《看守所條例》：“大修”還是“立法”？
■2009年云南晉寧看守所在押人“躲貓貓”事件引發(fā)了民眾對看守所監(jiān)管問題的關(guān)注，2009年十一屆全國人大二次會議上，多名代表提出議案，其中政協(xié)委員劉白駒提出建議制定《看守所法》，全面規(guī)范看守所體系。作為對民眾關(guān)注的回應(yīng)以及對多起看守所被羈押人員非正常死亡事件的反應(yīng)，2009年4月公安部與最高人民檢察院啟動(dòng)了新中國歷史上最大規(guī)模的看守所執(zhí)法大檢查，許多專家也積極建議由于看守所涉及到對公民權(quán)利的直接剝奪與限制，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的要求，應(yīng)當(dāng)通過制定法律的方式予以規(guī)范。
■《看守所條例》是“大修”還是“立法”一直是個(gè)爭論不休的議題。
■日前，由中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心主辦、北京市公安局大興分局協(xié)辦的“看守所規(guī)范與看守所立法””研討會上，來自中央政法委、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會、全國人大法律工作委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安安部、全國律師協(xié)會、北京市公安局、北京市公安局大興分局以及浙江省紹興市檢察院與看守所的實(shí)務(wù)界人士，以及法學(xué)界代表圍圍繞著“看守所法律規(guī)范的完善”、“看守所的隸屬”、“看守所的公開、透明與外界監(jiān)督”、“嚴(yán)格、文明監(jiān)管與在押人人員的待遇”和“看守所改革的方向與前景”等話題進(jìn)行了認(rèn)真、熱烈地討論。
本期嘉賓
戴玉忠 全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員
趙春光 公安部監(jiān)管局局長
崔 敏 中國人民公安大學(xué)教授
陳衛(wèi)東 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授
宋英輝 北京師范大學(xué)法學(xué)院教授
王敏遠(yuǎn) 社科院法學(xué)所研究員
顧永忠 中國政法大學(xué)法學(xué)院教授
張建偉 清華大學(xué)法學(xué)院教授
田文昌 全國律協(xié)刑委會主任
李貴方 德恒律師事務(wù)所高級合伙人
【話題一】我國看守所的現(xiàn)狀與完善
“看守所這個(gè)場所很有代表性，是一個(gè)很好的窗口。通過這個(gè)窗口可以看出一個(gè)國家的人權(quán)、政治文明狀況，也可以看出一個(gè)國家的立法、司法等情況，是一個(gè)很典型的窗口。”
這是日前中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心主辦的“看守所規(guī)范與看守所立法”研討會上代表們普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)。
戴玉忠：看守所這個(gè)題目很重要。第一，這是司法改革的一項(xiàng)任務(wù)。中央司法改革方案中“優(yōu)化司法配置”中有“完善看守所立法”的要求，所以，這是一項(xiàng)政治任務(wù)；
第二，涉及到我國法律體系的完善�，F(xiàn)行的看守所條例，是1990年由國務(wù)院通過的，屬于行政法規(guī)的范疇。在此次司法體制改革中，涉及到看守所法律的修改與完善；
第三，看守所法律的修改涉及到我國訴訟體制的問題。看守所在訴訟程序中有著非常重要的作用，不但承擔(dān)著羈押未決犯的功能，還承擔(dān)著羈押一部分已決犯的刑罰執(zhí)行功能。所以，看守所法律的修改涉及到我國訴訟體制的完善；
第四，涉及到當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)問題。最近幾年，媒體上報(bào)道了一些看守所問題。其中，最為關(guān)注的就是看守所中在押人員的人權(quán)保障問題。因此，研究看守所法律的修改，人權(quán)保障是一個(gè)非常重要的內(nèi)容。
趙春光：去年“躲貓貓”事件的發(fā)生，對看守所工作是個(gè)挑戰(zhàn)，同時(shí)也是個(gè)機(jī)遇�？词厮袄晤^獄霸”問題的關(guān)鍵在于“有關(guān)部門對看守所監(jiān)管工作的不重視”�？词厮ε渲貌蛔�，警察與被監(jiān)管人員的比例大大低于監(jiān)獄中警察與被監(jiān)管人員的比例。看守所中的民警與在押人員的比例是8：100；而同期全國監(jiān)獄系統(tǒng)中，警察和監(jiān)管人員的比例為18：100。
2009年，看守所共增加警力9100人，非執(zhí)法崗位增加了2300人，而且改變了原先對看守所民警要求不高、流動(dòng)性不夠的狀況。要求實(shí)行民警交流制、輪換制；新招錄民警要先到看守所交流，著力改變被戲稱為“在押人員有期，民警無期”的狀況，以使看守所的秩序更加穩(wěn)定，徹底改變由“牢頭獄霸”掌控的局面。
關(guān)于保障問題。在押人員的飲食、醫(yī)療保障也是看守所完善相關(guān)機(jī)制的突破口。2009年以前，在押人員一天的伙食標(biāo)準(zhǔn)還是1996年制定的，十多年過去了，早已不適應(yīng)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要。2009年6月，公安部會同財(cái)政部下發(fā)文件，重新核定在押人員伙食標(biāo)準(zhǔn)。截至目前，全國有28個(gè)省市重新核定了伙食標(biāo)準(zhǔn)，例如北京市每人每月135元，陜西省每人每月的伙食標(biāo)準(zhǔn)分為150元、160元、170元三個(gè)檔次，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況分別掌握�；锸硺�(biāo)準(zhǔn)的增加，有效地杜絕了“自費(fèi)加餐”的現(xiàn)象，同時(shí)也減少了部分監(jiān)管民警和看守所工作人員違法違紀(jì)行為的發(fā)生。
關(guān)于衛(wèi)生工作。去年以來，看守所的報(bào)道事件，有的是真的，有的是不真實(shí)的�！案＝P(guān)于在押人員睡覺睡死了”案件，就是一個(gè)假的新聞。后來，經(jīng)過調(diào)查，這個(gè)人是因心力交瘁死亡。因此，公安部要求，杜絕非正常死亡，盡量減少在押人員因病死亡。在押人員死亡情況很復(fù)雜，我們組織了一個(gè)課題“在押人員死亡情況調(diào)查”，并由公安部、衛(wèi)生部出臺《關(guān)于進(jìn)一步解決看守所醫(yī)療衛(wèi)生工作的意見》。由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全和保障，衛(wèi)生部門提供醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)護(hù)人員的合作方法，并且與地方醫(yī)院合作，定期輪換。
【話題二】看守所法律規(guī)范的完善
無論是從歷史發(fā)展的角度，還是從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的角度，眾多學(xué)者都認(rèn)為修改《看守所條例》的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
中國人民大學(xué)法學(xué)院陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，目前的《看守所條例》顯然已經(jīng)不能適應(yīng)看守所發(fā)展需要，也不能滿足國際和國內(nèi)對看守所發(fā)展和人權(quán)保障的要求，所以，看守所要走出目前的立法模式。由于看守所涉及到對公民權(quán)利的直接剝奪與限制，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的要求，應(yīng)當(dāng)通過制定法律的方式予以規(guī)范，同時(shí)考慮到對于已決犯的監(jiān)管，我國已經(jīng)制定了《監(jiān)獄法》(1994年12月)，審前被羈押人的監(jiān)管事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)本著同等、比照處理的原則制定法律加以規(guī)范。
陳衛(wèi)東教授主張，由于看守所改革面臨問題的復(fù)雜性，特別是牽扯到看守所管理體制改革方面的重大事項(xiàng)，也由于看守所法律長達(dá)27年的積弊，此次法律修改需要耗費(fèi)大量的人力、物力，需要較長時(shí)間與較大范圍的準(zhǔn)備與討論，因此顯然不能沿用目前慣用的由主管機(jī)關(guān)提立法方案、法工委修改、補(bǔ)充的方式，而是應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌法律的起草工作，綜合聽取各方面意見，包括將立法草案向社會公開，必要時(shí)召開立法聽證會等更為透明、民主化的立法策略。
陳衛(wèi)東：我國應(yīng)該加快制定《執(zhí)行法》，設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。目前看守所條例中，還缺少一些東西。例如，犯罪嫌疑人申訴的處理程序，看守所該怎么接，接了后該交給誰；還有犯罪嫌疑人的檢舉揭發(fā)問題。如果在押人員主動(dòng)檢舉揭發(fā)的，該怎么辦？看守所如何更好地接受社會各界，特別是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這種監(jiān)督應(yīng)該細(xì)化，只有細(xì)化了才具有操作的可能性；如何建立羈押場所巡視員制度等等。
北京師范大學(xué)法學(xué)院宋英輝教授認(rèn)為，目前我國的看守所法律法規(guī)需要完善。一方面，1990年制定的《看守所條例》是根據(jù)刑訴法制定的。但是，刑訴法已經(jīng)修改了，所以，看守所條例與刑訴法有些沖突。
宋英輝：例如，有關(guān)“人犯”的說法；在押人員、已決服刑人員權(quán)利保障，目前法律規(guī)定也不充分；現(xiàn)有的條例，與現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)，條例規(guī)定“懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女不被羈押”，但是這類婦女需要羈押的就沒有規(guī)定，還有，“患有嚴(yán)重疾病”，需要進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定例外情形等等。
第二個(gè)方面，從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的角度，也需要完善。2009年4月以來，看守所發(fā)生了很大的變化，這些需要以規(guī)范的形式定位下來。例如，訊問時(shí)的物理隔離制度、出入所體檢制度、分類關(guān)押、分類別關(guān)押等，還有其他一些做法，例如羈押巡視員制度等。
第三方面，條例修改的時(shí)候，應(yīng)該區(qū)分未決犯和已決犯，兩者不同，監(jiān)管重點(diǎn)也有所區(qū)別。解決看守所問題，很重要的就是考慮降低羈押率，與其他法律的銜接問題。
【話題三】看守所的公開透明
在中國現(xiàn)行管理體制下，增強(qiáng)看守所透明度、公開度，加強(qiáng)對看守所監(jiān)督力度，具有特殊的意義。公安部監(jiān)管局的有關(guān)同志介紹，為了推薦看守所工作的公開化，公安部加強(qiáng)與中國作協(xié)聯(lián)系，邀請10位作家走進(jìn)看守所，進(jìn)行實(shí)地采訪。
浙江省紹興市看守所的有關(guān)同志介紹，地方人大代表、政協(xié)委員、公安機(jī)關(guān)紀(jì)委監(jiān)察部門會不定期地來看守所檢查監(jiān)督，每年至少來視察一次工作。
崔敏：近些年來，我國看守所的工作進(jìn)展的確非常大，這是值得肯定的。但是，看守所缺乏的是一個(gè)有效的監(jiān)督機(jī)制。例如，在英國有羈押場所巡視員制度，巡視員可以隨時(shí)巡視看守所，隨機(jī)挑選在押人員進(jìn)行訪談，了解其在看守所內(nèi)的生活狀況等。
顧永忠：原來的看守所條例寫得很好，病危的可以探視，但是，現(xiàn)實(shí)中沒有做到。所以，要加強(qiáng)律師、在押人員家屬對看守所的參與程度，未決犯最關(guān)心的是其訴訟權(quán)利的保障。如果將看守所交由其他部門的話，律師會見就沒有問題了，律師法的規(guī)定就會得到落實(shí)。
陳衛(wèi)東：去年，我們試點(diǎn)了“羈押場所巡視員制度”，組織社會公眾代表對羈押場所進(jìn)行定期或不定期的巡視，巡視人員通過巡視羈押場所的羈押條件、查驗(yàn)羈押記錄、與被羈押人員單獨(dú)訪談等�！傲b押場所巡視員制度”試點(diǎn)的效果非常明顯，對于增強(qiáng)看守所透明度、公開化程度，具有非常重要的作用。
田文昌：我想談?wù)勁c家屬會見問題。家屬見親人一面的感覺，非常強(qiáng)烈，有時(shí)候這種感覺是撕心裂肺的。律師會見雖然受阻，但是，還是能見到的；然而，家屬卻沒法會見，把人的親情給割裂了，正面不能見，那么花錢買通私下會見的，就會出現(xiàn)。建議細(xì)化在押人員會見家屬的規(guī)則，能夠讓在押人員與家屬安全、順利、便捷地得以會見。
【話題四】嚴(yán)格與文明監(jiān)管
陳衛(wèi)東：談?wù)勱P(guān)于在押人員非正常死亡問題。在這個(gè)問題上，看守所吃了很大的虧。第一，在押人員死亡原因很多，但是一旦出現(xiàn)了死亡，都把責(zé)任推到看守所身上；
第二，處理不當(dāng)。我認(rèn)為，凡是在刑事訴訟中有在押人員死亡的，很多被害人家屬依靠死亡來要挾政府的做法是不正確的。關(guān)于看守所在押人員死亡原因的認(rèn)定，如果由看守所認(rèn)定的話，那么由于看守所與公安機(jī)關(guān)的特殊關(guān)系，公眾對結(jié)論不信任。因此。有必要建立驗(yàn)尸官制度。驗(yàn)尸官獨(dú)立于偵查機(jī)關(guān)，對結(jié)論不服的可以上訴；
第三，看守所如何防范在押人員自殺。過去，看守所管理很嚴(yán)格，凡是可能導(dǎo)致死亡的東西都不被允許帶入。國外，監(jiān)室的墻、椅子都是特殊設(shè)置的，要想自殺是很難的�？词厮绾伪苊獬霈F(xiàn)自殺情況，需要進(jìn)一步來研究。
顧永忠：要嚴(yán)厲打擊“牢頭獄霸”。多年來，我國看守所中的暴力行為是比較多的。例如，“小貓過河”、“騎摩托”、“開坦克”等。監(jiān)管規(guī)則中，也應(yīng)明確在押人員可以從事哪些活動(dòng)，嚴(yán)格禁止暴力性質(zhì)的活動(dòng)。另外，對看守所小組長進(jìn)行考察，實(shí)行輪流值日制，避免形成“牢頭獄霸”。
田文昌：建議從以下幾個(gè)方面來保障嚴(yán)格文明監(jiān)管與被羈押人員的待遇。第一，完善看守所提押的銜接問題；第二，杜絕刑訊逼供。例如，建立出入所體檢制度等；第三，統(tǒng)一在押人員勞動(dòng)問題；第四，保障在押人員與家屬會見的權(quán)利。
李貴方：首先保障在押人員的生活待遇，規(guī)范看守所加餐、小賣鋪等；其次，建立通暢的救濟(jì)渠道；最后，賦予看守所兩項(xiàng)權(quán)利，超期羈押通知權(quán)和取保候?qū)徑ㄗh權(quán)。
【話題五】看守所改革的方向與前景
最高人民法院的有關(guān)同志認(rèn)為，最高人民法院在看守所改革與完善中也應(yīng)發(fā)揮作用。第一，完善死刑犯羈押的問題，建議死刑犯集中關(guān)押；第二，設(shè)立遠(yuǎn)程提訊，為法官遠(yuǎn)程提訊提供方便，減輕監(jiān)管場所監(jiān)管壓力。
公安部監(jiān)管局的有關(guān)同志認(rèn)為，看守所工作涉及檢察、司法、公安、法院、衛(wèi)生等部門，因此，中央綜合治理辦公室應(yīng)把看守所納入社會綜合治理考核體系。
王敏遠(yuǎn)教授說，我國在看守所管理方面，取得了很明顯的進(jìn)步。但是，仍然存在一些問題。這些問題，都是前進(jìn)中的問題、發(fā)展中的問題。規(guī)范化管理問題，主要是“看”和“守”；而正當(dāng)性問題則是在法律體系下來解決看守所問題，要有共同推動(dòng)法制發(fā)展的功能。所以，看守所條例等要統(tǒng)一納入律師法等的規(guī)范中來。
無罪推定原則，需要首先遵守，這個(gè)基本原則必須在看守所條例修改中體現(xiàn)出來；再如，人權(quán)保障原則也是一項(xiàng)基本原則；其它原則還有經(jīng)費(fèi)保障原則等。
李貴方律師談得很具體，建議在未來修改看守所條例時(shí)，首先要確定無罪推定原則，“把犯人當(dāng)人看”，不僅是監(jiān)獄工作的準(zhǔn)則，也應(yīng)是看守所工作的原則。
他說，目前，關(guān)于犯罪嫌疑人羈押期間民事權(quán)利的保障方面現(xiàn)行法律是空白。例如，法定代表人是否有權(quán)簽合同、代表公司經(jīng)營業(yè)務(wù)，還有離婚、結(jié)婚，財(cái)產(chǎn)處理等，應(yīng)該在以后修改時(shí)加以明確規(guī)定。
大家一致認(rèn)為，看守所改革的基本理念就是“要把羈押人員當(dāng)作一個(gè)人來看待”。這是我們改革的一個(gè)方向。
來源: 法制網(wǎng)——法制日報(bào)記者 蔣安杰