楊朝霞，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長(zhǎng)、生態(tài)法研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，兼任北京市法學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。
《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中明確提出，必須完善生態(tài)文明制度體系，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，加快完善落實(shí)綠水青山就是金山銀山理念的體制機(jī)制。如何完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制？怎樣利用生態(tài)文明基礎(chǔ)體制推動(dòng)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型？圍繞這些問題，本報(bào)記者近日采訪了北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長(zhǎng)楊朝霞。
為發(fā)展“明底線”“劃邊框”“定清單”
中國環(huán)境報(bào)：《決定》提出完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，何謂“生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”？
楊朝霞：“生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”是一個(gè)新提法，這里用的是“基礎(chǔ)體制”，同我們?cè)趯W(xué)術(shù)話語上使用的“基本制度”大致一個(gè)意思，但又不完全相同。這其實(shí)涉及政治話語的學(xué)理化闡釋和學(xué)術(shù)化表達(dá)問題。
在政策文件中，“體制”“機(jī)制”“制度”經(jīng)常混用。但是，實(shí)際上，三者既有聯(lián)系又有區(qū)別。
所謂制度，是指在人類活動(dòng)和社會(huì)交往的過程中需要一定范圍內(nèi)的主體共同遵守的辦事規(guī)則或行動(dòng)準(zhǔn)則，具有規(guī)范性、普遍性、廣泛性等重要特征。根據(jù)調(diào)整目的、對(duì)象和內(nèi)容的不同，可將制度分為主體性制度、行為性制度、機(jī)制性制度、客體性制度、責(zé)任性制度等。
所謂體制，是指國家就某一領(lǐng)域事務(wù)在組織架構(gòu)、職能分工、地位關(guān)系等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。如，環(huán)境監(jiān)管體制、環(huán)境司法體制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等。
所謂機(jī)制，重在強(qiáng)調(diào)有關(guān)組成部分之間的運(yùn)作機(jī)理以及各種變化的相互聯(lián)系，如參與機(jī)制、協(xié)同機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、懲戒機(jī)制等。我們發(fā)現(xiàn)《決定》同時(shí)使用“制度”“體制”“機(jī)制”，對(duì)第47部分的“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”作了規(guī)定。
中國環(huán)境報(bào)：《決定》規(guī)定的基礎(chǔ)性體制對(duì)推動(dòng)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展有何重要意義？
楊朝霞：《決定》指出要從革新范式（分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控）、查清底數(shù)（生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)）、明晰抓手（國土空間用途管制和規(guī)劃許可、自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理、環(huán)境資源責(zé)任考核監(jiān)督、生態(tài)安全協(xié)調(diào)等）、打造體系（編纂生態(tài)環(huán)境法典）等方面入手，完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，這為以制度思維和法治手段推動(dòng)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基石。
其中，實(shí)施以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單（“三線一單”）為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，立足自然規(guī)律和區(qū)域差異，為發(fā)展“明底線”“劃邊框”“定清單”，實(shí)施分區(qū)域差異化的生態(tài)環(huán)境精準(zhǔn)管控，對(duì)于通過高水平保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重大意義。
加快立法進(jìn)程，推動(dòng)制度健全完善
中國環(huán)境報(bào)：生態(tài)文明基礎(chǔ)體制主要包括幾個(gè)方面？如何利用法律法規(guī)推動(dòng)生態(tài)文明基礎(chǔ)性制度完善？
楊朝霞：早在2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定，要構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代�！稕Q定》在《生態(tài)文明體制改革總體方案》的基礎(chǔ)上，就完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制作了全新規(guī)定。
一是實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理制度。我們應(yīng)按照《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的實(shí)施意見》的要求，為2025年基本建立、2035年全面建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度而做好法制建設(shè)準(zhǔn)備，建議組織力量研究制定《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控法》。
二是健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度。目前，我國對(duì)環(huán)境的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)已制定了《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等專門性立法，然而，生態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度建設(shè)還存在嚴(yán)重不足，亟待健全完善。建議跳出環(huán)境污染防治的固有思維模式，站到“生態(tài)+環(huán)境”保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的高度，盡快制定《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例》和《生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（廢止環(huán)境影響評(píng)價(jià)法）。
三是建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。2023年9月，《國土空間規(guī)劃法》已被列入《十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》第一類項(xiàng)目，建議集中力量加強(qiáng)立法研究，全力加速該法的出臺(tái)，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。
四是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系。重點(diǎn)是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，著力解決國家和集體作為自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等突出問題。目前，我國自然資源領(lǐng)域的立法普遍存在“重資源、輕資產(chǎn)”“重權(quán)力、輕權(quán)利”“重利用，輕所有（權(quán)）”“重守成，輕創(chuàng)新”等突出問題，建議正在制定的國家公園法著力解決這一問題。
五是建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)利用和資產(chǎn)保值增值等責(zé)任考核監(jiān)督制度�？己�、評(píng)估、監(jiān)督、問責(zé)等機(jī)制的運(yùn)用，有助于督促和倒逼生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)利用和資產(chǎn)保值增值工作的順利進(jìn)行。這方面可以說是我國生態(tài)文明法治建設(shè)的短板和弱項(xiàng)，亟待大力加強(qiáng)。
六是完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。國家生態(tài)安全的保障，跨越森林、草原、濕地、荒漠、海洋等生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的維護(hù)，需要林草、水利、環(huán)保、資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、建設(shè)等多個(gè)部門之間和長(zhǎng)江、黃河等多個(gè)流域的上下游、左右岸的行政區(qū)域之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制迫在眉睫。
七是編纂生態(tài)環(huán)境法典。黨的十八屆四中全會(huì)提出編纂民法典，黨的二十屆三中全會(huì)提出編纂生態(tài)環(huán)境法典，這是《決定》最大的亮點(diǎn)，無不令人歡欣鼓舞。
加強(qiáng)“事理”“法理”兩面作戰(zhàn)能力建設(shè)
中國環(huán)境報(bào)：生態(tài)環(huán)境法典編纂工作正在順利推進(jìn)，草案有望在今年被全國人大常委會(huì)進(jìn)行第一次審議。您認(rèn)為，編纂工作該怎樣貫徹《決定》精神？
楊朝霞：環(huán)境保護(hù)觀和可持續(xù)發(fā)展觀都是由西方國家首先提出而后我們追隨的，只有生態(tài)文明觀是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民在充分吸收我國古代“天人合一”的生態(tài)思想和借鑒西方可持續(xù)發(fā)展等生態(tài)理論的基礎(chǔ)上，站在人與自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)和人類文明新形態(tài)的高度，率先自主提出來的。生態(tài)文明建設(shè)的根本目標(biāo)是以高水平保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，最終實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好、生態(tài)安全之“三生共贏”的人與自然和諧共生，是對(duì)西方可持續(xù)發(fā)展觀的全面超越。最根本的超越是，可持續(xù)發(fā)展以解決貧窮、饑餓、環(huán)境衛(wèi)生、能源安全等基礎(chǔ)性問題為出發(fā)點(diǎn)，并不追求“高質(zhì)量”“高水平”“高品質(zhì)”等高階目標(biāo)。
對(duì)此，我們要真正理解，到底什么是高水平保護(hù)，什么是高質(zhì)量發(fā)展，如何統(tǒng)籌高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上推進(jìn)生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革。同時(shí)，要有道路自信、理論自信和制度自信，將中國的生態(tài)環(huán)境法典打造為人類生態(tài)文明時(shí)代的標(biāo)志性法典，成為世界法典化歷史上可與法國、德國、瑞士民法典媲美的又一法治文明豐碑。
特別是，要把《決定》所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度、國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)利用和資產(chǎn)保值增值等責(zé)任考核監(jiān)督制度、國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制等基礎(chǔ)性制度寫入法典總則，建立健全完善的生態(tài)文明基本制度體系。
不過，我們也要對(duì)編纂生態(tài)環(huán)境法典面臨的挑戰(zhàn)有全面清醒的深刻認(rèn)識(shí)，切忌急功近利、囫圇吞棗，把持久戰(zhàn)打成突擊戰(zhàn)、把攻堅(jiān)戰(zhàn)打成消耗戰(zhàn)。
其一，缺乏可直接借鑒的域外環(huán)境法典編纂成熟經(jīng)驗(yàn)。（1）國外環(huán)境法典在形式和內(nèi)容上不像各國民法典那樣擁有大致相同的立法體例和制度體系，在法典化進(jìn)程和經(jīng)歷上更是千差萬別無章可循。（2）域外的環(huán)境法典幾乎都以“環(huán)境保護(hù)”“可持續(xù)發(fā)展”等屬于工業(yè)文明修正論范疇（工業(yè)文明生態(tài)化）的理念或思想作為指導(dǎo)思想，大多屬于第二代環(huán)境法的范疇，難以為已進(jìn)入生態(tài)文明新時(shí)代的中國編纂環(huán)境法典提供可直接借鑒的全面有效經(jīng)驗(yàn)。（3）法國、意大利、瑞典、愛沙尼亞等編纂了環(huán)境法典的國家其國土面積和人口規(guī)模都比較小，其法典化經(jīng)驗(yàn)難以為人口規(guī)模巨大、地理?xiàng)l件復(fù)雜、文化傳統(tǒng)悠久、結(jié)構(gòu)性矛盾突出的中國所直接借鑒。
其二，無法將民法典編纂本土經(jīng)驗(yàn)套于環(huán)境法典。這是因?yàn)�，屬于單質(zhì)型基礎(chǔ)性部門法范疇的民法典采用以“法理”（權(quán)利體系）為邏輯主線，以私人利益為本位，以物權(quán)、債權(quán)、人身權(quán)為基石范疇，以裁判規(guī)范為主體的編纂方式。從理論上看，屬于綜合型領(lǐng)域性部門法范疇的生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)采用以“事理”而非“法理”為邏輯主線，以公共利益為本位，以環(huán)境、資源、生態(tài)為基石范疇，以執(zhí)法規(guī)范為主、裁判規(guī)范為輔的編纂方式。
其三，作為法典化基礎(chǔ)的環(huán)境立法體系仍不完備。最突出的短板是，我國在國家公園、氣候變化、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等生態(tài)領(lǐng)域的專門性立法仍付之闕如。
其四，尚無成熟學(xué)科理論作為環(huán)境法典的學(xué)理支撐。法典是法學(xué)家和政治家共同的作品，從學(xué)術(shù)的視角看，法典是法學(xué)理論的規(guī)范性表達(dá)和制度性體現(xiàn)，需要以成熟的學(xué)術(shù)體系和知識(shí)體系作為學(xué)理支撐。然而，我國對(duì)環(huán)境法典的系統(tǒng)研究才剛剛起步，具有典型的初級(jí)性、階段性特征，特別是環(huán)境法法典化在“事理”（如環(huán)境、資源、生態(tài)的關(guān)系）和“法理”（如環(huán)境權(quán)）等方面的基礎(chǔ)理論還很不成熟。
綜合以上問題和挑戰(zhàn)，根據(jù)整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破的方法論，建議在法典化步驟上先集中力量制定生態(tài)環(huán)境法典總則和環(huán)境污染防治分則。我國的環(huán)境法學(xué)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)向“事理”和“法理”兩面作戰(zhàn)的能力建設(shè)，特別是加強(qiáng)對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想的學(xué)理化闡釋和體系化建構(gòu)研究，在“事理”層面真正明晰這一自主創(chuàng)新成果的核心要義和相對(duì)于西方可持續(xù)發(fā)展觀的理論優(yōu)勢(shì)，為全面實(shí)現(xiàn)對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想的法典化表達(dá)做好理論準(zhǔn)備。