當(dāng)下，基于數(shù)據(jù)、算法的自動(dòng)化決策技術(shù)已經(jīng)與社會(huì)各領(lǐng)域?qū)嵺`深度嵌合。除了利用算法向用戶進(jìn)行個(gè)性化推薦、差異化定價(jià)等商業(yè)實(shí)踐外，傳統(tǒng)的行政決定模式也迎來(lái)了“人機(jī)融合”與“人機(jī)轉(zhuǎn)換”的范式變遷。
就我國(guó)而言，利用自動(dòng)化技術(shù)提升行政效率已經(jīng)成為重要的國(guó)家戰(zhàn)略�！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，要加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)的分析、挖掘、處理和應(yīng)用，善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)輔助行政決策、行政立法、行政執(zhí)法工作�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2022〕14號(hào)）更是明確提出“構(gòu)建數(shù)字化、智能化的政府運(yùn)行新形態(tài)”，并對(duì)政務(wù)智能化運(yùn)行提出了更為細(xì)致的制度設(shè)計(jì)。在此背景之下，自動(dòng)化行政實(shí)踐不斷演進(jìn)，如交通抓拍、智能化審批等，數(shù)據(jù)、算法與行政活動(dòng)的嵌合日益深入。
利弊互現(xiàn)的是，自動(dòng)化技術(shù)在提升行政效能的同時(shí)亦使傳統(tǒng)行政程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)被壓縮、雜糅，進(jìn)入一個(gè)未知的封閉空間。對(duì)于行政決定所運(yùn)用的算法以何種邏輯與標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行，在個(gè)案中認(rèn)定或推定了何種事實(shí)，以及如何適用與理解相關(guān)的法律規(guī)范，當(dāng)事人往往不得而知。這種算法所帶來(lái)的黑箱效應(yīng)將導(dǎo)致傳統(tǒng)正當(dāng)程序的空轉(zhuǎn)以及公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、異議權(quán)等程序性權(quán)利的懸置。
欲破除自動(dòng)化行政的黑箱效應(yīng)，直接有效的法律方案即是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)其決定的說(shuō)明、解釋義務(wù)。對(duì)此，正當(dāng)程序原則下的公開與說(shuō)明理由制度，以及《個(gè)人信息保護(hù)法》中所規(guī)定的“告知義務(wù)”“算法解釋權(quán)”均提供了相應(yīng)的規(guī)范基礎(chǔ)。然而，理論界對(duì)此尚缺乏體系化的分析�；诖�，本文試圖綜合考慮客觀法秩序和當(dāng)事人主觀權(quán)利保障，對(duì)自動(dòng)化行政決定說(shuō)明義務(wù)的內(nèi)容、程度和方法等問(wèn)題作出層次化的制度安排，進(jìn)而消弭算法黑箱對(duì)程序理性以及相對(duì)人合法權(quán)益的沖擊與侵蝕。
一、自動(dòng)化行政決定及其“黑箱風(fēng)險(xiǎn)”
“信息是燃料，沒(méi)有它行政機(jī)器就無(wú)法發(fā)動(dòng)”，面對(duì)不斷膨脹的公共管理任務(wù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于信息的需求與日俱增。在信息爆炸的當(dāng)下，行政機(jī)關(guān)缺乏的并非獲取信息的機(jī)會(huì)與途徑，而是對(duì)海量信息的處理和分析能力。對(duì)此，算法驅(qū)動(dòng)的自動(dòng)化技術(shù)具備賦能行政的強(qiáng)大功能，自動(dòng)化行政決定的實(shí)踐與運(yùn)用也因此而不斷普及。
本文所稱自動(dòng)化行政決定是指，基于借助數(shù)據(jù)、算法而輔助人工甚至替代人工決策過(guò)程而作出的行政決定。從實(shí)踐來(lái)看，自動(dòng)化行政決定分為半自動(dòng)和全自動(dòng)等不同類型。最初的自動(dòng)化技術(shù)應(yīng)用只是局部的，在整個(gè)決策環(huán)路上人工仍然占據(jù)著相當(dāng)一部分的工作內(nèi)容。例如，交通抓拍方面，公安機(jī)關(guān)交管部門對(duì)監(jiān)控設(shè)備的抓拍記錄進(jìn)行審核，人工審核通過(guò)的方可作為行政處罰的依據(jù)。但是，隨著技術(shù)的不斷發(fā)展與完善，全自動(dòng)行政決定在部分公共管理領(lǐng)域逐漸嶄露頭角。例如，部分地區(qū)和部分行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)推出的“秒批”“秒辦”等新型智能化審批模式，全過(guò)程無(wú)需人工干預(yù)，相對(duì)人僅需要按照程序指示提交相應(yīng)材料便可瞬時(shí)得到審批結(jié)果。
無(wú)論是全自動(dòng)抑或是半自動(dòng)，其本質(zhì)均為自動(dòng)化技術(shù)在行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的介入，都意味著自動(dòng)化技術(shù)與行政管理活動(dòng)的嵌合。這既能夠帶來(lái)行政效能提升的紅利，也可能因?yàn)槌绦虻膲嚎s與缺失產(chǎn)生一系列的問(wèn)題，本文一并討論。
在行政審批領(lǐng)域，新興的“秒批”“秒辦”等智能化審批實(shí)踐充分體現(xiàn)了技術(shù)與行政嵌合的兩面性。具體而言，傳統(tǒng)行政審批的流程包括材料審查、條件審核、受理收件、批文擬定、制證簽發(fā)等環(huán)節(jié)。而“秒批”則是通過(guò)無(wú)人工介入的自動(dòng)化比對(duì)方式，以既定算法邏輯瞬時(shí)得出審查結(jié)果，并在數(shù)秒內(nèi)對(duì)符合條件的申請(qǐng)人直接提供帶有印章的審批意見(jiàn)及許可證照，極大地壓縮了傳統(tǒng)審批流程，大幅提升了行政效能。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)的人工審批模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)瞬時(shí)的審查效率，亦無(wú)法達(dá)到算法級(jí)別的審查精度。但與此同時(shí)，自動(dòng)化審批系統(tǒng)依據(jù)外部輸入數(shù)據(jù)瞬間生成審批結(jié)果的運(yùn)行模式也在一定程度上犧牲了公民的程序性權(quán)利。公民被排除在審批決策的過(guò)程之外，無(wú)法獲知具體的決定依據(jù)和理由，更沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)行陳述申辯。這意味著，利益相關(guān)者只能觀測(cè)到最終決定的輸出，而無(wú)法有效地觀察、理解其運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，產(chǎn)生了顯著的黑箱效應(yīng)。
這種黑箱效應(yīng)與現(xiàn)代行政法所強(qiáng)調(diào)的正當(dāng)程序追求存在嚴(yán)重沖突。正當(dāng)程序扮演著控制行政決定合法性與合理性的重要角色，其通過(guò)設(shè)定相關(guān)的公開制度、告知制度、說(shuō)明理由制度、回避制度等方式和步驟來(lái)規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，進(jìn)而保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。而自動(dòng)化技術(shù)介入行政決定所帶來(lái)的高效性在很多時(shí)候是以程序的壓縮為代價(jià)，即剝奪了公民對(duì)于決定理由的獲知，降低了行政決定的可預(yù)測(cè)性與可接受度。
在這個(gè)意義上，自動(dòng)化行政的風(fēng)險(xiǎn)就是程序性風(fēng)險(xiǎn)，更確切地說(shuō)是新興程序與傳統(tǒng)程序的沖突性風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)行政決定的作出往往是經(jīng)過(guò)行政執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，與相對(duì)人面對(duì)面的說(shuō)明交流，聽(tīng)取其陳述申辯，最終書面送達(dá)的過(guò)程。然而，自動(dòng)化行政決定中“人”的缺席使得傳統(tǒng)正當(dāng)程序的價(jià)值被侵蝕，也直接導(dǎo)致了政府與公民間權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)的失衡，滋生了行政權(quán)力在“黑箱”內(nèi)擴(kuò)張與異化的風(fēng)險(xiǎn)。這可能加劇社會(huì)對(duì)“技術(shù)未知”的不安全感，消解公民與政府間的信任關(guān)系，甚至使得公眾陷入“算法掌權(quán)”的社會(huì)認(rèn)同危機(jī)。
因此，要確保自動(dòng)化技術(shù)協(xié)助行政活動(dòng)更好地服務(wù)于人，而不是讓人被技術(shù)系統(tǒng)所支配，就需要破除這種黑箱效應(yīng)，重建利益相關(guān)人對(duì)行政決策過(guò)程的參與和監(jiān)督。這意味著，我們需要探尋因應(yīng)數(shù)字時(shí)代內(nèi)在邏輯的正當(dāng)程序架構(gòu)。而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這種正當(dāng)程序架構(gòu)的關(guān)鍵就是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)自動(dòng)化決定的說(shuō)明義務(wù)。
二、自動(dòng)化行政決定說(shuō)明義務(wù)的意義與價(jià)值
自動(dòng)化行政決定在性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力就特定事項(xiàng)對(duì)特定主體作出具有法律效果的行政決定，但在過(guò)程當(dāng)中應(yīng)用了自動(dòng)化技術(shù)，將傳統(tǒng)的人工決策過(guò)程轉(zhuǎn)化為通過(guò)代碼設(shè)置、數(shù)據(jù)運(yùn)算與機(jī)器自動(dòng)化判斷進(jìn)行決策的一套機(jī)制。由于自動(dòng)化行政決定不再單單是傳統(tǒng)行政權(quán)力的運(yùn)行，而是兼具了算法權(quán)力參與的復(fù)合行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)自動(dòng)化行政決定的說(shuō)明義務(wù)也具有了在傳統(tǒng)行政法治以及算法治理（governance to algorithm）場(chǎng)域內(nèi)的雙重意義。
從行政法治原則來(lái)看，公開、透明、公眾參與、集體決策等理念已經(jīng)成為行政合法與行政正確的公認(rèn)原則。公民對(duì)行政活動(dòng)的各種權(quán)利主張均以知情為基礎(chǔ)，而知情又以行政機(jī)關(guān)的說(shuō)明為前提。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)決定理由的供給構(gòu)成了維持行政法律關(guān)系平衡的支點(diǎn)。在此意義上，“法治”實(shí)為“理由之治”，其概念已與法律決定的作出者應(yīng)當(dāng)提供理由證成其決定這一觀念不可分離。換言之，如果一個(gè)法律體系的決定沒(méi)有公開、清楚、有力的理由支持，那么這一法律體系就會(huì)被認(rèn)為不符合法治�？偟膩�(lái)看，自動(dòng)化行政決定的說(shuō)明義務(wù)構(gòu)成了法治的一項(xiàng)基本要求，在行政法律關(guān)系中發(fā)揮著公民權(quán)利保障的前提性與基礎(chǔ)性功能。
除了傳統(tǒng)“法治”課予行政機(jī)關(guān)的說(shuō)明義務(wù)外，在數(shù)字時(shí)代的算法治理體系之中，算法透明作為破除算法黑箱的主要制度也已經(jīng)成為一項(xiàng)核心原則。與上述基于對(duì)行政權(quán)力規(guī)制而確立的說(shuō)明義務(wù)不同，算法透明并不拘泥于自動(dòng)化行政決定的場(chǎng)景，而是針對(duì)算法決策行為的規(guī)制，即要求無(wú)論是私主體抑或是行政機(jī)關(guān)，只要利用算法進(jìn)行決策便需要以一定的方式和程度向受決策影響主體或公眾說(shuō)明自動(dòng)化決策的內(nèi)在邏輯，以及其他與算法相關(guān)的要素�？梢哉f(shuō)，算法透明的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵就是對(duì)于算法的說(shuō)明。
從規(guī)范層面來(lái)看，算法透明已經(jīng)在諸多國(guó)家和地區(qū)達(dá)成了共識(shí)。我國(guó)2022年起施行的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》第十二條明確規(guī)定，“鼓勵(lì)算法推薦服務(wù)提供者綜合運(yùn)用內(nèi)容去重、打散干預(yù)等策略，并優(yōu)化檢索、排序、選擇、推送、展示等規(guī)則的透明度和可解釋性，避免對(duì)用戶產(chǎn)生不良影響，預(yù)防和減少爭(zhēng)議糾紛”。該條款雖然只是一種表達(dá)鼓勵(lì)態(tài)度的非強(qiáng)制性規(guī)定，且不適用于行政機(jī)關(guān)利用算法進(jìn)行決策的情形，但本身已經(jīng)體現(xiàn)了對(duì)于算法透明制度價(jià)值的肯定和承認(rèn)。
從域外立法來(lái)看，部分國(guó)家對(duì)于行政機(jī)關(guān)利用算法進(jìn)行決策的行為則有明確的透明度要求。例如，英國(guó)內(nèi)閣辦公廳中央數(shù)字和數(shù)據(jù)辦公室（Central Digital and Data Office，CDDO）在2021年11月發(fā)布了《算法透明度標(biāo)準(zhǔn)》，專門為政府和公共服務(wù)部門提供有關(guān)利用算法工具支持決策的具體指導(dǎo)，要求算法工具在公共決策中的適用要保持適當(dāng)?shù)耐该鞫龋貏e是在可能對(duì)個(gè)人產(chǎn)生法律或經(jīng)濟(jì)影響的情況下。同樣，行政機(jī)關(guān)利用自動(dòng)化技術(shù)進(jìn)行決策的問(wèn)題在美國(guó)也受到了重視。紐約市議會(huì)于2017年通過(guò)了《政府部門自動(dòng)決策系統(tǒng)法案》（Auto Decision System Task Force Law），要求設(shè)立“算法問(wèn)責(zé)特別工作組”（Algorithmic Accountability Task Fore），專門監(jiān)督市政府使用算法的情況，其中一項(xiàng)重要的監(jiān)督內(nèi)容就是算法透明度。這些立法案例充分體現(xiàn)了當(dāng)下算法治理對(duì)于算法透明的迫切需求。
總體來(lái)看，自動(dòng)化行政決定的說(shuō)明義務(wù)一方面是法治作為理由之治對(duì)于行政決定的必然要求，另一方面也是算法治理下算法透明原則的題中應(yīng)有之義。這種說(shuō)明義務(wù)貫穿行政權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，是法治程序性規(guī)范的重要組成部分。從程序工具主義和程序本位主義來(lái)觀察，算法說(shuō)明義務(wù)的價(jià)值可以歸納為“工具價(jià)值”與“內(nèi)生價(jià)值”。
就工具價(jià)值來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代行政法治已由“命令—服從”的傳統(tǒng)模式發(fā)展為注重溝通協(xié)商的合作模式，行政程序被視為形成人民權(quán)利與義務(wù)之有效手段。說(shuō)明義務(wù)在工具價(jià)值層面體現(xiàn)了行政程序技術(shù)性、工具性的特點(diǎn)，具有形成正當(dāng)程序，保障相對(duì)人知情權(quán)、陳述申辯權(quán)等程序性權(quán)利的功能，即“說(shuō)明”直接滿足了相對(duì)人“知”的權(quán)利，而知正是“為”的前提。
在行政決定作出前，行政機(jī)關(guān)對(duì)擬適用的算法進(jìn)行公開與系統(tǒng)性說(shuō)明，為社會(huì)公眾以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督提供了條件，形成了算法問(wèn)則與改進(jìn)算法設(shè)計(jì)的有力工具；在行政決定作出的過(guò)程當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)就算法在個(gè)案中的具體化說(shuō)明也為相對(duì)人的陳述申辯提供了基礎(chǔ)，使其能夠有針對(duì)性地提出異議，主張權(quán)利；在行政決定作出后的司法救濟(jì)階段，對(duì)算法的說(shuō)明不僅是相對(duì)人提起救濟(jì)的基礎(chǔ)，也是司法審查的基礎(chǔ)。法院如果不涉及行政主體作出行政決定的理由，即算法的具體運(yùn)行過(guò)程，則無(wú)法判定受司法審查的行政決定是否具有合法性。概言之，對(duì)于算法的說(shuō)明可以迫使行政機(jī)關(guān)不斷地說(shuō)理和論證，反思、檢視算法決策過(guò)程與方式的妥當(dāng)性與準(zhǔn)確性，進(jìn)而增強(qiáng)自動(dòng)化行政決定的理性化程度。
行政程序是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的手段和工具，但又不僅僅是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的手段和工具。說(shuō)明義務(wù)的內(nèi)生性價(jià)值是程序本位主義視角下獨(dú)立于結(jié)果的內(nèi)在品質(zhì)。因?yàn)椋幢闩懦龑?duì)最終行政決定以及相對(duì)人救濟(jì)結(jié)果的影響，對(duì)自動(dòng)化行政決定的說(shuō)明也為公眾與行政相對(duì)人創(chuàng)造了充分的理性價(jià)值與信任價(jià)值。“法治所要求的無(wú)非是國(guó)家無(wú)論做什么都是以一種可預(yù)期的、持續(xù)一致的方式作出并通過(guò)理由加以證成”。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)說(shuō)明義務(wù)的履行在不同程度上提升了行政過(guò)程的透明度，提升了公眾對(duì)自動(dòng)化行政決定的可預(yù)見(jiàn)性，推動(dòng)了算法作為數(shù)字時(shí)代的規(guī)則，發(fā)揮指引社會(huì)主體行動(dòng)的功能。與此同時(shí)，其作為一種理由的闡述，實(shí)現(xiàn)了政府與公民間的理性化討論和說(shuō)服，提升了行政相對(duì)人對(duì)行政決定結(jié)果的可接受度。
實(shí)際上，行政決定的作出過(guò)程也是一個(gè)公共商談的過(guò)程，公民的參與已經(jīng)是現(xiàn)代行政的一項(xiàng)基本要素。行政機(jī)關(guān)說(shuō)明義務(wù)的履行能夠提高公共辯論的質(zhì)量。公職人員對(duì)于支持他們決定的理由的充分闡述會(huì)比不做闡述時(shí)更有可能導(dǎo)出正當(dāng)?shù)臎Q定。除此之外，說(shuō)明義務(wù)也能夠以一種消極的方式養(yǎng)成行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)訓(xùn)習(xí)慣。這種自我規(guī)訓(xùn)不同于上述工具價(jià)值中公眾與行政內(nèi)部的監(jiān)督，而是作出行政決定的行政機(jī)關(guān)刀刃向內(nèi)的自查自糾。通過(guò)算法的公開與解釋能夠?qū)崿F(xiàn)算法的高度透明，進(jìn)而創(chuàng)造出一種�？路Q為“全景敞視主義（panopticism）”下的監(jiān)督效果。行政機(jī)關(guān)在作出自動(dòng)化行政決定的過(guò)程中會(huì)處于一種有意識(shí)的和持續(xù)的可見(jiàn)狀態(tài)，在心理上感到時(shí)刻被監(jiān)視，從而在行動(dòng)上遵規(guī)守矩。
總體來(lái)說(shuō)，說(shuō)明義務(wù)對(duì)于自動(dòng)化行政決定的法治化塑造具有重大意義，有助于公民理解決策是如何作出的，如何獲得對(duì)該決策的救濟(jì)，以及如何通過(guò)改變自己的行為從而獲得自己期待的結(jié)果。其工具價(jià)值與內(nèi)生價(jià)值共同維護(hù)了自動(dòng)化行政決定的程序理性，保障了公民的權(quán)利，并且在一定程度上建立了公民與政府、人與算法間的信任基礎(chǔ)。
三、自動(dòng)化行政決定說(shuō)明義務(wù)的兩個(gè)層次
行政決定的作出是具有過(guò)程性的，行政權(quán)力在不同階段的運(yùn)行具有不同的要求和內(nèi)容，因此，行政機(jī)關(guān)的說(shuō)明義務(wù)也是隨之而動(dòng)態(tài)變化的。本文以行政過(guò)程論的視角，將自動(dòng)化行政決定在標(biāo)準(zhǔn)階段和行為階段的說(shuō)明義務(wù)分為兩個(gè)層次：行政機(jī)關(guān)需對(duì)介入行政決定的算法面向社會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)性說(shuō)明，主要包括算法的基本邏輯架構(gòu)、考量因素等內(nèi)容（第一層）；行政機(jī)關(guān)還需在決定作出前向行政相對(duì)人與利益相關(guān)方就算法的適用進(jìn)行更加全面深入的個(gè)案說(shuō)明（第二層）。兩個(gè)層次的說(shuō)明義務(wù)在自動(dòng)化行政決定的語(yǔ)境之下均為必要，且同時(shí)具有傳統(tǒng)正當(dāng)程序的制度基礎(chǔ)。它們勾連起了行政機(jī)關(guān)對(duì)算法說(shuō)明的客觀義務(wù)以及公民就算法解釋所享有的主觀權(quán)利，形成了差序化的遞進(jìn)式解釋秩序。
（一）雙層說(shuō)明義務(wù)的分層邏輯
兩個(gè)層次的說(shuō)明義務(wù)實(shí)際上分別回答了自動(dòng)化行政決定中所應(yīng)用之算法“是什么”與“為什么”的問(wèn)題，二者看似互相獨(dú)立實(shí)則互相依存。特別是相較于私人部門對(duì)自動(dòng)化決策的說(shuō)明，公共部門借助自動(dòng)化技術(shù)進(jìn)行決策時(shí)，如果僅僅公開說(shuō)明算法運(yùn)行的基本原理與規(guī)則并不能有效實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的全面保障以及行政權(quán)力的規(guī)范行使。
首先，自動(dòng)化行政決定不同于私主體的自動(dòng)化決策，其在本質(zhì)上即附有行政權(quán)力所天然蘊(yùn)含的公共性與強(qiáng)制性。行政機(jī)關(guān)利用自動(dòng)化技術(shù)進(jìn)行決策，不僅無(wú)需個(gè)人同意，個(gè)人也無(wú)拒絕的可能。因此，為保障相對(duì)人能夠行使相應(yīng)的權(quán)利以對(duì)抗可能存在的不法行政決定，第二層的具體個(gè)案說(shuō)明是一項(xiàng)必備的前提性工作。
就自動(dòng)化行政審批來(lái)說(shuō)，雖然目前部分地方政府就其審批機(jī)關(guān)所運(yùn)用的智能審批系統(tǒng)進(jìn)行了籠統(tǒng)的說(shuō)明，但這種說(shuō)明僅能夠起到幫助公民了解系統(tǒng)基本運(yùn)行模式以及使用方法的作用。對(duì)于個(gè)案中的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，這種程度的信息供給是明顯不足的。以青島市的“秒批”系統(tǒng)為例，青島市行政審批服務(wù)局公布了“秒批”事項(xiàng)所需的基本材料，并說(shuō)明了系統(tǒng)所運(yùn)用的“智能比對(duì)模式”，即自動(dòng)抓取審批材料中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和信息，并進(jìn)行針對(duì)性提取對(duì)比核驗(yàn)。但在實(shí)踐中，這種單層說(shuō)明義務(wù)的履行仍存在較大的局限性，相對(duì)人無(wú)法充分了解和掌握系統(tǒng)認(rèn)定申請(qǐng)材料是否符合審批條件的具體過(guò)程與考量因素。僅對(duì)于算法規(guī)則的系統(tǒng)性了解并不能滿足相對(duì)人對(duì)個(gè)案決定結(jié)果的接受以及權(quán)利的主張與行使�？梢哉f(shuō)，在第一層說(shuō)明的基礎(chǔ)之上進(jìn)行個(gè)案的具體說(shuō)明是幫助相對(duì)人理解決定結(jié)果，提出異議，開展監(jiān)督的必要條件。
其次，第二層說(shuō)明的缺位還將造成第一層說(shuō)明義務(wù)的空轉(zhuǎn)，甚至引起行政權(quán)力的異化與擴(kuò)張。實(shí)際上，第一層說(shuō)明所對(duì)應(yīng)的算法邏輯與運(yùn)行規(guī)則脫離了第二層說(shuō)明是無(wú)法被證實(shí)的，即便自動(dòng)化行政決定未按照第一層說(shuō)明之規(guī)則作出，相對(duì)人也難以洞察。也正基于此，在缺乏具體個(gè)案說(shuō)明的情況下，行政權(quán)力的運(yùn)行存在逸脫于第一層說(shuō)明內(nèi)容的可能，第一層說(shuō)明義務(wù)也將面臨被架空的風(fēng)險(xiǎn)。
在黑箱效應(yīng)的影響下，自動(dòng)化行政決定的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題尤為突出。即便行政機(jī)關(guān)在事前對(duì)其所應(yīng)用之算法的邏輯方式等基本內(nèi)容進(jìn)行了初步的說(shuō)明，但這并不能夠保證所有的自動(dòng)化行政決定就一定是以既定算法邏輯作出的。鑒于行政權(quán)力所天然具有的擴(kuò)張屬性與異化風(fēng)險(xiǎn)，完全存在行政機(jī)關(guān)在自動(dòng)化行政的過(guò)程中恣意行使權(quán)力的可能。事實(shí)上，當(dāng)自動(dòng)化行政決定存在瑕疵或錯(cuò)誤并對(duì)相對(duì)人造成損害時(shí)，相對(duì)人無(wú)法探知與分辨損害的背后究竟是人為因素，還是技術(shù)故障，而在此情形下，行政機(jī)關(guān)則具有充分的能力與動(dòng)機(jī)將責(zé)任輕易地嫁禍于算法技術(shù)。缺乏個(gè)案中的深度解釋說(shuō)明義務(wù)，行政機(jī)關(guān)可利用相對(duì)人在技術(shù)上的弱勢(shì)將不法行為藏匿于算法的黑箱之中推卸責(zé)任，算法黑箱也將淪為行政權(quán)力擴(kuò)張與異化的溫床。因此，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定自動(dòng)化行政決定的第二層說(shuō)明義務(wù)，要求其在第一層說(shuō)明的基礎(chǔ)上對(duì)個(gè)案中的算法應(yīng)用進(jìn)行更深層次的解釋說(shuō)明，是有效保障行政權(quán)力在具體個(gè)案中的規(guī)范運(yùn)行，以及進(jìn)一步驗(yàn)證行政機(jī)關(guān)是否忠實(shí)地按照已公開說(shuō)明的算法運(yùn)行規(guī)則作出了行政決定的必要之舉。
總體來(lái)看，自動(dòng)化行政決定說(shuō)明義務(wù)的雙層架構(gòu)是必要的。第一層說(shuō)明不是最終目的，而只是邁向信息可理解性的過(guò)渡性步驟。行政權(quán)力在個(gè)案中的規(guī)范行使，以及公民相關(guān)權(quán)利的主張都有賴于第二層說(shuō)明義務(wù)的落實(shí)。如果缺乏在個(gè)案中細(xì)致的解釋與說(shuō)理，個(gè)人幾乎沒(méi)有能力比較自動(dòng)化行政決定結(jié)果的相對(duì)有效性和真實(shí)性。
（二）雙層說(shuō)明義務(wù)的制度基礎(chǔ)
雙層說(shuō)明義務(wù)雖然體現(xiàn)的是法律制度對(duì)人工智能時(shí)代算法決策的一種因應(yīng)性變革，但實(shí)際上也蘊(yùn)含著傳統(tǒng)正當(dāng)程序的制度基礎(chǔ)。第一與第二層說(shuō)明義務(wù)分別對(duì)應(yīng)了行政公開與說(shuō)明理由兩項(xiàng)既有正當(dāng)程序裝置，向不同對(duì)象、以不同程度，對(duì)算法進(jìn)行解釋說(shuō)明。
就第一層說(shuō)明義務(wù)來(lái)說(shuō)，其對(duì)于算法基本運(yùn)行原理的系統(tǒng)性解釋實(shí)際對(duì)應(yīng)著正當(dāng)程序原則下的行政公開措施，即要求行政主體在行使行政權(quán)力的過(guò)程中依法將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向行政相對(duì)人和社會(huì)公眾公開。
算法在自動(dòng)化行政決定的作出過(guò)程中實(shí)際上扮演著與法律規(guī)范類似的，包括理性目標(biāo)的抽象規(guī)則，其雖不具有行政規(guī)則的形式外觀，但在內(nèi)涵與實(shí)效方面均發(fā)揮著行政規(guī)則的功用。具言之，自動(dòng)化行政決定中無(wú)論是對(duì)于事實(shí)的認(rèn)定抑或是法律的適用均是依據(jù)算法既定的方式具體開展。算法是對(duì)于法律規(guī)范的數(shù)字化轉(zhuǎn)譯，可以被認(rèn)為是一種行政機(jī)關(guān)的“二次立法”，其對(duì)于不特定對(duì)象持續(xù)產(chǎn)生效力，即具有普遍且反復(fù)適用的特點(diǎn)，同時(shí)對(duì)行政決定的過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生難以逸脫的拘束力，構(gòu)成行政權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的基本邏輯與原則遵循。
據(jù)此，依據(jù)《政府信息公開條例》第二十條之規(guī)定，自動(dòng)化行政決定中所適用之算法作為行政規(guī)則應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行全覆蓋式公開。同時(shí)，公民、法人或者其他組織也可依據(jù)《政府信息公開條例》第二十七條向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。除了原則性的信息公開要求外，部分單行法也對(duì)決定依據(jù)的公開進(jìn)行了專門的規(guī)定。例如：《行政許可法》第五條、第三十條、第三十三條要求許可實(shí)施機(jī)關(guān)將有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、程序等內(nèi)容通過(guò)線下與線上的多元方式進(jìn)行公示，并對(duì)公示內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明、解釋；《行政處罰法》第五條、第三十四條亦規(guī)定行政機(jī)關(guān)需對(duì)行政處罰的依據(jù)，包括處罰裁量基準(zhǔn)進(jìn)行公布�？傮w來(lái)看，未經(jīng)公布的規(guī)范不得作為行政決定的依據(jù)已經(jīng)成為一項(xiàng)普遍意義上的原則。
需要強(qiáng)調(diào)的是，公開并不僅限于對(duì)相關(guān)事實(shí)信息的披露，而是要附帶相應(yīng)的解釋說(shuō)明，使信息轉(zhuǎn)化為行政決定參與者所必需的知識(shí)，有效促進(jìn)政府和公眾的雙向交流與反饋，讓公眾不僅知道是什么，還知道為什么、怎么做，從而加強(qiáng)規(guī)范遵從的自覺(jué)性。因此，公開在本質(zhì)上構(gòu)成一種解釋說(shuō)明，只是這種說(shuō)明是一種較低程度的說(shuō)明。
就第二層說(shuō)明義務(wù)來(lái)說(shuō)，其聚焦于個(gè)案，對(duì)算法在事實(shí)認(rèn)定、法律適用以及整個(gè)行政決定的涵攝過(guò)程中所發(fā)揮的作用進(jìn)行相對(duì)全面和具體的說(shuō)明，對(duì)應(yīng)了正當(dāng)程序原則下的說(shuō)明理由制度。
說(shuō)明理由作為正當(dāng)程序原則的重要組成部分，是現(xiàn)代行政法治的必然要求，更是貫徹落實(shí)法治作為“理由之治”的實(shí)踐根基，其要求行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)人說(shuō)明其作出該行政決定的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說(shuō)明理由�！缎姓S可法》第三十八條、《行政處罰法》第四十四條亦將說(shuō)明理由規(guī)定為行政機(jī)關(guān)在作出不利于相對(duì)人決定時(shí)的剛性義務(wù)。這種附條件的說(shuō)明理由制度實(shí)際上已經(jīng)在部分地方的行政程序立法實(shí)踐中得到了加強(qiáng)，如《湖南省行政程序規(guī)定》第七十八條、《山東省行政程序規(guī)定》第八十六條，均取消了“不利決定”與“裁量權(quán)行使”的說(shuō)明前提，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在行政決定作出時(shí)的普遍性說(shuō)明義務(wù)，并對(duì)說(shuō)明理由的內(nèi)容做了進(jìn)一步細(xì)化，具體包括證據(jù)采信的理由、依據(jù)選擇的理由和行政裁量的理由。在自動(dòng)化行政決定之中，算法決策很大程度上替代了人工決策，因此，對(duì)行政決定的理由說(shuō)明主要就是對(duì)算法運(yùn)作的具體解釋。在正當(dāng)程序的總體框架內(nèi)，過(guò)程性控制機(jī)制是多元的，如回避制度、聽(tīng)證制度、告知與聽(tīng)取意見(jiàn)制度等，但所有程序保障機(jī)制發(fā)揮功能的基本前提均為行政機(jī)關(guān)對(duì)理由的說(shuō)明。相對(duì)人與利益相關(guān)方只有知悉并理解了行政決定的理由，才能夠真正有效地參與決策，提出異議，開展監(jiān)督。由此可見(jiàn)，第二層說(shuō)明義務(wù)所對(duì)應(yīng)的說(shuō)明理由制度在正當(dāng)程序中占據(jù)核心地位，并發(fā)揮著廣泛的前提性作用。
除了行政法律規(guī)范，《個(gè)人信息保護(hù)法》作為領(lǐng)域法，既含有私法色彩，也具有公法屬性，同樣適用于行政機(jī)關(guān)�！秱�(gè)人信息保護(hù)法》第七條確立了個(gè)人信息處理的透明性原則，要求個(gè)人信息處理者公開個(gè)人信息處理規(guī)則，明示處理的目的、方式和范圍；第十七條也是將個(gè)人信息的處理方式納入了告知的范圍。而為了杜絕“告而不知”，在告知的規(guī)范要求中應(yīng)當(dāng)內(nèi)含著解釋說(shuō)明的成分，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)而非形式上的告知。與此同時(shí)，《個(gè)人信息保護(hù)法》還賦予了個(gè)人與行政機(jī)關(guān)算法說(shuō)明義務(wù)相對(duì)應(yīng)的算法解釋權(quán)，實(shí)現(xiàn)了說(shuō)明理由制度的雙向?qū)崿F(xiàn)機(jī)制，加強(qiáng)了公民相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的積極地位。雖然此類規(guī)定的直接規(guī)制對(duì)象為個(gè)人信息處理行為，但實(shí)際上對(duì)個(gè)人有實(shí)質(zhì)性影響的算法決策一般也是基于個(gè)人信息的處理。因此，算法說(shuō)明義務(wù)可謂一般意義上的個(gè)人信息處理者說(shuō)明義務(wù)在算法決策場(chǎng)合的推演。
總體來(lái)看，在行政法與數(shù)據(jù)法的既有規(guī)范之中，雙層說(shuō)明義務(wù)已有相對(duì)成熟的制度基礎(chǔ)，兩層說(shuō)明分別以行政公開與說(shuō)明理由為制度基礎(chǔ)，二者對(duì)于行政決定的理由供給雖各有側(cè)重但卻也一脈相承。從行政過(guò)程的視角觀之，第一層是針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)階段的系統(tǒng)性說(shuō)明，即保證社會(huì)公眾對(duì)算法系統(tǒng)的技術(shù)原理具備必要的理解和判斷能力；第二層則是對(duì)行為階段的個(gè)案具體說(shuō)明，即保障相對(duì)人與利益相關(guān)方的程序權(quán)利。二者的結(jié)合能夠?qū)τ谒惴ㄅc行政權(quán)力的全過(guò)程耦合進(jìn)行相對(duì)周延的解釋說(shuō)明。
四、自動(dòng)化行政決定雙層說(shuō)明義務(wù)的具體構(gòu)建
雙層說(shuō)明義務(wù)在算法治理以及行政法治之中均已形成了基本的規(guī)范基礎(chǔ)與價(jià)值立場(chǎng)，但具體的說(shuō)明內(nèi)容、說(shuō)明方法、說(shuō)明邊界仍缺乏細(xì)致的制度安排。兩層說(shuō)明的運(yùn)行機(jī)理、制度目的，以及其中涉及的客觀限制與利益考量均存在明顯的差異。第一層說(shuō)明為事前說(shuō)明，側(cè)重于解釋抽象化的系統(tǒng)功能，而無(wú)法就一個(gè)特定決定的理由依據(jù)進(jìn)行說(shuō)明；第二層說(shuō)明為事中的說(shuō)明，其內(nèi)容則可囊括個(gè)案中特定決定的理由依據(jù)。因此，對(duì)于二者的具體構(gòu)建不可武斷且不加區(qū)別地籠統(tǒng)定之，需要從說(shuō)明的對(duì)象、內(nèi)容、重點(diǎn)與程度等方面入手，結(jié)合行政權(quán)力運(yùn)行的特定階段以及特定場(chǎng)景下不同主體對(duì)算法說(shuō)明的具體需求進(jìn)行精細(xì)化的分層建構(gòu)。
（一）第一層：事前的抽象化系統(tǒng)性說(shuō)明
自動(dòng)化行政決定是算法與行政權(quán)力的全過(guò)程耦合，為實(shí)現(xiàn)對(duì)算法的充分解釋以及相對(duì)人權(quán)利的無(wú)漏洞保護(hù)，需以行政過(guò)程論的視角對(duì)自動(dòng)化行政決定進(jìn)行全過(guò)程觀察，進(jìn)而突破行政行為形式論截取決定最終時(shí)點(diǎn)進(jìn)行靜態(tài)考察所帶來(lái)的局部化、片段化、靜態(tài)化偏狹。
按照行政過(guò)程論，行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的階段性法律構(gòu)造大致包括標(biāo)準(zhǔn)階段、行為階段、執(zhí)行階段、救濟(jì)階段，而整個(gè)過(guò)程的最前端即為標(biāo)準(zhǔn)階段。據(jù)此，對(duì)算法的解釋說(shuō)明應(yīng)盡可能提前，在“標(biāo)準(zhǔn)階段”開展實(shí)施，以最大程度降低算法侵害的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
第一層說(shuō)明所扮演的角色是對(duì)算法的事前抽象化系統(tǒng)性說(shuō)明。其所負(fù)擔(dān)的使命是抽象性的理由供給，是一種經(jīng)由規(guī)范邏輯進(jìn)行演繹推理的結(jié)構(gòu)，例如，“如果某人違反某法律規(guī)定，而違反該法律規(guī)定的人都要受到處罰，那么此人應(yīng)受到處罰”。由此，第一層說(shuō)明的內(nèi)容是一種普遍的邏輯化理由，即對(duì)算法作為行政規(guī)則的解釋說(shuō)明。
第一層說(shuō)明的目的在于保障公眾對(duì)于算法的知情，該義務(wù)指向關(guān)于算法技術(shù)及其應(yīng)用方面的有用信息，但無(wú)須涵蓋算法的技術(shù)細(xì)節(jié)和復(fù)雜的數(shù)學(xué)解釋。與此同時(shí)，鑒于第一層說(shuō)明是向社會(huì)公眾進(jìn)行的一種在算法適用于行政決定之前的解釋，行政機(jī)關(guān)需要公開的內(nèi)容是一種對(duì)算法的精煉和概括，作出的解釋說(shuō)明能夠使公眾基本了解算法運(yùn)行機(jī)理并作出大致準(zhǔn)確的預(yù)判即可。具體而言，第一層說(shuō)明所需涵蓋的內(nèi)容大致包含以下三項(xiàng)：
其一，行政機(jī)關(guān)需要披露在各類行政決定中算法的存在，以及介入行政權(quán)力運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)，初步打破算法決策的秘密性，使得相對(duì)人和利益相關(guān)方知道該行政決定的作出是有算法介入的。
其二，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)算法運(yùn)行的基本機(jī)理與邏輯進(jìn)行解釋。例如，“算法對(duì)決策過(guò)程中的貢獻(xiàn)程度和貢獻(xiàn)模式”“算法所依賴的數(shù)據(jù)及其來(lái)源”“算法對(duì)個(gè)人信息的具體配置模式”“算法對(duì)參數(shù)的處理方式以及對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的加權(quán)幅度”“算法決策的范圍及可能產(chǎn)生的后果”等關(guān)鍵技術(shù)要素。只有實(shí)現(xiàn)了技術(shù)的公開，才有可能建立社會(huì)公眾對(duì)行政決定的預(yù)期，以及在個(gè)案中相對(duì)人對(duì)行政決定作出理由的理解。
其三，算法公開應(yīng)當(dāng)包含個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估的內(nèi)容。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第五十五條、五十六條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)利用個(gè)人信息進(jìn)行自動(dòng)化決策應(yīng)當(dāng)在事前進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估。評(píng)估的具體事項(xiàng)包括：個(gè)人信息的處理目的、處理方式等是否合法、正當(dāng)、必要；對(duì)個(gè)人權(quán)益的影響及安全風(fēng)險(xiǎn)；所采取的保護(hù)措施是否合法、有效并與風(fēng)險(xiǎn)程度相適應(yīng)�？梢钥闯觯撝贫鹊哪康闹饕谟趪@個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)對(duì)信息處理行為的風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)行前移以規(guī)避算法問(wèn)責(zé)的滯后性問(wèn)題。然而，在自動(dòng)化決策的語(yǔ)境之下這種個(gè)人信息保護(hù)影響的評(píng)估實(shí)際上也是對(duì)算法影響的評(píng)估。具言之，我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估制度系借鑒自歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）第三十五條規(guī)定的數(shù)據(jù)保護(hù)影響評(píng)估制度（Data Protection Impact Assessment，DPIA），二者在具體規(guī)定以及實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上高度趨同。但隨著算法廣泛嵌入公權(quán)力的運(yùn)行，歐美國(guó)家已經(jīng)將DPIA發(fā)展為算法影響評(píng)估（Algorithm Impact Assessment，AIA）。就自動(dòng)化行政決定來(lái)說(shuō)，其適用的算法直接涉及處理個(gè)人信息的合法性、正當(dāng)性、必要性，同時(shí)構(gòu)成影響個(gè)人信息權(quán)益乃至社會(huì)公共利益的主要因素。因此，即便《個(gè)人信息保護(hù)法》第五十五條并未要求評(píng)估的強(qiáng)制公開，但行政機(jī)關(guān)基于行政公開之基本原則，應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估內(nèi)容與結(jié)果予以公開。
總體來(lái)說(shuō)，第一層說(shuō)明義務(wù)的具體構(gòu)建需側(cè)重于算法相關(guān)內(nèi)容的公開，面向公眾就算法的介入情況、運(yùn)行機(jī)理，以及可能產(chǎn)生的影響三個(gè)面向的內(nèi)容進(jìn)行一種抽象化的系統(tǒng)性說(shuō)明。
（二）第二層：事中的具體化個(gè)案說(shuō)明
在第一層初步系統(tǒng)性說(shuō)明的基礎(chǔ)之上，第二層說(shuō)明義務(wù)承擔(dān)著在事中對(duì)自動(dòng)化行政決定進(jìn)行個(gè)案語(yǔ)境下的具體化解釋職責(zé)，即將特定事實(shí)帶入某一法律要件作出決定的原因說(shuō)明。
在說(shuō)明對(duì)象方面，基于說(shuō)明理由制度的內(nèi)涵構(gòu)造以及《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十四條對(duì)于解釋權(quán)主體的限定，第二層說(shuō)明僅針對(duì)行政相對(duì)人以及利益相關(guān)方，而不及于公眾。在說(shuō)明內(nèi)容方面，第二層說(shuō)明相比于第一層說(shuō)明更加側(cè)重于對(duì)算法在個(gè)案中對(duì)行政決定的作出以及相對(duì)人權(quán)益所產(chǎn)生的影響與程度，具有較強(qiáng)的場(chǎng)景性和針對(duì)性。從既有實(shí)定法規(guī)范來(lái)看，我國(guó)行政法律體系中說(shuō)明理由的主流規(guī)定模式大致可以分為兩種：一種是“采選式”，即對(duì)個(gè)案中“證據(jù)采信理由”與“依據(jù)選擇理由”進(jìn)行說(shuō)明；另一種是“事情法”模式，即對(duì)行政決定的事理、情理、法理進(jìn)行解釋。結(jié)合兩種模式之要點(diǎn)以及自動(dòng)化行政決定中的算法特征，可以大致將第二層說(shuō)明的內(nèi)容歸納為三個(gè)方面：其一，算法識(shí)別案件事實(shí)，即主體資格、行為主體、行政決定構(gòu)成要件等與決定作出相關(guān)的所有事實(shí)的理由。簡(jiǎn)言之，就是要對(duì)個(gè)案中每一個(gè)輸入算法的元素進(jìn)行解釋。其二，算法選擇適用法律規(guī)范的理由。其中可能涉及一般法與特別法的選擇、不同位階規(guī)范的選擇，以及規(guī)范沖突情形下的選擇等問(wèn)題。其三，算法在涉及裁量的場(chǎng)景之下所適用的裁量基準(zhǔn)、考慮的案件背景、具體情節(jié)等因素。當(dāng)然，解釋要注重行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的整體涵攝邏輯，將行政決定置于連續(xù)的動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程中加以考察。行政決定僅僅是位于行政過(guò)程末端的一個(gè)靜態(tài)的點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)單純地列舉事實(shí)、所適用的法律以及相應(yīng)的法律結(jié)論并不足以支持其所作出的行政決定。
對(duì)于說(shuō)明方法，應(yīng)當(dāng)考慮相對(duì)人的理解能力，以清晰平實(shí)的語(yǔ)言以及可視化、示例解釋等“用戶友好”的方式進(jìn)行。還可以考慮通過(guò)反事實(shí)解釋的方式，更改原始的輸入數(shù)據(jù)，以觀察結(jié)果的相應(yīng)變化，來(lái)讓相對(duì)人更加直觀地驗(yàn)證決定作出的正確性。從實(shí)用主義解釋理論的立場(chǎng)出發(fā)，“解釋的優(yōu)劣在于是否滿足接受解釋者的興趣，它是心理學(xué)的和場(chǎng)景論的”。面對(duì)算法，相對(duì)人所關(guān)心的并非算法在抽象意義上的參數(shù)與邏輯函數(shù)等，而是算法在行政決定作出過(guò)程中所發(fā)揮的具體作用，以及如何影響了自身的權(quán)利與義務(wù)。在相對(duì)人普遍缺乏算法知識(shí)、理解能力有限的情形之下，對(duì)算法細(xì)節(jié)進(jìn)行生硬的技術(shù)化解釋是無(wú)益于提升相對(duì)人對(duì)自動(dòng)化決策的可預(yù)見(jiàn)性與可接受度的，顯然也不會(huì)滿足其對(duì)此類算法解釋的興趣。
（三）雙層說(shuō)明義務(wù)的適用邊界
需要強(qiáng)調(diào)的是，行政機(jī)關(guān)對(duì)自動(dòng)化行政決定的說(shuō)明義務(wù)并非是無(wú)限的，兩層說(shuō)明的適用同樣存在邊界。這一方面緣于實(shí)定法之既有規(guī)定，另一方面實(shí)際也是均衡性原則作為行政法基本原則的題中應(yīng)有之義。
就第一層說(shuō)明義務(wù)來(lái)看，其存在法定的豁免情形。依據(jù)《政府信息公開條例》第十四條、第十五條之規(guī)定，公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，是被無(wú)例外禁止公開的；涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，可由行政機(jī)關(guān)裁量決定是否公開。因此，對(duì)于涉及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息公開豁免是無(wú)需討論的。而對(duì)于“涉及個(gè)人隱私與其他第三方合法權(quán)益的政府信息”是否公開則需要進(jìn)行相應(yīng)的利益衡量。實(shí)際上，涉及個(gè)人隱私的政府信息往往是直接包含個(gè)人信息的拆遷方案、征收補(bǔ)償方案等，而在自動(dòng)化行政決定的語(yǔ)境之下，算法作為實(shí)質(zhì)意義上的行政規(guī)則并不涉及個(gè)人隱私，對(duì)其進(jìn)行公開說(shuō)明僅有可能與私主體所享有的商業(yè)秘密權(quán)益之間產(chǎn)生沖突。通過(guò)簡(jiǎn)單的利益衡量便可得出結(jié)論，對(duì)商業(yè)秘密的保護(hù)并不能阻止行政機(jī)關(guān)對(duì)算法進(jìn)行公開和解釋說(shuō)明。具體而言，自動(dòng)化行政決定中所適用之算法涉及重要的公共利益，且這些系統(tǒng)多是利用公共財(cái)政資金開發(fā)或采購(gòu)的，向公眾開放并進(jìn)行系統(tǒng)性說(shuō)明的必要性足以壓倒對(duì)商業(yè)利益的考量。同時(shí)，對(duì)算法規(guī)則的知情權(quán)既是一種人權(quán)，也是可依據(jù)我國(guó)憲法推導(dǎo)出的公民權(quán)利。相對(duì)于私營(yíng)公司的商業(yè)秘密保護(hù)，顯然價(jià)值位階更高�？梢�(jiàn)，在算法公開說(shuō)明與商業(yè)秘密保護(hù)的博弈之中，勝負(fù)只有一種結(jié)果，行政機(jī)關(guān)在是否公開說(shuō)明自動(dòng)化行政決定中所應(yīng)用之算法的問(wèn)題上裁量空間實(shí)際已被壓縮為零。
第二層說(shuō)明的適用同樣存在一定的邊界。在地方行政程序立法中，說(shuō)明理由的豁免條款已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。其不同于《政府信息公開條例》中公開豁免之規(guī)定，并未設(shè)定“不得說(shuō)明理由”的剛性限制，而僅列舉了“可以不說(shuō)明理由”的部分情形，即當(dāng)行政決定存在以下三種情形時(shí)行政機(jī)關(guān)可以不說(shuō)明理由：一是授益性行政決定，且第三人未提出異議的；二是情況緊急無(wú)法說(shuō)明理由的；三是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的。前兩種情形實(shí)際上并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的義務(wù)豁免，當(dāng)事人可通過(guò)提出異議來(lái)獲得行政機(jī)關(guān)的理由說(shuō)明，而在決定作出當(dāng)時(shí)無(wú)法說(shuō)明理由的也需要在事后補(bǔ)充說(shuō)明。重點(diǎn)在于第三種情形，其規(guī)定即便是涉及國(guó)家秘密的行政決定也不必然免除行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的義務(wù)，而是需要行政機(jī)關(guān)加以裁量判斷。對(duì)此，可以從風(fēng)險(xiǎn)的角度加以理解。將涉及國(guó)家秘密的信息對(duì)公眾進(jìn)行公開與對(duì)具體當(dāng)事人進(jìn)行告知解釋相比，前者可能造成的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者。同時(shí)，在個(gè)案中的解釋，也可通過(guò)多種方式對(duì)涉密信息進(jìn)行控制，避免擴(kuò)散。因此，雖涉及高位階的國(guó)家利益也并不阻礙算法在個(gè)案中的解釋說(shuō)明。
從規(guī)范層面觀之，第二層說(shuō)明并不存在剛性的適用邊界，然而，不存在剛性的適用邊界不代表其適用完全不受限制。從比較法的視角來(lái)看，不少國(guó)家的行政程序立法均規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以不說(shuō)明行政決定理由的若干情況，而其背后的立法考量便是行政機(jī)關(guān)在每一個(gè)具體案件當(dāng)中對(duì)當(dāng)事人解釋說(shuō)明決定的理由需要花費(fèi)高昂的成本，同時(shí)還會(huì)喪失應(yīng)有的行政效率。程序正義固然重要，但行政效率同樣是現(xiàn)代行政法治所需考量的重要因素。同時(shí)，均衡性原則作為比例原則的核心子原則也對(duì)第二層說(shuō)明的適用施加了限制。具體而言，均衡性原則并非只關(guān)注權(quán)利損害成本，不當(dāng)?shù)睾馁M(fèi)財(cái)政支出成本同樣是一種損害，是對(duì)納稅人權(quán)利的損害。盡管在個(gè)案中的算法解釋可能對(duì)第三方權(quán)利損害成本很小，但實(shí)施算法解釋的財(cái)政支出成本過(guò)大同樣是不符合均衡性原則的。因此，對(duì)于第二層說(shuō)明的適用，我們需要探究程序正義核心的道德邊界，在這個(gè)邊界以內(nèi)，對(duì)于算法的解釋說(shuō)明無(wú)關(guān)成本；在這個(gè)邊界之外，即需要結(jié)合個(gè)案中當(dāng)事人權(quán)利保障的重要性與解釋的成本，以及解釋可能對(duì)其他權(quán)益產(chǎn)生的限制進(jìn)行綜合性考量。
總體來(lái)說(shuō)，自動(dòng)化行政決定中的算法以公開說(shuō)明為原則，不公開說(shuō)明為例外。兩層說(shuō)明義務(wù)因各自的制度目的與運(yùn)行機(jī)理不同所面臨的適用限制也不盡相同。第一層說(shuō)明義務(wù)的適用邊界是由“三安全一穩(wěn)定”所形成的剛性邊界；第二層說(shuō)明義務(wù)的適用邊界則是由均衡性原則下程序正義與行政效率間的博弈所形成的可伸縮的彈性邊界。
五、結(jié)束語(yǔ)：走向自動(dòng)化行政決定中的“理由之治”
雖然法治作為一種“理由之治”已經(jīng)是現(xiàn)代民主政治所公認(rèn)的價(jià)值準(zhǔn)則，但鑒于我國(guó)行政程序法尚付闕如，相應(yīng)的公開制度與說(shuō)明理由制度并未在法律層面實(shí)現(xiàn)體系化的建構(gòu)。在數(shù)字時(shí)代，算法與行政權(quán)力的耦合掀起了傳統(tǒng)行政程序的變革浪潮，這既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。目前，對(duì)私主體利用算法實(shí)施的商業(yè)行為，立法已經(jīng)作出了反應(yīng)，互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)中的算法備案、算法解釋等機(jī)制已經(jīng)有了相對(duì)明確的規(guī)范依據(jù)，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)利用算法開展的自動(dòng)化行政活動(dòng)，還未出臺(tái)專門的法律規(guī)范予以回應(yīng)。這不僅不利于自動(dòng)化行政背景下行政合法性與行政合理性的落實(shí)與監(jiān)督，更是對(duì)相對(duì)人之合法權(quán)益構(gòu)成了直接的威脅。應(yīng)加緊行政程序立法，融合并優(yōu)化算法治理與傳統(tǒng)正當(dāng)程序中與算法解釋相關(guān)的制度措施，促進(jìn)行政過(guò)程中理性化的討論和說(shuō)服，推動(dòng)自動(dòng)化行政理由之治的構(gòu)建，破除公民與政府、人與算法間的信任危機(jī)。
趙鵬，中國(guó)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，法治政府研究院院長(zhǎng)，兼任中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)，政府規(guī)制專業(yè)委員會(huì)副主任，文化和旅游部部級(jí)研究基地首席專家，入選國(guó)家級(jí)青年人才項(xiàng)目。主要從事行政法、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)法、科技法的研究，先后主持國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目、北京社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目、中宣部委托項(xiàng)目等四十余項(xiàng)。出版著作《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)：以健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為中心》，主編法治政府藍(lán)皮書《中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告》等，在《中國(guó)法學(xué)》《法學(xué)研究》等權(quán)威期刊發(fā)表論文三十余篇。
張碩，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事行政法，網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)法研究。