制定金融法是我國金融法治建設(shè)的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題，需要深刻認(rèn)識制定金融法的重大意義，精準(zhǔn)把握金融法的總體定位，科學(xué)選擇金融法的立法模式，系統(tǒng)構(gòu)建金融法的基本制度。
2024年7月，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出要制定金融法，標(biāo)志著我國金融法立法進(jìn)入全新階段。制定金融法是全面貫徹落實(shí)黨中央在金融領(lǐng)域重大決策部署的必然要求，是在金融領(lǐng)域進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求，是推動金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國的必然要求，是防范化解金融風(fēng)險、維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全的必然要求，具有十分重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。為確保金融法立法的科學(xué)性與有效性，有必要對制定金融法的若干基本問題進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的研究。
深刻認(rèn)識制定金融法的重大意義
制定金融法，必須深刻認(rèn)識其重大意義，才能更加深刻理解其必要性和緊迫性，以高度的政治責(zé)任感和強(qiáng)烈的歷史使命感積極推動金融法的立法進(jìn)程。制定金融法的重大意義可以概括為以下四個方面。
首先，制定金融法是全面貫徹落實(shí)黨中央在金融領(lǐng)域重大決策部署的必然要求。黨的十八大以來，黨中央高度重視金融工作，大力推動金融法治建設(shè)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要深化金融體制改革，完善金融監(jiān)管。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確提出，金融安全是國家安全的重要組成部分，要健全金融法治、保障國家金融安全，把金融安全上升到國家安全的高度。2022年10月，黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，深化金融體制改革，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，并對金融體制改革和金融法治建設(shè)進(jìn)行整體部署。2023年10月召開的中央金融工作會議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)金融法治建設(shè)，及時推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法。2024年7月，黨的二十屆三中全會對深化金融體制改革工作進(jìn)行具體安排，明確提出制定金融法。黨的十八大以來黨中央在金融領(lǐng)域的重大決策部署，為新時代新征程進(jìn)一步做好金融工作指明方向。全面貫徹落實(shí)黨中央在金融領(lǐng)域的重大決策部署，就必須進(jìn)一步加強(qiáng)金融法治建設(shè)。金融法是金融領(lǐng)域的基本法，制定金融法是加強(qiáng)金融法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)金融法治建設(shè)必須盡快制定金融法，以金融法統(tǒng)領(lǐng)金融領(lǐng)域的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完善的金融法律法規(guī)體系。因此，制定金融法是全面貫徹落實(shí)黨的十八大以來黨中央在金融領(lǐng)域重大決策部署的必然要求，必須以釘釘子的精神抓好對黨中央重大決策部署的貫徹落實(shí)工作。
其次，制定金融法是在金融領(lǐng)域進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十大報告明確提出以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)，并對中國式現(xiàn)代化的基本特征、本質(zhì)要求、目標(biāo)任務(wù)、重大原則等基本問題進(jìn)行科學(xué)闡釋。黨的二十屆三中全會通過的《決定》，對進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的各項(xiàng)具體工作進(jìn)行總體部署。深化金融體制改革是進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。黨的二十屆三中全會專門對深化金融體制改革提出具體要求。深化金融體制改革，必須堅持重大金融體制改革于法有據(jù)，做到金融體制改革與金融法治相統(tǒng)一，及時把金融體制改革的成果上升為法律制度，在法治軌道上全面深化金融體制改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化。黨的二十屆三中全會專門把制定金融法作為深化金融體制改革的重要內(nèi)容予以突出強(qiáng)調(diào)，充分體現(xiàn)出金融法治在深化金融體制改革中的重要作用和黨中央對金融法治建設(shè)的高度重視。從這個意義上講，制定金融法既是深化金融體制改革的重要內(nèi)容，又是在金融領(lǐng)域進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求。為此，必須加快推進(jìn)制定金融法立法進(jìn)程，全面加強(qiáng)金融法治建設(shè)，以更加完善的金融法治體系為深化金融體制改革提供有力保障。
再次，制定金融法是推動金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國的必然要求。黨的二十大報告明確指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。金融高質(zhì)量發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到中國式現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略全局。2023年10月召開的中央金融工作會議明確提出加快建設(shè)金融強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要以推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展為主題做好金融工作。黨的二十屆三中全會從健全體制機(jī)制的角度對推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出具體部署，強(qiáng)調(diào)要深化金融體制改革，并明確提出制定金融法。市場經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，推動金融高質(zhì)量發(fā)展必然要求加強(qiáng)金融法治建設(shè)。從建設(shè)金融強(qiáng)國的國際經(jīng)驗(yàn)看，世界上的金融強(qiáng)國同時也是法治水平高度發(fā)達(dá)的國家。因此，推動金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國，必然要求進(jìn)一步加強(qiáng)金融法治建設(shè)。從我國當(dāng)前實(shí)際情況看，仍然缺少一部統(tǒng)領(lǐng)金融法律法規(guī)的基本法。推動金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國，就必須對金融領(lǐng)域的法治需求予以充分回應(yīng)。正因如此，黨的二十屆三中全會明確提出制定金融法�？梢姡贫ń鹑诜ㄊ峭苿咏鹑诟哔|(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國的必然要求。
最后，制定金融法是防范化解金融風(fēng)險、維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全的必然要求。防范化解金融風(fēng)險是金融工作的根本性任務(wù)，也是金融工作的永恒主題。人類社會發(fā)展的歷史證明，金融穩(wěn)則經(jīng)濟(jì)穩(wěn)，金融穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的重要前提和基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會，金融直接關(guān)系到國家戰(zhàn)略全局，金融安全是國家安全的重要組成部分。尤其是在當(dāng)前百年未有之大變局加速演進(jìn)的時期，金融穩(wěn)定與金融安全至關(guān)重要。世界各國普遍重視金融穩(wěn)定與金融安全問題，著力防范化解金融風(fēng)險特別是系統(tǒng)性風(fēng)險。從國際經(jīng)驗(yàn)看，自2008年國際金融危機(jī)以來，世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體陸續(xù)出臺專門立法，加強(qiáng)金融穩(wěn)定與金融安全方面的法律制度建設(shè)。黨的二十大報告明確提出，要加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。黨的二十屆三中全會明確提出制定金融法，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管。我國已經(jīng)正式啟動金融穩(wěn)定法立法工作并正在穩(wěn)步推進(jìn)，但仍然缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)金融法律法規(guī)、維護(hù)金融穩(wěn)定與安全的基本法。在此背景下，黨的二十屆三中全會提出要制定金融法�？梢�，制定金融法是防范化解金融風(fēng)險、維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全的必然要求。
精準(zhǔn)把握金融法的總體定位
對金融法的總體定位是制定金融法必須解決的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題�？傮w定位不僅直接影響到立法模式的選擇，還將對基本制度的構(gòu)建產(chǎn)生重要影響。
關(guān)于金融法的總體定位問題，目前理論界與實(shí)務(wù)界的認(rèn)識并不完全統(tǒng)一，大致可以分為兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，未來的金融法應(yīng)當(dāng)定位為金融領(lǐng)域的基本法，與其他金融法律法規(guī)共同構(gòu)成比較完備的金融法律體系。這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是，我國當(dāng)前的金融立法碎片化問題較為突出，已經(jīng)無法適應(yīng)金融實(shí)踐的實(shí)際需要，在客觀上亟需一部統(tǒng)領(lǐng)金融法律法規(guī)的基本法。因此，未來的金融法應(yīng)當(dāng)定位為金融領(lǐng)域的基本法，對金融領(lǐng)域全覆蓋。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，未來的金融法應(yīng)當(dāng)定位為金融監(jiān)管基本法，著重強(qiáng)化對金融監(jiān)管的法律規(guī)范。這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是，隨著金融體制改革的深入推進(jìn)，我國金融監(jiān)管體制已經(jīng)形成“一委一行一局一會”的新格局，但在金融監(jiān)管領(lǐng)域仍然缺少統(tǒng)一的金融監(jiān)管法，應(yīng)當(dāng)通過制定金融法實(shí)現(xiàn)對金融監(jiān)管的全覆蓋。
應(yīng)當(dāng)說，上述兩種觀點(diǎn)都有一定的合理之處，均認(rèn)識到我國當(dāng)前金融法治領(lǐng)域存在的突出問題，認(rèn)為未來的金融法應(yīng)當(dāng)是一部具有綜合性的法律，但對金融法到底是金融領(lǐng)域基本法還是金融監(jiān)管基本法這一問題持有不同看法。筆者以為，將金融法定位為金融領(lǐng)域的基本法更為妥當(dāng)。這主要是基于四個方面的考慮：其一，從金融發(fā)展的未來趨勢和我國金融領(lǐng)域的實(shí)際需求看，目前我國缺少一部統(tǒng)領(lǐng)金融法律法規(guī)的基本法。把金融法定位為金融領(lǐng)域的基本法，能夠有效回應(yīng)這一重大現(xiàn)實(shí)問題。其二，從“金融法”一詞本身的內(nèi)涵與外延看，將金融法定位為金融領(lǐng)域的基本法更為準(zhǔn)確。如果將金融法定位為金融監(jiān)管基本法，則會有名不副實(shí)之嫌。其三，金融監(jiān)管的重要性不言而喻，但不宜將制定金融監(jiān)管法與制定金融法混為一談。對于金融監(jiān)管相關(guān)問題，可以通過制定專門的金融監(jiān)管法予以應(yīng)對，沒有必要以“金融法”之名行“金融監(jiān)管法”之實(shí)。其四，將金融法定位為金融領(lǐng)域基本法，有利于協(xié)調(diào)金融法與金融領(lǐng)域其他法律法規(guī)之間的關(guān)系。在制定金融法這一金融領(lǐng)域基本法的同時，可以協(xié)同推進(jìn)《金融穩(wěn)定法》《金融監(jiān)管法》等法律法規(guī)的立法工作以及《中國人民銀行法》等現(xiàn)行金融法律法規(guī)的修改完善工作。綜上所述，制定金融法的主要目的是解決當(dāng)前金融領(lǐng)域基本法缺位這一重大現(xiàn)實(shí)問題，把金融法定位為金融領(lǐng)域的基本法更為妥當(dāng)。
科學(xué)選擇金融法的立法模式
在明確金融法作為金融領(lǐng)域基本法這一前提下，金融法的立法模式選擇問題就顯得十分重要。金融法立法模式的選擇，不僅直接關(guān)系到金融法基本制度的構(gòu)建，還將對整個金融法治體系產(chǎn)生重要影響。因此，應(yīng)當(dāng)對金融法的立法模式進(jìn)行科學(xué)選擇，以更好發(fā)揮金融法的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。
目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對金融法立法的模式選擇問題，主要有兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取單行法的立法模式，未來的金融法應(yīng)當(dāng)是一部以“金融法”命名的單行法律。這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)在于，金融領(lǐng)域的范圍相當(dāng)廣泛，金融業(yè)務(wù)相當(dāng)復(fù)雜，金融行業(yè)之間的差異也較為明顯，制定一部統(tǒng)一的金融法典并不現(xiàn)實(shí)。此外，制定一部金融法典需要耗費(fèi)的時間較長，無法滿足當(dāng)前金融實(shí)踐對金融法治的迫切需要。據(jù)此，該觀點(diǎn)認(rèn)為，采取單行法的立法模式不僅更為現(xiàn)實(shí)，也更加有效。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取法典化的立法模式，制定出一部具有法典性質(zhì)的金融法。這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是，制定一部金融法典能夠有效解決當(dāng)前金融領(lǐng)域普遍存在的法律法規(guī)之間的沖突和不一致這一突出問題，從而有助于強(qiáng)化金融法律對金融領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整。此外，法典化已經(jīng)成為當(dāng)前和未來一段時期的立法趨勢，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一歷史潮流，制定出一部具有法典性質(zhì)的金融法。據(jù)此，該觀點(diǎn)認(rèn)為，采取法典化的立法模式不僅更有意義，也更有價值。
上述兩種觀點(diǎn)從不同的視角看待金融法的立法模式問題，均有一定的合理之處。筆者認(rèn)為，對金融法立法模式的選擇，需要綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、文化等多方面的因素。金融法的立法模式選擇，不僅要反映現(xiàn)代金融基本規(guī)律，還要符合我國金融發(fā)展的實(shí)際需求。從現(xiàn)實(shí)需求看，我國亟需一部統(tǒng)領(lǐng)金融領(lǐng)域法律法規(guī)的基本法，因此，應(yīng)抓住當(dāng)前有利時機(jī)，盡快出臺一部具有基本法性質(zhì)的金融法。從這個角度看，選擇單行法的立法模式似乎更為有利。但同時也應(yīng)當(dāng)看到，我國當(dāng)前金融領(lǐng)域法律法規(guī)之間不統(tǒng)一的問題較為突出，一部單行法雖然可以統(tǒng)領(lǐng)金融領(lǐng)域的法律法規(guī)，但也確實(shí)很難對金融領(lǐng)域的各種復(fù)雜問題進(jìn)行有效應(yīng)對。從這個角度看，選擇法典化的立法模式似乎更為可取。綜合考慮上述兩方面情況，筆者認(rèn)為，可行的方案是兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)，先制定出一部金融法單行法滿足當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需求，等時機(jī)成熟再推動金融法的法典化。
系統(tǒng)構(gòu)建金融法的基本制度
在確定總體定位和立法模式的前提下，制定金融法需要重點(diǎn)解決的問題就是如何系統(tǒng)構(gòu)建金融法的基本制度。構(gòu)建金融法的基本制度，要始終堅持系統(tǒng)觀念，深刻把握現(xiàn)代金融基本規(guī)律、充分結(jié)合我國實(shí)際情況、合理借鑒國際金融立法經(jīng)驗(yàn)，圍繞金融領(lǐng)域的核心問題，構(gòu)建金融法的“四梁八柱”。具體而言，可從以下三個方面考慮。
一是要始終堅持系統(tǒng)觀念，站在全局的高度構(gòu)建金融法的基本制度。構(gòu)建金融法的基本制度，就是要搭建金融法的“四梁八柱”，具有較強(qiáng)的宏觀性。這就要求，必須始終堅持系統(tǒng)觀念，站在全局的高度進(jìn)行謀劃。這里的全局，既包括金融法治體系建設(shè)的全局，也包括超越金融法治體系的更高層面和意義上的全局。其一，從金融法治體系建設(shè)的全局看，構(gòu)建金融法的基本制度，不僅需要重點(diǎn)關(guān)注金融法與金融領(lǐng)域其他法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)配合，還需要做好金融立法、金融執(zhí)法、金融司法、金融守法各個環(huán)節(jié)的有效銜接。其二，從整個法治戰(zhàn)略體系建設(shè)層面的全局看，構(gòu)建金融法的基本制度必須按照全面推進(jìn)依法治國的總體要求，高度重視并妥善處理金融法與憲法、行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、程序法等領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合問題。其三，從推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國層面的全局看，構(gòu)建金融法的基本制度，必須統(tǒng)籌把握國內(nèi)國際兩個大局，確保金融法基本制度的設(shè)計有助于推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展和加快建設(shè)金融強(qiáng)國。由此可見，必須始終堅持系統(tǒng)觀念，站在全局的高度對金融法的基本制度進(jìn)行構(gòu)建。
二是要深刻把握現(xiàn)代金融基本規(guī)律、充分結(jié)合我國實(shí)際情況、合理借鑒國際金融立法經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建金融法的基本制度。構(gòu)建金融法的基本制度需要考慮多方面的具體因素。其一，構(gòu)建金融法的基本制度，應(yīng)當(dāng)深刻把握現(xiàn)代金融的基本規(guī)律。從法律與經(jīng)濟(jì)之間的底層邏輯看，法律制度必然要反映經(jīng)濟(jì)規(guī)律。構(gòu)建金融法的基本制度，也必須深刻把握現(xiàn)代金融基本規(guī)律。其二，構(gòu)建金融法的基本制度，必須充分結(jié)合我國實(shí)際情況。改革開放四十多年來，我國已經(jīng)走出一條中國特色金融發(fā)展之路，當(dāng)前我國金融領(lǐng)域所面臨的具體問題有別于西方國家。因此，構(gòu)建我國金融法的基本制度，必須充分結(jié)合我國實(shí)際情況。其三，構(gòu)建金融法的基本制度，應(yīng)當(dāng)合理借鑒國際金融立法經(jīng)驗(yàn)。充分結(jié)合我國實(shí)際情況，并不意味著摒棄對國際金融立法經(jīng)驗(yàn)的合理借鑒。國際金融立法經(jīng)驗(yàn)是全人類的共同財富，對我國金融法的制度構(gòu)建具有重要的參考價值。
三是要緊緊圍繞金融領(lǐng)域的核心問題來構(gòu)建金融法的基本制度。既要確保能夠涵蓋整個金融領(lǐng)域，又要做到突出重點(diǎn)，緊緊圍繞金融領(lǐng)域的核心問題構(gòu)建金融法的基本制度。其一，構(gòu)建金融法的基本制度，必須確保對金融領(lǐng)域的全覆蓋。這里的全覆蓋，既包括對銀行、證券、保險、信托、期貨等金融行業(yè)的全覆蓋，也包括對所有金融活動的全覆蓋。其二，構(gòu)建金融法的基本制度，必須確保金融法內(nèi)容體系的系統(tǒng)化。這里的系統(tǒng)化，是指金融法的基本制度要涵蓋金融主體制度、金融行為制度、金融調(diào)控制度、金融監(jiān)管制度、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度、金融法律責(zé)任制度等基本內(nèi)容。其三，構(gòu)建金融法的基本制度，必須緊緊圍繞金融領(lǐng)域的核心問題。這里的核心問題，包括金融主體、金融行為、金融創(chuàng)新、金融調(diào)控、金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定、金融消費(fèi)者保護(hù)等。其四，構(gòu)建金融法的基本制度，要具有一定的前瞻性，以有效應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代帶來的新挑戰(zhàn)。在現(xiàn)代社會，金融領(lǐng)域的范圍不斷拓展，金融領(lǐng)域的各種新問題層出不窮，尤其是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的到來，給制定金融法帶來前所未有的全方位挑戰(zhàn)，因此，要以發(fā)展的眼光進(jìn)行制度構(gòu)建。總之，未來的金融法，應(yīng)當(dāng)是一部全面覆蓋所有金融領(lǐng)域、全面監(jiān)管所有金融活動、全面保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益、全方位回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代金融領(lǐng)域新挑戰(zhàn)的現(xiàn)代金融法律。
作者：肖京，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。
來源：《中國外匯》2024年第20期。