危害公共利益的違法行為和公共利益受到損害的事實(shí)以及公共利益受侵害事實(shí)和被訴違法行為之間是否有因果關(guān)系。建議：1、修改第108條，將第一項(xiàng)“（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；” 修改為“（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，但因公共利益受損而提起訴訟的,不以直接利害關(guān)系為前提�！�2、在第12章第1節(jié)里增加一條：“屬于法院受案范圍的公益訴訟案件，提起訴訟前應(yīng)先向法律、法規(guī)規(guī)定對(duì)受損公共利益負(fù)有監(jiān)管職能的主管機(jī)關(guān)請(qǐng)求依法采取措施，該主管機(jī)關(guān)未采取措施，或者對(duì)主管機(jī)關(guān)采取的措施不服的，方可向法院提起訴訟�！�
第三，權(quán)利處分規(guī)則。公益訴訟的主體就公益部分實(shí)體權(quán)利處分應(yīng)當(dāng)受到限制。建議增加一條：因公共利益受到損害而提起的訴訟，訴訟請(qǐng)求的提出應(yīng)當(dāng)充分凝聚社會(huì)共識(shí)，在訴訟請(qǐng)求提出后，原則上不得隨意放棄、變更訴訟請(qǐng)求以及與被告和解，但公民個(gè)人提起訴訟且僅涉及其個(gè)人權(quán)利的除外。
張衛(wèi)平：上述報(bào)告人當(dāng)中因?yàn)榱_東川主任有事，我們一開(kāi)始對(duì)你進(jìn)行了消極的表?yè)P(yáng)。你是最后一個(gè)報(bào)告人，我們請(qǐng)羅東川進(jìn)行報(bào)告。
羅東川：公益訴訟是《民事訴訟法》修改中專(zhuān)家學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者高度關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。民事訴訟法研究會(huì)也是作為重要的問(wèn)題來(lái)研究。我認(rèn)為，盡管公益訴訟具體制度的設(shè)計(jì)可能有不同的看法，但基本的出發(fā)點(diǎn)，是不管有多大的分歧也一定把公益訴訟制度建立起來(lái)。有了制度以后將來(lái)可以完善。否則因?yàn)榉制鐚?dǎo)致被拿下。我講四點(diǎn)意見(jiàn)：
一是公益訴訟的必要性。在我國(guó)目前的階段對(duì)建立公益訴訟制度已經(jīng)基本達(dá)成了共識(shí)，而且也符合我國(guó)國(guó)情，發(fā)展到這個(gè)階段再不重視公益訴訟的話會(huì)造成法治和社會(huì)的缺陷。從制度層面看已經(jīng)有一些法律法規(guī)規(guī)定公益訴訟，司法實(shí)踐上也有一些探索，目前已具備了規(guī)定的時(shí)機(jī)和條件。但是目前公益訴訟案件數(shù)量不多，人民法院審理公益訴訟案件有一定難度，從程序、實(shí)體、特別是從有利于社會(huì)穩(wěn)定和維護(hù)大局及當(dāng)事人合法權(quán)益等方面，人民法院受理涉及群體性的公益訴訟案件還是很慎重的。
二是公益訴訟的主體問(wèn)題。這是公益訴訟制度首先要解決的核心問(wèn)題�？紤]是一項(xiàng)新的制度，贊成草案目前的寫(xiě)法由“有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”提起公益訴訟。我們也贊成“有關(guān)機(jī)關(guān)”明確首先是檢察機(jī)關(guān)，這有利于檢察機(jī)關(guān)的職能拓展。但問(wèn)題是檢察機(jī)關(guān)作原告，那法律監(jiān)督誰(shuí)來(lái)做？
盡管行政管理權(quán)和行政機(jī)關(guān)作原告之間可能存在利益沖突問(wèn)題，但有關(guān)行政機(jī)關(guān)作公益訴訟原告應(yīng)當(dāng)是我們的制度特色。建議在規(guī)定行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的時(shí)候要注意兩個(gè)問(wèn)題：一是現(xiàn)在許多涉及公益訴訟的問(wèn)題都是通過(guò)行政協(xié)調(diào)的方式來(lái)解決，不管是200年松花江污染事件和三鹿奶粉事件的處理，都充分發(fā)揮了行政協(xié)調(diào)的作用。其中“三鹿奶粉”事件通過(guò)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，由責(zé)任企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)事人達(dá)成和解。行政機(jī)關(guān)在處理涉及公共利益的方面有自己的優(yōu)勢(shì)。行政協(xié)調(diào)有我們執(zhí)政黨的優(yōu)勢(shì)，我們?cè)诮⒁粋�(gè)制度的時(shí)候不要簡(jiǎn)單地把以前的都否定掉，要更現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)制度建立。要處理好公益訴訟和行政管理的關(guān)系，老百姓本來(lái)是告行機(jī)關(guān)行政不作為，行政機(jī)關(guān)不可能提起公益訴訟。如果行政機(jī)關(guān)不作為，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)站出來(lái)提起公益訴訟。
我們通常解釋“有關(guān)”是法律上的利害關(guān)系，不是泛泛的范圍。
三是公益訴訟范圍的規(guī)定。贊成草案的規(guī)定，用列舉加“等”的方式。通常情況下對(duì)“等”是采取擴(kuò)大的解釋。最高人民法院建議稿提出“對(duì)污染環(huán)境、侵犯不特定消費(fèi)者權(quán)益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、依法成立的保護(hù)環(huán)境或者消費(fèi)者的社會(huì)團(tuán)體，為維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公眾利益可以提起訴訟，請(qǐng)求侵害者依法承擔(dān)民事責(zé)任�！�
四是審理程序�？紤]公益訴訟的特殊性和有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，公益訴訟的有關(guān)程序問(wèn)題建議暫不作規(guī)定，可以參照民訴法現(xiàn)有規(guī)定，在實(shí)踐中摸索完善。
張衛(wèi)平：我們還有一位重量級(jí)報(bào)告人
湯維建：我認(rèn)為，對(duì)于公益訴訟的訴權(quán)主體既不可確定過(guò)寬，也不可失之過(guò)窄，而應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，按照實(shí)事求是、循序漸進(jìn)的原則加以確定。建議民事訴訟修改將公益訴訟的原告資格賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人三類(lèi)主體。理由在于：
1．檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有作為公益訴訟的原告資格。檢察機(jī)關(guān)是憲法所確立的專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是其天職。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，它更具有提起公益訴訟的人財(cái)物等方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格，也不用擔(dān)心會(huì)濫用訴權(quán)或者造成訴訟地位的失衡等問(wèn)題。
2．社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起公益訴訟。相對(duì)于往往處在強(qiáng)勢(shì)地位并具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力、專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的被告而言，公益糾紛中的普通受害者無(wú)論在起訴的專(zhuān)業(yè)知識(shí)還是在物質(zhì)保障上通常都處在弱勢(shì)地位，難以與被告進(jìn)行訴訟抗衡。相較而言，社會(huì)團(tuán)體在我國(guó)也處在不斷的發(fā)展?fàn)顟B(tài)之中，其參與社會(huì)管理的能力和積極性與日俱增。社會(huì)團(tuán)體在其性質(zhì)和職能范圍內(nèi)，應(yīng)有權(quán)提起公益訴訟。
3．公民個(gè)人也應(yīng)被賦予提起公益訴訟的權(quán)利。賦予公民以公益訴權(quán)可以有效地補(bǔ)充公共執(zhí)法所存在的不足，并且對(duì)公共執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督。隨著法治社會(huì)建設(shè)的深入進(jìn)行，當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到不法侵害，公民個(gè)人已不再是袖手旁觀，而是自覺(jué)地采取訴訟行動(dòng)，投身于捍衛(wèi)公益的過(guò)程之中。對(duì)此，立法應(yīng)當(dāng)給予支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)。當(dāng)然，公民個(gè)人提起公益訴訟時(shí)，有可能會(huì)造成對(duì)公益訴權(quán)的濫用。對(duì)此，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)公民個(gè)人提起公益訴訟加以適當(dāng)調(diào)控，并設(shè)置相應(yīng)的前置程序，對(duì)于濫用公益訴權(quán)的行為，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任制度。
在上述提起公益訴訟的三主體中，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)先后順序。筆者認(rèn)為，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)作為第一順序的主體。如果沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)團(tuán)體，則公民個(gè)人可以作為第二順序的主體提起公益訴訟。對(duì)于社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要，可以采用支持起訴或者督促起訴的方法給予保障。如果社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人因種種原因而未提出公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)作為提起公益訴訟的最后保障力量。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職責(zé)是神圣不可推卸的。
不僅如此，在立法中尚應(yīng)明確，不同的原告所能夠提出的公益訴訟范圍是不同的。檢察機(jī)關(guān)可提起的公益訴訟的范圍最為廣泛，凡是社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人能夠提起的公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)均可提出。而社會(huì)團(tuán)體所能夠提起的公益訴訟，在范圍上應(yīng)予以限制，原則上應(yīng)限定于與該社會(huì)團(tuán)體或組織職能范圍相關(guān)聯(lián)。立法無(wú)法對(duì)公民個(gè)人提起的公益訴訟范圍加以限制。
目前草案中關(guān)于公益訴訟的主體設(shè)定為兩個(gè)：一為“有關(guān)機(jī)關(guān)”，一為“社會(huì)團(tuán)體”。對(duì)于社會(huì)團(tuán)體能夠提起公益訴訟，如前所述，筆者不持異議。這里的問(wèn)題是何為“有關(guān)機(jī)關(guān)”？這個(gè)概念是含糊不清的。從憲法第三章規(guī)定的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”看，國(guó)家機(jī)構(gòu)無(wú)非包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，此外還有軍事機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)又包括人民法院和人民檢察院。立法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、人民法院不能提起公益訴訟，其理自明。剩下的就只有行政機(jī)關(guān)和人民檢察院。如果立法者認(rèn)可它們均有公益訴訟的提起權(quán)，則完全可以規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和人民檢察院”有權(quán)提起公益訴訟，而不必要用“有關(guān)機(jī)關(guān)”這種含混的概念。用這個(gè)概念，只能說(shuō)明立法者判斷不準(zhǔn)。立法者判斷不準(zhǔn)，那就只有交給司法者判斷。司法者的判斷選項(xiàng)有四個(gè)：行政機(jī)關(guān)；人民檢察院；上述二者均有權(quán)；上述二者均無(wú)權(quán)。上述四種任何一種選擇判斷，都會(huì)引來(lái)爭(zhēng)議，最終這個(gè)問(wèn)題還是要交給立法解釋來(lái)處理。所以，立法者要回避這個(gè)問(wèn)題是不可能的，遲早都要正面回答這個(gè)問(wèn)題。這是從立法技術(shù)上看。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，我認(rèn)為這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)用“人民檢察院”來(lái)取而代之，換言之，行政機(jī)關(guān)不宜被賦公益訴權(quán)。原因要而言之有三個(gè)：一是，行政機(jī)關(guān)行使的是行政權(quán)，而提起訴訟不屬于具體行政行為，不具有行政權(quán)的屬性。如果行政機(jī)關(guān)該提起訴訟而不提起訴訟，是否還可被提起行政訴訟呢？其實(shí)，提起訴訟帶有司法屬性，而這與行政機(jī)關(guān)的憲法職能是相悖的。二是，行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟會(huì)打破訴訟平衡。因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)在進(jìn)行訴訟時(shí)，它手握兩種權(quán)利，即訴權(quán)和行政權(quán)。這兩種權(quán)利混雜一起，對(duì)對(duì)方當(dāng)事人而言，無(wú)疑是一種不恰當(dāng)?shù)耐{和壓迫。三是，行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟也會(huì)掩蓋行政失誤，不利于通過(guò)公益訴訟揭示行政違法。因?yàn)楣嬖V訟的造成，往往或至少是有時(shí)與行政違法或行政懈怠相關(guān)聯(lián)，而在公益訴訟中，“行政問(wèn)題”會(huì)越來(lái)越暴露。這種情況的客觀存在，一方面會(huì)消解行政機(jī)關(guān)提起訴訟的動(dòng)力，另一方面在其提起訴訟后，也會(huì)導(dǎo)致訴訟的中途流失，致使問(wèn)題“無(wú)疾而終”。因此之故，行政機(jī)關(guān)不宜提起公益訴訟，其理明矣。與之有別，人民檢察院提起公益訴訟，則具有諸多優(yōu)勢(shì)，因而這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”，不如改為“人民檢察院”。
張衛(wèi)平：好的。第一個(gè)階段，報(bào)告人的報(bào)告階段結(jié)束了。
李仕春：各位親愛(ài)的觀眾，下面插播公益廣告。扈紀(jì)華主任長(zhǎng)期以來(lái)支持民事訴訟法學(xué)研究會(huì)的工作，對(duì)金杜明德法治沙龍給予了很大的扶持。第三期她如約而至，第四期她又放下手中的工作趕來(lái)，沙龍有今天的局面是和她的支持是分不開(kāi)的。同時(shí)，她是早年畢業(yè)于中國(guó)政法大學(xué)民事訴訟法學(xué)專(zhuān)業(yè)的法學(xué)碩士，理論和實(shí)踐兼具�；诖�，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院決定聘請(qǐng)扈紀(jì)華主任為中國(guó)人民大學(xué)法治信息研究中心高級(jí)研究員。下面請(qǐng)韓大元院長(zhǎng)向扈主任頒發(fā)聘書(shū)。
韓大元：非常感謝大家對(duì)我們的支持，而且關(guān)于民訴法學(xué)的活動(dòng)也非常的活躍。公益訴訟不是我的專(zhuān)業(yè)。我
張衛(wèi)平：下面進(jìn)入自由發(fā)言階段。按照預(yù)先確定好的時(shí)間是五點(diǎn)，現(xiàn)在還有三十五分鐘。今天有很多與會(huì)的嘉賓，和很多專(zhuān)家一樣對(duì)公益訴訟很研究，很有間接，我們要把發(fā)言的機(jī)會(huì)給與會(huì)的嘉賓。下面規(guī)定一下發(fā)言的時(shí)間限制，每個(gè)人不超過(guò)五分鐘。下面請(qǐng)趙紅梅教授發(fā)言。
第一，公益實(shí)體法與公益訴訟法的關(guān)系密切。從國(guó)境外大陸法系來(lái)說(shuō)，以下脈絡(luò)是很清楚的：先有公益實(shí)體法后有公益訴訟法，或者兩者一起搞。比如德國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《消費(fèi)者保護(hù)法》都是這樣的。我們本次《民事訴訟法》修訂從公益訴訟方面先做突破，這一突破應(yīng)該說(shuō)是沒(méi)有公益實(shí)體法做依托的，通過(guò)司法解釋和立法解釋都不好創(chuàng)設(shè)公益實(shí)體法中的法律責(zé)任，而這卻是非常重要的。依據(jù)今天有些發(fā)言者的觀點(diǎn)，民法似乎就是民事訴訟法的實(shí)體法依托，那作為特殊民事訴訟的公益訴訟追究的被告當(dāng)事人的法律責(zé)任就只能是排除妨礙、停止侵害這些民事責(zé)任了？這其實(shí)是說(shuō)不通的。排除妨礙、停止侵害這些責(zé)任形式都不僅僅只能為民事責(zé)任。其實(shí)公益訴訟法的實(shí)體法依托應(yīng)為經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法，但這些相關(guān)的公益實(shí)體法在立法中都尚未創(chuàng)設(shè)供公益訴訟適用的獨(dú)特法律責(zé)任。因此，我們本次《民事訴訟法》修訂有關(guān)公益訴訟的立法安排，是有這樣一個(gè)的問(wèn)題：比較難以適用公益實(shí)體法。
第二，公益訴訟和私益訴訟區(qū)別非常大。首先，民事訴訟程序在大陸法系和英美法系很不一樣：英美法因沒(méi)有公私法的劃分特別是沒(méi)有獨(dú)立的有關(guān)行政的訴訟，公益訴訟當(dāng)然可以放在民事訴訟里面，它的民事訴訟是和刑事訴訟相區(qū)別的概念；而大陸法系就不是這樣的了，大陸法系的民事訴訟基本是保護(hù)民事主體主觀私權(quán)的訴訟，它傳統(tǒng)上屬于典型的私益訴訟。我國(guó)基本秉承了大陸法系的民事訴訟制度，因此，我們本次《民事訴訟法》修訂有關(guān)公益訴訟的立法安排將檢察機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)的提起的公益訴訟放在里面是令人匪夷所思的。其次，與此相關(guān)的一個(gè)重要但被今天的討論所忽略的問(wèn)題是：為什么在美國(guó)的民事訴訟程序中有那么多的行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的情形呢？這和它的三權(quán)分立徹底有關(guān)，在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有大陸法系如德國(guó)行政機(jī)關(guān)那么大的直接的行政處罰權(quán)，它必須通過(guò)提起民事訴訟由法院裁判是否對(duì)被告處以民事罰金（相當(dāng)于行政罰款）或禁令等。而我國(guó)與德國(guó)近似，不具備美國(guó)這樣的法治條件。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)有很大的行政處罰權(quán)，它沒(méi)有必要再借助公益訴訟這個(gè)工具追究違法者侵害公共利益的法律責(zé)任�？梢�(jiàn)，我們本次《民事訴訟法》修訂如果提出行政機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，是與它擁有的行政處罰權(quán)相沖突的。再次，既然公益訴訟和作為私益訴訟的民事訴訟區(qū)別非常大，就可能發(fā)生程序不兼容，大家會(huì)發(fā)現(xiàn)公益訴訟和民事訴訟的區(qū)別很大，剛才肖建
第三，公益訴訟的主體資格。首先，為什么要賦予廣泛的社會(huì)組織和個(gè)人以公益訴訟的起訴權(quán)？因?yàn)椋覈?guó)的社會(huì)組織和個(gè)人現(xiàn)在都太缺乏公益精神了，應(yīng)鼓勵(lì)他們投身公益。如果不這樣，他們都只會(huì)把自己當(dāng)成民事主體一樣去追求私益。有關(guān)公益訴訟的主體資格社會(huì)組織部分，我甚至認(rèn)為它要比社會(huì)團(tuán)體還大，國(guó)外不只是社會(huì)團(tuán)體，甚至醫(yī)院、學(xué)校等都可以提起公益訴訟，比如學(xué)校告輟學(xué)學(xué)生及其家長(zhǎng)，不是為了討要學(xué)費(fèi)這樣的私益，而是為了讓輟學(xué)學(xué)生重回課堂這樣的公益；再比如醫(yī)院告危重病人及其家屬，不是為了討要醫(yī)療費(fèi)這樣的私益，而是為了糾正后者不理智地放棄救治這樣的公益（美國(guó)就有這樣的案例）。其次，為什么不能只賦予國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以及半官方的社會(huì)團(tuán)體公益訴訟的主體資格？因?yàn)�，公益訴訟的價(jià)值不在于實(shí)現(xiàn)公益，而是在于對(duì)傳統(tǒng)上只由官方或半官方的公共組織來(lái)實(shí)現(xiàn)公益的不信任，從而由非公共組織來(lái)實(shí)現(xiàn)公益。國(guó)家檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及半官方的社會(huì)團(tuán)體在實(shí)現(xiàn)公益的職權(quán)職責(zé)方面都具有壟斷性，違法者特別容易俘獲其執(zhí)行者，這正是公共運(yùn)行機(jī)制在實(shí)現(xiàn)公益上的既有障礙。因此，我們本次《民事訴訟法》修訂如果不使公益訴訟原告的資格具有發(fā)散性，就無(wú)法排除這一障礙。國(guó)境外之所以要把公益訴訟的主體資格放得開(kāi)一些，原因就在于此。如德國(guó)有權(quán)提起團(tuán)體訴訟的消費(fèi)者保護(hù)者組織就有38個(gè)，違法經(jīng)營(yíng)者怎么可能一一俘獲它們？而預(yù)計(jì)我國(guó)未來(lái)可擁有公益訴訟主體資格的社會(huì)團(tuán)體都是半官方性質(zhì)具有壟斷地位的，如果立法不賦予其他社會(huì)組織和個(gè)人公益訴訟的主體資格，就存在違法者向這樣的半官方性質(zhì)社會(huì)團(tuán)體尋租俘獲它的可能。最后，我主張有關(guān)公益訴訟的立法不能太保守，如果太保守的話，它對(duì)社會(huì)進(jìn)步的推動(dòng)就和老百姓的期待差得非常遠(yuǎn)。至于其他社會(huì)組織和個(gè)人提起公益訴訟可能引發(fā)濫訴問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)法律技術(shù)來(lái)具體解決，也控制一下政治風(fēng)險(xiǎn)不讓其過(guò)分威脅到我們想要的東西，此問(wèn)題應(yīng)該沒(méi)有我們想象的那樣嚴(yán)重。
謝謝大家，不對(duì)的地方請(qǐng)各位批評(píng)指正。
李仕春：下面有請(qǐng)相慶
相慶梅：第一，對(duì)于立法選擇的問(wèn)題，我也不是特別贊成將其以目前這樣的方式規(guī)定在民事訴訟法中。盡管公共利益保護(hù)的必要性已形成共識(shí)，但對(duì)其確切含義的理解卻存在很大爭(zhēng)議。因此，即使是以列舉式作出規(guī)定，必然也留有很大的空間等待法院去理解和判斷，同時(shí)也給原告起訴留下無(wú)限的爭(zhēng)議空間；而在法院自足性不足的當(dāng)下，這樣的列舉式必將使得法院在司法過(guò)程陷入為難。而我們看草案的列舉，將環(huán)境污染和眾多消費(fèi)者利益并列，其合理性也值得商榷。環(huán)境污染很大范圍內(nèi)多為公益訴訟；但眾多消費(fèi)者權(quán)益糾紛卻更多屬于私益糾紛；當(dāng)然之前有訴訟原告起訴酒生產(chǎn)廠家在酒包裝上標(biāo)示“飲酒有害健康”，這是屬于公益問(wèn)題，可對(duì)于這樣的訴求，大概法院的判決很難解決問(wèn)題，我并不認(rèn)為目前我國(guó)的法院有形成這種公共政策的能力。而如果將來(lái)出現(xiàn)和教育、醫(yī)療、反壟斷有關(guān)的公共利益訴訟問(wèn)題，由于其和公共政策形成密切相關(guān)，法院是將其理解為“等”還是“不等”呢？
因此，我感覺(jué)以這樣一種方式將其籠統(tǒng)規(guī)定在民事訴訟法中，其適用效果值得懷疑；當(dāng)然，如果以不作任何列舉的方式來(lái)更加籠統(tǒng)的進(jìn)行規(guī)定，其消極影響也是同樣的。所以，我的看法是不宜一般性的規(guī)定在民訴法中；而是應(yīng)在相應(yīng)的部門(mén)法中規(guī)定，如環(huán)境保護(hù)法，大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法等等。
盡管不主張將訴訟條件等問(wèn)題在民事訴訟中規(guī)定，但我贊同
第二，關(guān)于原告資格問(wèn)題，我認(rèn)為在目前中國(guó)的法律體系下，無(wú)論從歷史、傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)還是比較法研究的角度，檢察院作為公益代表人確是比較妥當(dāng)?shù)�。社�?huì)團(tuán)體的資格問(wèn)題，我也贊同。社團(tuán)無(wú)論是在訴訟資源上，還是對(duì)訴訟的理性態(tài)度及責(zé)任能力上，都有著較大的優(yōu)勢(shì)，更能承擔(dān)起保護(hù)公眾利益的重?fù)?dān)，成為公權(quán)力機(jī)關(guān)訴訟的有益補(bǔ)充和間接督促。
但是，對(duì)于個(gè)人的訴訟資格問(wèn)題我持和各位專(zhuān)家不同的想法。盡管將公益訴訟代表人的資格賦予任何的三人，對(duì)于促進(jìn)公益訴訟制度的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)是有積極意義的。但并不是任何機(jī)構(gòu)都可以具有原告資格。因?yàn)閷?duì)于第三人主張他人利益而提起訴訟的，一個(gè)必須考慮的問(wèn)題是：代表人“是否可能為第三方權(quán)利進(jìn)行最佳的辯護(hù)”，并有利于糾紛得到真正和徹底的解決。但顯然，對(duì)于公共利益來(lái)說(shuō)，個(gè)人只不過(guò)是作為集體的一個(gè)成員而享有它，沒(méi)有資格成為該集體利益的代表者，也沒(méi)有能力承擔(dān)訴訟的責(zé)任。因此，我不同意任何個(gè)人皆可為原告的想法。但是，如果公共利益的損害已經(jīng)造成了個(gè)人利益的受損，如果公益的損害和個(gè)人損害之間具有直接和密切的關(guān)系，我認(rèn)為則應(yīng)當(dāng)允許個(gè)人在提起私益訴訟的同時(shí)，提起公益保護(hù)的請(qǐng)求。而如果是個(gè)人徑直提出公共利益主張的情形，則應(yīng)不認(rèn)可其訴訟資格。
最后，對(duì)于公益訴訟具體程序設(shè)計(jì)的問(wèn)題，我同意肖建
李仕春：下面請(qǐng)李剛律師發(fā)言。
李剛：對(duì)于公益訴訟，我主要從以下幾個(gè)方面來(lái)談：
一、印度是公益訴訟發(fā)達(dá)的國(guó)家。10月16號(hào)到24號(hào)，我到印度參加公益訴訟學(xué)習(xí)之旅，全程由西孟加拉邦的前大法官陪同，并且訪問(wèn)了印度最高人民法院，拜會(huì)了印度國(guó)家人員委員會(huì)主席（前最高院首席大法官）直接感受了印度公益訴訟的情況。最高法院的大法官?gòu)?qiáng)調(diào)公益訴訟是申請(qǐng)人、公共機(jī)構(gòu)和法院在三方參與和合作下，共同保障公民的憲法權(quán)利。因此，訴訟程序盡管在民事訴訟程序中進(jìn)行，但是不是對(duì)抗性的，這也是為什么印度的公益訴訟采取了很多簡(jiǎn)化程序的措施，可以通過(guò)快速受理、中間裁決等來(lái)保障公共利益。另一方面也可以看到，印度的公益訴訟強(qiáng)調(diào)通過(guò)訴訟來(lái)促進(jìn)對(duì)憲法規(guī)定的公民權(quán)利的實(shí)施，而不是泛泛地去界定什么是公共利益。印度的公益訴訟多數(shù)可以界定為我們所謂的行政公益訴訟的范疇，因?yàn)橛⒚婪ㄏ祩鹘y(tǒng)除了刑事的訴訟，其他糾紛都是在一個(gè)訴訟法之下運(yùn)作的，我們可以預(yù)見(jiàn)，將來(lái)我國(guó)引進(jìn)行政公益訴訟的話，將會(huì)有更大的多作為。根據(jù)與西孟加拉邦大法官和原印度最高法院的首席大法官的交談，他們認(rèn)為公益訴訟有被濫用和誤用的現(xiàn)象，但是并不認(rèn)為現(xiàn)在法院因此而不堪重負(fù)，相反，他們認(rèn)為，一個(gè)公益訴訟往往解決了眾多個(gè)人權(quán)利的救濟(jì)，減少了不必要的單個(gè)訴訟，同時(shí)也認(rèn)為，不能因?yàn)閾?dān)心濫訴，而關(guān)閉公民尋求司法正義的大門(mén)。
二、觀念更新是探討制定公益訴訟制度的具體條文和內(nèi)容的前提條件。第一、公益訴訟的本質(zhì)是公民參與，拒絕賦予公民訴訟資格，導(dǎo)致的是公權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)和官辦社團(tuán)是否有動(dòng)力去公益訴訟？社會(huì)團(tuán)體在我們國(guó)家至少有三種，參加政協(xié)不需要登記的人民團(tuán)體，實(shí)質(zhì)上等同于政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)不需要登記的團(tuán)體，實(shí)質(zhì)上享受著事業(yè)單位的待遇；需要在民政部門(mén)登記的社團(tuán)，往往一個(gè)領(lǐng)域就一家或者幾家，形成事實(shí)上對(duì)部分領(lǐng)域公共事務(wù)的壟斷。立法機(jī)關(guān)要給哪一類(lèi)團(tuán)體訴訟資格？我們有理由擔(dān)心，以前是具有公益精神的個(gè)人求著法院受理公益訴訟，以后就是求著這些社會(huì)團(tuán)體了。第二、對(duì)公共利益的維護(hù)，可以司法解決，也可以行政解決，可以是行政解決優(yōu)先，雖然二者有效率、資源等方面優(yōu)劣之分，但是司法仍是國(guó)家權(quán)力的一個(gè)組成部分，由司法對(duì)公共利益進(jìn)行最后的關(guān)照并不離經(jīng)叛道，除非我們不相信司法能肩負(fù)起政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。
三、重視我國(guó)現(xiàn)有的立法資源。澳門(mén)地區(qū)民事訴訟法有規(guī)定“旨在維護(hù)公共衛(wèi)生、環(huán)境、生活素質(zhì)、文化財(cái)產(chǎn)及公產(chǎn)，以及保障財(cái)貨及勞務(wù)消費(fèi)之訴訟或保全程序，任何享有公民權(quán)利及政治權(quán)利之公民，宗旨涉及有關(guān)利益之社團(tuán)或財(cái)團(tuán)，市政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當(dāng)性”。為此，我曾向澳門(mén)終審法院求證這個(gè)制度實(shí)施的情況，得到的書(shū)面答復(fù)是沒(méi)有案例。又向澳門(mén)律師求證，答復(fù)是澳門(mén)的民主制度和公民社會(huì)都比較發(fā)達(dá)，遇到侵害公益的問(wèn)題，可以通過(guò)公民團(tuán)體和民意代表來(lái)實(shí)現(xiàn)有效解決，不必要求助司法。因此，我認(rèn)為，公益訴訟是公民參與社會(huì)管理的一種方式，在民主和公民社會(huì)都欠發(fā)達(dá)的內(nèi)地，法律允許公民個(gè)人提起公益訴訟具有重大意義。其次，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，云南、海南已經(jīng)做了制度性規(guī)定，有很好的設(shè)計(jì)，比如海南高院規(guī)定在訴訟主體方面，不僅環(huán)境社會(huì)團(tuán)體，居委會(huì)、村委會(huì)和個(gè)人都可以向法院起訴。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)走在了立法前面，應(yīng)當(dāng)很好地總結(jié)和吸收，但是謹(jǐn)防全國(guó)性立法比原來(lái)的地方性規(guī)定退步，這反面是有先例的。
四，具體的程序設(shè)計(jì)對(duì)發(fā)揮公益訴訟制度價(jià)值很重要。公益訴訟具有其特殊性，也有一般民事訴訟的共性，因此，可以援用大部分的訴訟程序，也要量體裁衣做一些特別規(guī)定。諸如如何防范個(gè)人濫用公益訴訟這樣的擔(dān)憂(yōu)，可以設(shè)置程序防范，最簡(jiǎn)單的是法官的立案審查審查，如果濫訴的話對(duì)原告給予處罰等。我想問(wèn)一下扈紀(jì)華老師是不是還有空間制定幾條比較詳細(xì)的條文？還是僅僅是這個(gè)條文就行了？假如有可能，我們將草擬幾個(gè)條文，在
扈紀(jì)華：你想一想常務(wù)委員已經(jīng)嘗試了，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上已經(jīng)有1000多條意見(jiàn)了，主要是集中在公益訴訟、小額訴訟和監(jiān)督，所以說(shuō)絕不可能說(shuō)這樣就不動(dòng)了。但是怎么“動(dòng)”，是不是維持現(xiàn)狀也在考慮過(guò)程中，可能回到原點(diǎn)，這也叫“動(dòng)”。
李剛：我再說(shuō)一個(gè)社會(huì)團(tuán)體問(wèn)題。在我國(guó)團(tuán)體的定義有好幾類(lèi)，有人民政治團(tuán)體、有不需要登記的團(tuán)體、也有需要登記的團(tuán)體，除了社團(tuán)動(dòng)力不足的問(wèn)題以外，我們也遇到了，在環(huán)渤海問(wèn)題上我們想方設(shè)法和團(tuán)體接觸。這種情況確實(shí)會(huì)存在，我們很多情況會(huì)有一個(gè)團(tuán)體壟斷。
扈紀(jì)華：印度之行你有他們公益訴訟的法律規(guī)定嗎？
李剛：沒(méi)有。
李仕春：剛才
扈紀(jì)華：我們改了很多稿，我那里就有8、9稿了，非常的努力，但是最后結(jié)果就是這樣。
張衛(wèi)平：達(dá)成不了共識(shí)不要緊，要把相對(duì)好的意見(jiàn)拿出來(lái)。
扈紀(jì)華：現(xiàn)在大家的意見(jiàn)都不一樣。
羅東川：我覺(jué)得五十條有點(diǎn)少。
張衛(wèi)平：我們是司法領(lǐng)域中的大憲法。
扈紀(jì)華：刑事訴訟法已經(jīng)明確提交人大常委會(huì)了，他們的改動(dòng)和我們的改動(dòng)也（不一樣）。
張衛(wèi)平：如果社會(huì)反應(yīng)很強(qiáng)烈，要增加條文，有辦法嗎？
扈紀(jì)華：可以。
李仕春：下面請(qǐng)北京航天航空大學(xué)的張曉茹發(fā)言。
張曉茹：各位領(lǐng)導(dǎo)、各位學(xué)者、各位同學(xué)下午好。我主要談兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一個(gè)方面，大家比較關(guān)心什么是社會(huì)公共利益，什么是公益訴訟，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們的扈紀(jì)華主任作出了很好的回答，我理解這種立法的心情和立法的技巧。
我認(rèn)為第55條是很大的一個(gè)筐，把廣義的社會(huì)公眾利益以及行為都放在這個(gè)筐里，會(huì)顯得很雜亂，我們的討論不光是針對(duì)立法還有理論的研究，眾多人的私益相加不等于公益。我個(gè)人的觀點(diǎn)認(rèn)為一些侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益的行為可以通過(guò)團(tuán)體訴訟、示范訴訟、代表人訴訟甚至集團(tuán)訴訟來(lái)解決，為什么放在第55條作為公益訴訟？是不是有意要繞開(kāi)集團(tuán)訴訟制度？
公益訴訟的案件范圍，除了污染環(huán)境案件和侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益案件外，其他的案件扈紀(jì)華主任也說(shuō)了要等待，我想說(shuō)的是，無(wú)論英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，都認(rèn)為人事訴訟和家事訴訟涉及社會(huì)公益，比如德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和日本都明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參與人事訴訟和家事訴訟制度，像法國(guó)規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)以當(dāng)事人身份參與家事訴訟制度，日本規(guī)定檢察機(jī)關(guān)參與婚姻案件、收養(yǎng)案件和親子案件并且可以提起上訴。第55條所講的公益訴訟包括不包括人事訴訟案件？如果不包括，有沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立人事訴訟制度的打算？
第二個(gè)方面的問(wèn)題是，第55條與第14條的關(guān)系，以及第55條與第15條的關(guān)系。
通過(guò)分析，檢察機(jī)關(guān)是最有機(jī)會(huì)和最有正當(dāng)理由提起民事公益訴訟的“有關(guān)機(jī)關(guān)”，第55條沒(méi)有明確，第14條只說(shuō)“人民檢察院有權(quán)以檢察建議、抗訴方式對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，那么當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，它的訴訟地位、訴訟身份是什么？該遵循什么訴訟程序？
第15條支持起訴原則，也涉及到社會(huì)團(tuán)體和有關(guān)單位，和第55條存在一定的重疊。什么情況下社會(huì)團(tuán)體和有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該提起公益訴訟，什么情況下可以支持起訴呢？現(xiàn)在的規(guī)定會(huì)不會(huì)讓社會(huì)團(tuán)體和有關(guān)機(jī)關(guān)出于自身利益的考慮不提起公益訴訟而一味地支持起訴使公益訴訟制度形同虛設(shè)呢？
李仕春：謝謝
第1位學(xué)生：關(guān)于現(xiàn)在的公益訴訟法條規(guī)定在55條里面，在當(dāng)事人這章規(guī)定的，我們看到最大的貢獻(xiàn)不是建立了公益訴訟制度而是在當(dāng)事人理論上有一個(gè)突破，不管是否建立公益訴訟法還是公益訴訟程序都會(huì)有障礙。我覺(jué)得從立法體系來(lái)說(shuō)可以考慮即使條文不動(dòng)，但是位置要?jiǎng)�，否則會(huì)有問(wèn)題。這一條可以放在總則里面，最好的是專(zhuān)門(mén)立專(zhuān)章來(lái)規(guī)定，放在支持起訴下面可能會(huì)更好。
現(xiàn)在是集團(tuán)訴訟的補(bǔ)充，像消費(fèi)者私益保護(hù)，為什么不可以調(diào)解？公益、環(huán)境的東西應(yīng)該不是可以調(diào)節(jié)的。
第2位學(xué)生：我想說(shuō)一個(gè)主體問(wèn)題，公益和私益分的很清楚，從這個(gè)意義上我贊同
李仕春：現(xiàn)在到了總結(jié)的時(shí)候，請(qǐng)扈主任說(shuō)兩句話。
扈紀(jì)華： 對(duì)前幾個(gè)發(fā)言是沒(méi)有針對(duì)性了，后面的發(fā)言我聽(tīng)進(jìn)去了。大部分問(wèn)題是我們研究過(guò)的，還有些觀點(diǎn)是我第一次聽(tīng)到的，有些國(guó)外情況的介紹，尤其是印度的情況，實(shí)際上是我一直想聽(tīng)的。
因?yàn)閲?guó)外的情況是把自己的公益訴訟解決了私人的不適格的問(wèn)題，把沒(méi)有直接利害的問(wèn)題攬進(jìn)來(lái)了，把這部分作為公益訴訟，沒(méi)有直接聯(lián)系的訴訟，大家把這一塊都叫做公益訴訟。大陸法系國(guó)家，無(wú)論是人事訴訟、家事訴訟，檢察院參與這個(gè)都不是公益訴訟，是為了公序良俗，為了防止血緣兄妹結(jié)婚，檢察院作為訴的主體提起訴訟，像德國(guó)有消費(fèi)者團(tuán)體的訴訟，尤其是日本也不叫公益訴訟，消費(fèi)者權(quán)益的訴訟類(lèi)似于公益訴訟，適格的，提起規(guī)劃綱要的主體主要是內(nèi)閣大臣批準(zhǔn)的三個(gè)，現(xiàn)在是七個(gè)，他們有多少個(gè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)團(tuán)體呢？非常多，但是基于這種能夠?yàn)閺V大消費(fèi)者團(tuán)體提起訴的目前只有七個(gè)，而且還是被內(nèi)閣大臣批準(zhǔn)的，為什么這么嚴(yán)格？
現(xiàn)在他們僅僅處于對(duì)現(xiàn)在侵權(quán)行為的停止，而不追訴以前侵權(quán)行為的賠償？大家說(shuō)了很多，每個(gè)問(wèn)題我在回憶，都是我們已經(jīng)討論過(guò)的，這個(gè)信息是研究過(guò)的，為什么現(xiàn)在僅僅規(guī)定到這個(gè)程度？是立法上的思考，要規(guī)定這個(gè)制度，又有很多問(wèn)題無(wú)法在這個(gè)制度里面規(guī)定清楚，比方說(shuō)請(qǐng)求權(quán)到底給什么？是停止侵害，恢復(fù)原狀，還能不能賠償損害，恢復(fù)原狀。如果行政部門(mén)提請(qǐng)的話，比如紫晶礦業(yè)最高罰款900萬(wàn)，如果要恢復(fù)原狀，如果有請(qǐng)求權(quán)可以恢復(fù)原狀的話，要賠償幾個(gè)億。還不算賠償給受害人的損害，所以請(qǐng)求權(quán)如果一個(gè)行政部門(mén)提起了，其他被侵害的能不能把請(qǐng)求權(quán)一并起來(lái)？是不是就他的請(qǐng)求權(quán)？
眾多不特定的特定人有多少請(qǐng)求權(quán)，和代表人訴訟有什么區(qū)別？許多問(wèn)題還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。我們研究了，不是沒(méi)有考慮，也不是立法者無(wú)能。前一些日子我看到的報(bào)告，對(duì)民事訴訟法不要給予太高的期望。有一句話我是一直難受至今，我在和我們的人吃飯的時(shí)候，我一直在說(shuō)這句話：“第一句話是考慮到這些立法者的水平。”我很難過(guò)，真的不知道立法者一天到晚在忙一些什么。我公正的說(shuō)一句話，學(xué)者的意見(jiàn)我們一直在非常認(rèn)真的聽(tīng)，也許學(xué)者不掌握的情況，由于我們的角色在這個(gè)位置上，我們會(huì)掌握的更多，不是沒(méi)有思考，不是沒(méi)有腦子。有些真的是權(quán)衡來(lái)權(quán)衡去，我希望大家對(duì)立法者還是應(yīng)當(dāng)給予厚望的，我們會(huì)努力的聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)把這個(gè)法律修改好，而不是主觀上很積極，要是說(shuō)水平有限，有謙虛了一些。我水平有限，而不是立法者水平有限，我只是立法者工作機(jī)構(gòu)中的小不點(diǎn)，不是我對(duì)這句話多少在意，我是很希望大家很客觀的評(píng)價(jià)立法工作，能夠知道我們?cè)谧⒁鈨A聽(tīng)和再進(jìn)行研究，說(shuō)的話你們沒(méi)有一句話是廢話，我為什么每一次都來(lái)，聽(tīng)了幾次都反映到簡(jiǎn)報(bào)里。
我寫(xiě)了好幾份簡(jiǎn)報(bào)，就是為了客觀的反映大家的意見(jiàn)，希望大家積極的參與立法，能夠把公益的事情搞得更好一些。
后天我們要專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取大家公益訴訟的意見(jiàn)，為什么？就是要把這個(gè)法立法，能夠解決根本問(wèn)題、突出問(wèn)題，而且能夠回答社會(huì)上對(duì)我們的期望，反映司法實(shí)踐中真正取得的一些成果。我希望借大家的腦子和嘴來(lái)幫助我們搞好立法，謝謝大家。
李仕春：前一段時(shí)間，有一些其他學(xué)科的學(xué)者說(shuō)特別羨慕民事訴訟法的學(xué)者。我們開(kāi)研討會(huì)，民事訴訟法的立法負(fù)責(zé)人總是每一次都到場(chǎng)，都堅(jiān)持到底，都把會(huì)議上形成的成果通過(guò)簡(jiǎn)報(bào)上報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)。因此可以說(shuō)，有扈主任的支持和參與，我們民事訴訟法學(xué)者的幸福指數(shù)提高了很多。謝謝扈紀(jì)華主任！
金杜明德法治沙龍與《法制日?qǐng)?bào)》評(píng)論部有個(gè)合作，在座各位報(bào)告人的報(bào)告都有可能在《法制日?qǐng)?bào)》發(fā)表，大家如果有補(bǔ)充意見(jiàn)請(qǐng)盡快發(fā)給我們。希望其他媒體朋友在報(bào)道今天的研討會(huì)情況時(shí)，請(qǐng)務(wù)必全面、客觀、準(zhǔn)確。
下面進(jìn)行沙龍的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，請(qǐng)韓大元院長(zhǎng)給每一位報(bào)告人頒發(fā)報(bào)告人證書(shū)。
張衛(wèi)平教授向賈小剛副廳長(zhǎng)頒發(fā)紀(jì)念證書(shū)
韓大元院長(zhǎng)向羅東川主任頒發(fā)紀(jì)念證書(shū)
韓大元院長(zhǎng)向別濤副司長(zhǎng)頒發(fā)紀(jì)念證書(shū)
韓大元院長(zhǎng)向湯維建教授頒發(fā)紀(jì)念證書(shū)
韓大元院長(zhǎng)向劉紅宇委員頒發(fā)紀(jì)念證書(shū)
韓大元院長(zhǎng)向蔡彥敏教授頒發(fā)紀(jì)念證書(shū)
韓大元院長(zhǎng)向肖建國(guó)教授頒發(fā)紀(jì)念證書(shū)
韓大元院長(zhǎng)向顏運(yùn)秋教授頒發(fā)紀(jì)念證書(shū)