作者王力，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院講師，2022年于英國(guó)倫敦國(guó)王學(xué)院全球事務(wù)學(xué)院獲博士學(xué)位，2017年于中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)獲碩士學(xué)位，主要研究方向?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理、政府監(jiān)管、環(huán)境政治與政策
Wang,L.,Demeritt, D., & Rothstein, H. (2022). “Carrying the black pot”: Food safety and risk in China’s reactive regulatory state. Regulation & Governance. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/rego.12467 (SSCI, Law Q1––11/152)
本刊物是規(guī)制與治理領(lǐng)域的國(guó)際旗艦期刊。
過(guò)去二十年來(lái)，國(guó)際上“更好監(jiān)管”運(yùn)動(dòng)(better regulation movement)一直鼓勵(lì)各國(guó)政府采納“險(xiǎn)基監(jiān)管”(risk-based regulation)以提升監(jiān)管治理的科學(xué)性、有效性、正當(dāng)性和透明性。自發(fā)源于英美等盎格魯-薩克遜國(guó)家以來(lái)，該模式逐漸擴(kuò)展到歐盟乃至OECD和部分發(fā)展中國(guó)家，被廣泛應(yīng)用于核能安全、環(huán)境保護(hù)、食品安全、職業(yè)安全、醫(yī)療質(zhì)量等多個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域。OECD更是將這一模式稱為“最佳實(shí)踐”(best practice)。該模式要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅將科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——通常是對(duì)內(nèi)在危害、暴露概率和脆弱性的分析和評(píng)價(jià)——作為監(jiān)管決策的信息來(lái)源，更要作為優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)性約束準(zhǔn)則。這意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不應(yīng)當(dāng)也不能夠防控所有風(fēng)險(xiǎn)，而是需要設(shè)定明確的事先目標(biāo)和“風(fēng)險(xiǎn)容量”（risk appetite），并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)序列成比例地配置資源或針對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行差異化的干預(yù)，以使風(fēng)險(xiǎn)在合理可行范圍內(nèi)降到盡可能低。
險(xiǎn)基監(jiān)管的興起使得風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管從“以風(fēng)險(xiǎn)為對(duì)象的監(jiān)管”(regulation of risk)擴(kuò)展到了“以風(fēng)險(xiǎn)為工具的監(jiān)管”(regulation through risk)。同時(shí)，依照“風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行干預(yù)而非確�！鞍踩�，也象征著監(jiān)管治理范式的轉(zhuǎn)換，即國(guó)家從傾向于無(wú)條件擔(dān)負(fù)無(wú)限的保護(hù)責(zé)任到有條件地進(jìn)行有限度的精準(zhǔn)干預(yù)。該模式在各國(guó)被用作放松管制，降低行政負(fù)擔(dān)，優(yōu)化資源配置，提升監(jiān)管效能，并強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法者監(jiān)督的工具。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也期望通過(guò)這一基于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)治理框架，在消減威脅社會(huì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)（“第一序風(fēng)險(xiǎn)”）的同時(shí)，調(diào)整公眾的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，減少監(jiān)管活動(dòng)對(duì)公眾壓力的政治性反應(yīng)，并控制事后的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)（第二序風(fēng)險(xiǎn)）。
但是，以往關(guān)于險(xiǎn)基監(jiān)管的研究主要聚焦西方國(guó)家，更關(guān)注各國(guó)對(duì)該模式采納而缺乏對(duì)模式執(zhí)行的深入分析。我們的研究以我國(guó)食品安全為例，通過(guò)對(duì)中央到地方各層級(jí)監(jiān)管者和企業(yè)的深度訪談，以及我國(guó)三個(gè)地區(qū)四個(gè)基層監(jiān)管所的案例研究，第一次對(duì)非西方世界應(yīng)用險(xiǎn)基監(jiān)管進(jìn)行了系統(tǒng)檢視。
我們發(fā)現(xiàn)，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，中國(guó)比歐盟更早全面采納了該模式（將企業(yè)分成ABCD四級(jí)，并施加不同頻次的干預(yù)），但是其后20年間始終未能有效執(zhí)行。其主要表現(xiàn)為基層監(jiān)管者在風(fēng)險(xiǎn)打分評(píng)級(jí)中的“偏差常態(tài)化”(deviance normalisation) —— 很少給應(yīng)當(dāng)評(píng)為最高風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)象據(jù)實(shí)評(píng)級(jí)，反而調(diào)低其風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別為高風(fēng)險(xiǎn)（合格），和巡查中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)結(jié)果的忽視乃至“逆向監(jiān)管” (adverse regulation) —— 對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象進(jìn)行高頻次監(jiān)管而高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象低頻次監(jiān)管。
我們提出，我國(guó)的治理觀念（國(guó)家深厚的父愛(ài)主義保護(hù)傳統(tǒng)）、治理機(jī)制（運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法作為競(jìng)爭(zhēng)性的風(fēng)險(xiǎn)排序與資源分配機(jī)制）、問(wèn)責(zé)設(shè)置（以結(jié)果/事故規(guī)模為依據(jù)）和行業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)分布結(jié)構(gòu)（高風(fēng)險(xiǎn)主導(dǎo)的的普遍違規(guī)）塑造了這些監(jiān)管現(xiàn)象。
具體而言，我們的研究顯示，基層監(jiān)管者在風(fēng)險(xiǎn)打分評(píng)級(jí)中“偏差常態(tài)化”的原因有三。第一，基層監(jiān)管者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)正處于“社會(huì)主義初級(jí)階段”，在有限的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，普遍的高風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避（如原圖Figure 3中紅色柱狀顯示）。第二，給應(yīng)當(dāng)評(píng)為最高風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)象據(jù)實(shí)評(píng)級(jí)會(huì)直接導(dǎo)致對(duì)監(jiān)管對(duì)象的處罰甚至關(guān)停，但在監(jiān)管對(duì)象普遍違法的情境下“法難以責(zé)眾”，基層監(jiān)管者很難執(zhí)行處罰。第三，“史上最嚴(yán)食安法”彰顯了國(guó)家對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的“零容忍”，但也因其設(shè)定的高起罰點(diǎn)而削弱了基層的處罰自主性�；鶎颖O(jiān)管者實(shí)際只有“大炮”而無(wú)“大棒”。而當(dāng)監(jiān)管者考慮使用“大炮”時(shí)，中小食品經(jīng)營(yíng)者作為弱勢(shì)社會(huì)群體所關(guān)聯(lián)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)使監(jiān)管者“投鼠忌器”。故而，監(jiān)管者只能將大部分本應(yīng)評(píng)為最高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)評(píng)為合格。
基層監(jiān)管者在巡查中忽視評(píng)級(jí)結(jié)果乃至進(jìn)行“逆向監(jiān)管”的原因也有三個(gè)方面。第一，為回應(yīng)輿情而發(fā)起的自上而下的大范圍專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)常擾亂基層監(jiān)管所根據(jù)轄區(qū)具體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)制定的巡查規(guī)劃，導(dǎo)致資源擠占難以進(jìn)行必要巡查，或者被迫進(jìn)行大量無(wú)針對(duì)性、重復(fù)的巡查。第二，以緩解資源緊張為目的的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)規(guī)定在實(shí)踐中因?yàn)楦唢L(fēng)險(xiǎn)占比太大（如原圖Figure 3中紅色柱狀顯示）、資源需求太大，反而容易導(dǎo)致資源緊張，難以落實(shí)。第三，更為重要的是，監(jiān)管效能和問(wèn)責(zé)設(shè)置約束使得基層監(jiān)管者傾向于認(rèn)為多巡查低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象比高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象更有價(jià)值。就監(jiān)管效能而言，低風(fēng)險(xiǎn)多為大型經(jīng)營(yíng)者，高風(fēng)險(xiǎn)多為小型經(jīng)營(yíng)者，大型比小型經(jīng)營(yíng)者合規(guī)意愿更高，因而監(jiān)管者認(rèn)為其多干預(yù)低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象更加容易取得實(shí)效。就問(wèn)責(zé)設(shè)置而言，基層監(jiān)管實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向（主要依據(jù)是事故規(guī)模）而非程序?qū)虻膰?yán)格問(wèn)責(zé)，在缺乏盡職免責(zé)保護(hù)的情境下，基層監(jiān)管人員更傾向多監(jiān)管大型經(jīng)營(yíng)者（通常為低風(fēng)險(xiǎn)）以防范因重大事故、重大輿情引發(fā)的嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，而對(duì)于點(diǎn)多分散的小型經(jīng)營(yíng)者，即便其通常為高風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管人員也僅僅進(jìn)行低頻次監(jiān)管。
基于以上發(fā)現(xiàn)，我們提出險(xiǎn)基監(jiān)管并非無(wú)條件適用，而是以良好的行業(yè)“風(fēng)險(xiǎn)分布結(jié)構(gòu)”為前提。我們創(chuàng)新地區(qū)分了理想的風(fēng)險(xiǎn)分布結(jié)構(gòu)（如原圖Figure 4中左側(cè)α正金字塔分布）和非理想的風(fēng)險(xiǎn)分布結(jié)構(gòu)（如原圖Figure 4中右側(cè)β倒金字塔分布），并提出在非理想的風(fēng)險(xiǎn)分布結(jié)構(gòu)下，險(xiǎn)基監(jiān)管將強(qiáng)化而非緩解資源緊張。
我們還從觀念和風(fēng)格兩方面提出了中國(guó)反應(yīng)性的監(jiān)管路徑(reactive regulatory approach)，并將其與理想化的險(xiǎn)基監(jiān)管模式(idealized risk-based regulatory approach)進(jìn)行了對(duì)比，提出我國(guó)反應(yīng)性的監(jiān)管路徑抑制了險(xiǎn)基監(jiān)管模式的執(zhí)行。
表2 （原文排序）反應(yīng)性的監(jiān)管路徑：與理想化的險(xiǎn)基監(jiān)管模式對(duì)比
理想化的險(xiǎn)基監(jiān)管模式 | 反應(yīng)式監(jiān)管路徑 | |
觀念 | 優(yōu)化社會(huì)成本和收益 | 保障社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家合法性 |
限制國(guó)家對(duì)個(gè)體權(quán)利干預(yù) | 滿足公眾需求并提供保護(hù) | |
風(fēng)格 | 易接受權(quán)衡取舍并容忍負(fù)面 結(jié)果 | 難公開接受權(quán)衡取舍并容忍負(fù)面結(jié)果 |
穩(wěn)定、審慎、預(yù)期性的 | 變動(dòng)、臨時(shí)性、反應(yīng)性的 | |
技治主義的、程序化的 | 政治性的、結(jié)果導(dǎo)向的 |
我們的研究表明，險(xiǎn)基監(jiān)管的普適性并非不言自明，引入該模式應(yīng)當(dāng)審慎，并需要考慮潛在制度條件約束(問(wèn)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)排序和分配機(jī)制)和風(fēng)險(xiǎn)分布結(jié)構(gòu)約束。同時(shí)，我們的研究也揭示出國(guó)家治理傳統(tǒng)，特別是我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)文化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的挑戰(zhàn)，從而有利于從風(fēng)險(xiǎn)角度理解我國(guó)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系。最后，我們的研究也提供了風(fēng)險(xiǎn)治理的“觀念-機(jī)制-行為(風(fēng)險(xiǎn)選擇)”框架和“反應(yīng)式監(jiān)管路徑”，為理解風(fēng)險(xiǎn)治理提供了分析工具和參照系。
就實(shí)踐而言，我國(guó)于2021年與世界銀行簽署了價(jià)值四億美元的貸款項(xiàng)目，支持我國(guó)食品安全領(lǐng)域的險(xiǎn)基監(jiān)管模式建設(shè)。我們的研究有助于為這一項(xiàng)目的實(shí)施提供參考。
因本文的貢獻(xiàn)，第一作者王力獲得了在荷蘭阿姆斯特丹大學(xué)召開的ComplianceNet 2022年年會(huì)唯一的青年論文獎(jiǎng)(Junior Paper Award)。