數(shù)字時代政府通過企業(yè)主動開放共享、數(shù)據(jù)報送、政府采購、數(shù)據(jù)調(diào)取等方式獲取企業(yè)數(shù)據(jù)，但是，僅依靠這些方式無法完全調(diào)整實踐中政府大規(guī)模強制獲取數(shù)據(jù)的行為。為此，應當承認數(shù)據(jù)征用制度的應用價值，系統(tǒng)闡釋數(shù)據(jù)征用的法理邏輯與制度框架。數(shù)據(jù)征用并非對數(shù)據(jù)產(chǎn)權的肆意攫取，相反其能夠更加充分地保障數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的合法權益。數(shù)據(jù)產(chǎn)權作為財產(chǎn)權的具體類型承載社會義務，但是，這并不能成為反對數(shù)據(jù)征用補償?shù)某浞掷碛伞?shù)據(jù)征用補償不僅可以激勵數(shù)據(jù)產(chǎn)權人進行數(shù)據(jù)創(chuàng)新和數(shù)據(jù)供給，而且通過價格機制有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)財產(chǎn)權的防御功能。補償標準不宜采取完全填補原則，而是應當以數(shù)據(jù)獲取目的與公益性的密切程度為基礎，綜合額外技術處理成本、利益減損程度等因素確定直接損失。以比例原則為分析框架，既能為數(shù)據(jù)征用行為設定邊界，妥當平衡公共利益、數(shù)據(jù)財產(chǎn)和人格權益，也可進一步明確數(shù)據(jù)征用的適用條件。
一、問題的提出
習近平總書記在十九屆中央政治局第二次集體學習時強調(diào)：“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化�！边M入數(shù)字時代，數(shù)據(jù)不僅成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的第五大生產(chǎn)要素，也作為社會治理要素在數(shù)智政府建設和科學決策中發(fā)揮重要作用�！吨泄仓醒� 國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）第5條明確規(guī)定：“政府部門履職可依法依規(guī)獲取相關企業(yè)和機構數(shù)據(jù)，但須約定并嚴格遵守使用限制要求�！痹趯嵺`中，政府主要通過企業(yè)主動共享、數(shù)據(jù)報送、政府采購、數(shù)據(jù)調(diào)取等方式獲取企業(yè)數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)獲取方式各有適用場景但局限性也較為明顯，尤其是難以解決政府與數(shù)據(jù)主體之間無法達成數(shù)據(jù)使用協(xié)議時或者超出法定報送義務范圍時政府獲取數(shù)據(jù)的問題。本文主張，應將數(shù)據(jù)征用作為政府獲取數(shù)據(jù)的一種全新路徑，該路徑既契合數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權屬性，也能夠滿足政府作為特殊數(shù)據(jù)使用者的需求。
當前國內(nèi)對于企業(yè)數(shù)據(jù)向政府共享（Business-to-Government Data Sharing，B2G Data Sharing）的研究尚且處于起步階段，遑論作為強制性獲取方式的數(shù)據(jù)征用，不過既有研究已經(jīng)開始關注數(shù)據(jù)征用這一議題。例如，馮曉青提出，基于國家利益可以對商業(yè)數(shù)據(jù)進行征用，由此實現(xiàn)對商業(yè)數(shù)據(jù)財產(chǎn)權的權利限制。施偉東也指出，“在特殊情況下，經(jīng)過嚴格的流程，政府亦得以進行特定目的的數(shù)據(jù)征用”。還有論者進一步主張將數(shù)據(jù)征用作為應對突發(fā)公共危機的一種重要方式。國外有學者認為，當通過強制性數(shù)據(jù)披露制度為第三方供給數(shù)據(jù)且導致數(shù)據(jù)投資者利益受損時則可能適用征用制度。歐洲議會近期通過的《數(shù)據(jù)法案》（Data Act）也設專章對公共機構強制訪問和使用私營部門持有的相關必要數(shù)據(jù)作出了詳細規(guī)定，其調(diào)整的行為實際上也符合征用的結構。從實踐來看，在國內(nèi)外，數(shù)據(jù)征用現(xiàn)象均已初見端倪。政府在獲取或訪問企業(yè)數(shù)據(jù)方面擁有廣泛的自由裁量權，但是，無論是法律層面還是宏觀政策層面均缺乏關于政府如何獲取和使用企業(yè)數(shù)據(jù)的規(guī)定。這一問題在其他國家也同樣存在。總之，政府對企業(yè)數(shù)據(jù)的獲取引發(fā)了新的挑戰(zhàn)，而目前的法律結構和理論研究并未予以充分回應。鑒于此，本文擬對數(shù)據(jù)征用進行理論證成和制度展開，以期為規(guī)范政府強制獲取企業(yè)數(shù)據(jù)的行為、平衡社會治理蘊含的公共利益與數(shù)據(jù)權利人的合法權益提供有益方案。
二、政府獲取企業(yè)數(shù)據(jù)的路徑反思與比較
盡管政府擁有龐大的數(shù)據(jù)體量，但是，受制于其管理地位與職權限制，數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)種類、數(shù)據(jù)質(zhì)量等均離不開其他數(shù)據(jù)主體的補充。因而，政府需要通過多種途徑獲取企業(yè)數(shù)據(jù)，典型方式如企業(yè)主動共享數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)報送、政府采購、數(shù)據(jù)調(diào)取等。這些數(shù)據(jù)獲取方式各有其特點和適用條件，但是，它們?nèi)匀淮嬖诰窒扌�，尤其是無法解決特定情形下政府大規(guī)模強制獲取數(shù)據(jù)的問題。正因如此，《數(shù)據(jù)法案》專設一章來規(guī)定公共機構根據(jù)特殊需要強制獲取私營部門數(shù)據(jù)的情形，其中第16條還專門明確了強制獲取數(shù)據(jù)不同于私營部門向公共機構提供數(shù)據(jù)的其他義務。
（一）數(shù)據(jù)主動開放共享
歐盟《數(shù)據(jù)治理法》（Data Governance Act）主要引入了三種數(shù)據(jù)共享的方式：獲取公共部門持有的數(shù)據(jù)并對之進行再利用，通過數(shù)據(jù)中介在數(shù)據(jù)持有者和潛在數(shù)據(jù)使用者之間進行數(shù)據(jù)共享，以及基于數(shù)據(jù)利他主義為公共目的捐贈數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)主動開放共享類似于《數(shù)據(jù)治理法》規(guī)定的數(shù)據(jù)捐贈（Data Donorship），顧名思義，即私營企業(yè)在自愿的基礎上免費提供部分數(shù)據(jù)。《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》第20條僅指出推進政府數(shù)據(jù)開放共享，但是，其并未涉及企業(yè)數(shù)據(jù)開放共享。從當前的研究來看，數(shù)據(jù)共享的重心在于政府數(shù)據(jù)共享（包括政府部門之間以及對外共享）、個人數(shù)據(jù)向企業(yè)共享、企業(yè)間數(shù)據(jù)共享，而非企業(yè)數(shù)據(jù)向政府共享。企業(yè)數(shù)據(jù)共享機制傾向于將共享對象設定為下游企業(yè)，并圍繞平臺企業(yè)數(shù)據(jù)共享設計反壟斷規(guī)制路徑。
但是，企業(yè)數(shù)據(jù)主動開放共享呈現(xiàn)的單向義務特征存在明顯缺陷。盡管企業(yè)數(shù)據(jù)主動開放共享對于數(shù)據(jù)流通利用不可或缺，但是，其具體效果高度依賴于數(shù)據(jù)主體的主動自愿，并且財產(chǎn)權的社會義務或者公共性理論使得企業(yè)數(shù)據(jù)主動開放共享呈現(xiàn)為數(shù)據(jù)主體單方面負有數(shù)據(jù)供給義務而不享有對價。有論者以數(shù)據(jù)的公共性之名試圖突破企業(yè)的數(shù)據(jù)界限，最大限度地實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開。實際上，任何財產(chǎn)都蘊含了公共屬性與社會貢獻，財產(chǎn)權甚至所有私權歸根結底都是為社會共同生活而存在的。這種貢獻既可能是其他主體的利益讓渡，也可能是其他社會主體的共同參與。更何況，最大程度地實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開未必能夠激勵數(shù)據(jù)要素活力，反倒可能阻遏數(shù)據(jù)創(chuàng)新。既然國家宏觀政策層面已經(jīng)賦予數(shù)據(jù)主體產(chǎn)權，就不宜再徑行以公共性之名過度擴張數(shù)據(jù)主動開放共享的范圍。
數(shù)據(jù)征用屬于數(shù)據(jù)開放共享中的強制數(shù)據(jù)共享類型。與企業(yè)數(shù)據(jù)主動共享不同，數(shù)據(jù)征用呈現(xiàn)雙向度特征：一方面，政府依據(jù)法定職權向企業(yè)調(diào)取數(shù)據(jù)；另一方面，企業(yè)從政府獲得補償。盡管數(shù)據(jù)產(chǎn)權作為財產(chǎn)權的新興類型同樣負擔社會義務，但是，仍然需要謹防公權力將征收征用偽裝成財產(chǎn)權應承擔的社會義務而逃避補償�！稊�(shù)據(jù)治理法》提出的基于數(shù)據(jù)利他主義的共享模式以數(shù)字主體自主決定為核心要素，有論者已經(jīng)指出“數(shù)據(jù)捐獻行為是否真正有益于社會，仍值得推敲”。無論如何，依賴數(shù)據(jù)主動開放共享（數(shù)據(jù)捐贈）的局限性十分明顯，既無法形成充分激勵，也可能面臨后續(xù)利用的合法性問題，背離數(shù)據(jù)主動開放共享的初衷。
（二）數(shù)據(jù)報送
數(shù)據(jù)報送是基于促進公共利益的需要，由數(shù)據(jù)主體依法定條件和程序向政府提供數(shù)據(jù)的活動。廣義的數(shù)據(jù)報送包括法律明定的常規(guī)報送和應臨時協(xié)查請求的臨時報送，狹義的數(shù)據(jù)報送則主要是指常規(guī)報送。企業(yè)依法向政府報送數(shù)據(jù)與政府征用數(shù)據(jù)都是以滿足公共利益和協(xié)助政府更好地履行公共職能為目標，形式上表現(xiàn)為向政府提供數(shù)據(jù)。但是，二者在諸多方面并不相同。首先，數(shù)據(jù)報送的法定義務屬性導致數(shù)據(jù)主體無法獲得合理補償，當事人存在抵觸心理，數(shù)據(jù)報送實效差，而且還存在數(shù)據(jù)報送事項過多、范圍過亂、程序不健全以及安全性保障滯后等實際問題。數(shù)據(jù)征用則具有明確的征用目的和法定限制。其次，從依據(jù)來看，無論是常規(guī)數(shù)據(jù)報送還是臨時數(shù)據(jù)報送，針對具體情形均具有明確的法律依據(jù)或者法律授權，這就導致數(shù)據(jù)報送義務的適用范圍極為有限。但是，數(shù)據(jù)征用無須針對不同主體、不同數(shù)據(jù)類型都分別作出規(guī)定，適用范圍的靈活性和可適應性更強。最后，在直接目的方面，數(shù)據(jù)報送直接服務于政府日常監(jiān)管行為，例如，由平臺將經(jīng)營者身份信息、交易數(shù)據(jù)等情況上報，政府可以對市場主體的登記行為、納稅行為、交易合規(guī)等進行監(jiān)管，這意味著數(shù)據(jù)報送不僅無法及時回應緊急需求，也缺乏數(shù)據(jù)主體權益保護的目的。相較而言，數(shù)據(jù)征用更為主要的目的是提供社會公共服務，監(jiān)管并非數(shù)據(jù)征用的核心目的。
（三）政府采購
基于提升社會治理和公共服務水平的需要，政府還可以通過協(xié)商一致的方式采購相關數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)產(chǎn)品。但是，數(shù)據(jù)主體未必有相應的法定義務將交通數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等涉及公共生活的數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品提交給政府部門。對于數(shù)據(jù)主體而言，政府采購無疑是一種較優(yōu)的數(shù)據(jù)流通方式，但是，政府采購的基礎是政府與數(shù)據(jù)主體之間達成合意，但由于政府與數(shù)據(jù)主體處于不平等地位，因此，數(shù)據(jù)主體難以獲得價格談判優(yōu)勢。再者，政府采購的交易對象主要是專門從事數(shù)據(jù)處理的企業(yè)，對于一些非以出售數(shù)據(jù)內(nèi)容或者數(shù)據(jù)產(chǎn)品/服務為主要經(jīng)營內(nèi)容或者盈利內(nèi)容的企業(yè)，則因受制于商業(yè)秘密或者用戶隱私保護，可能并不具有協(xié)商許可的充分激勵。為作出某一決策，政府可能需要向多個主體獲取多種類型的數(shù)據(jù)，但是，倘若因磋商失敗導致部分數(shù)據(jù)缺失便可能減損已獲取數(shù)據(jù)集的價值，從而導致決策的低效甚至無效，因而必須設置強制獲取數(shù)據(jù)的方式，為政府決策的科學性和準確性提供制度支撐。
（四）數(shù)據(jù)調(diào)取
數(shù)據(jù)調(diào)取屬于廣義上的數(shù)據(jù)報送范疇，通常是指在行政執(zhí)法或者司法活動中，應個案協(xié)查要求，有權機關依法向數(shù)據(jù)控制者調(diào)取特定的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)調(diào)取與數(shù)據(jù)征用通常都是權力機關依法從特定主體處獲取數(shù)據(jù)的行為，但是，二者也有所不同。首先，就行為主體而言，提出協(xié)查要求的國家機關主要包括行使刑事偵查、反恐、反間諜等職權的政府部門，以及從事具體民事、刑事或行政案件審判的法院；數(shù)據(jù)征用行為的實施主體只能是政府。其次，就所涉利益而言，數(shù)據(jù)調(diào)取側重在特定程序中調(diào)取個人數(shù)據(jù)或者特定的企業(yè)數(shù)據(jù)，尤其是身份信息、經(jīng)營情況、財務數(shù)據(jù)等直接涉及人格利益的數(shù)據(jù)，個案中的數(shù)據(jù)調(diào)取常常并不涉及公共利益，反而偏向當事人的私人利益；數(shù)據(jù)征用則主要是以公共利益保護為目的挖掘其中的社會治理價值。再次，就行為目的而言，數(shù)據(jù)調(diào)取通常是通過調(diào)取與案件/事件直接相關的特定數(shù)據(jù)以解決個案，通常此類數(shù)據(jù)結構化程度不高；數(shù)據(jù)征用則通過調(diào)取數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務，解決緊急突發(fā)事件。最后，就數(shù)據(jù)補償而言，數(shù)據(jù)調(diào)取機關具備法律特別授權，數(shù)據(jù)主體予以配合乃全體公民的社會義務，且數(shù)據(jù)調(diào)取的客體通常是少量的個案數(shù)據(jù)，通常并不會牽涉數(shù)據(jù)主體的經(jīng)濟利益，因此不予補償。有論者主張，數(shù)據(jù)主體在應政府部門請求臨時性提供數(shù)據(jù)時應得到補償，實際上此觀點混淆了數(shù)據(jù)主體的社會義務與額外負擔。
正是由于數(shù)據(jù)調(diào)取的個案化程度高、侵害人格利益風險大，因此立法對此類行為的限制更加嚴格，以避免行政權力或者司法權力的濫用。例如，《網(wǎng)絡安全法》第28條規(guī)定，“網(wǎng)絡運營者應當為公安機關、國家安全機關依法維護國家安全和偵查犯罪的活動提供技術支持和協(xié)助”。由此可見，有權機關獲取數(shù)據(jù)受到法律的嚴格限制，法律不僅將調(diào)取機關限定為公安機關和國家安全機關，而且將調(diào)取目的限制為維護國家安全和偵查犯罪活動。但是，通過權力機關調(diào)取數(shù)據(jù)也會面臨法律障礙。例如，該法第30條規(guī)定：“網(wǎng)信部門和有關部門在履行網(wǎng)絡安全保護職責中獲取的信息，只能用于維護網(wǎng)絡安全的需要，不得用于其他用途�！边@意味著，如果嚴格按照法律對數(shù)據(jù)調(diào)取權力的限制，那么這些數(shù)據(jù)就可能無法服務于除維護網(wǎng)絡安全之外的任何其他目的，數(shù)據(jù)調(diào)取的局限性可見一斑。
美國曾簽署《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act），該法案的直接目的是為執(zhí)法機構提供更加明確的權限，以便在調(diào)查犯罪時訪問跨境存儲的電子數(shù)據(jù)。此種數(shù)據(jù)獲取方式仍僅具有個案性，并未脫離數(shù)據(jù)調(diào)取的范疇。當然，倘若美國政府以該法案為合法外衣，向所有美國企業(yè)大肆索取儲存在境內(nèi)外的數(shù)據(jù)，則與數(shù)據(jù)征用無異。有論者提出，政府對數(shù)據(jù)的運用可以劃分為執(zhí)法數(shù)據(jù)調(diào)取和社會管理、公共服務所需數(shù)據(jù)的共享，后者通過法律授權的統(tǒng)一國家數(shù)據(jù)基礎設施建設予以獲取。實際上，數(shù)據(jù)產(chǎn)權登記無疑是實現(xiàn)該路徑的重要方式，但是，數(shù)據(jù)產(chǎn)權登記的內(nèi)容通常不包括具體的數(shù)據(jù)內(nèi)容，僅涉及數(shù)據(jù)名稱、范圍、主體、權屬狀況等相關信息。因此，在數(shù)據(jù)獲取涉及重大公共利益時，數(shù)據(jù)產(chǎn)權登記制度也僅能起到輔助性作用，無法直接實現(xiàn)數(shù)據(jù)獲取目的。
綜上，政府獲取數(shù)據(jù)的不同路徑在各自維度發(fā)揮作用，但是，這些方式不僅在規(guī)范功能或者具體適用上具有一定的局限性，而且與數(shù)據(jù)征用亦有所區(qū)分。具體見下表：
三、數(shù)據(jù)征用的理論證成與誤解澄清
在對數(shù)據(jù)征用制度展開論證之前，需要明晰否定數(shù)據(jù)征收之理由。征收與征用的區(qū)別在于行為目的，而非征收/征用之后的不同事實效果。換言之，財產(chǎn)的消耗性并不改變征用行為的性質(zhì)，原因在于，即便征用標的被消耗也并不會造成財產(chǎn)權人救濟機制減損。于數(shù)據(jù)而言，政府獲取數(shù)據(jù)的主要目的僅僅在于使用，并不在于排除原數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的控制。準此，即便征用之數(shù)據(jù)無需返還也并不意味著數(shù)據(jù)能夠被征收。更何況，征收乃對所有權之剝奪，而對數(shù)據(jù)賦予所有權的觀點已經(jīng)基本被理論界擯棄。
（一）數(shù)據(jù)征用制度的法理依據(jù)
1. 征用制度賦權限權的雙重功能
征用制度具有行政賦權與行政限權的雙重功能，這一功能定位系數(shù)據(jù)征用得以證立的正當性基礎。一方面，征用制度系以公共利益保護為目的而對私人財產(chǎn)權作出的限制，由此賦予行政機關具有一定自由裁量空間的征用權，這種行政權力甚至直接替代企業(yè)決策；另一方面，也是更為重要的，征用制度通過設定嚴格的適用條件和返還原物、補償或者賠償責任等程序和實體上的多重限定條件，能夠極大地限制行政機關的權力范圍，避免濫用征用權損害私人財產(chǎn)權。
在形式上，征用行為直接表現(xiàn)為限制私權利，但是，征用制度的目的則是規(guī)范與監(jiān)督公權力，遏制國家對契約自由權利的侵害。正因如此，征收征用補償條款屬于現(xiàn)代財產(chǎn)權保障的憲法規(guī)范體系中與不可侵犯條款、制約條款并列的第三層結構，它既能制衡對財產(chǎn)權的限制，也為制約條款在整個規(guī)范內(nèi)部提供合適的緩沖機制。同樣地，數(shù)據(jù)征用制度并不僅僅是賦予行政機關獲取數(shù)據(jù)的權力，更為關鍵和重要的是，相較于其他強制獲取數(shù)據(jù)的方式，其更能保障數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的數(shù)據(jù)權益�！稇椃ā返�13條征收征用條款既可以作為政府征用企業(yè)數(shù)據(jù)的法律依據(jù)，也可以作為數(shù)據(jù)產(chǎn)權保護的憲法基礎。當前的數(shù)據(jù)集承載了大量的生產(chǎn)、生活信息記錄，政府獲取適于公開或者在政府的合理調(diào)查權范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)自然具有其合理性，但是，政府可能借公共利益之名實施與政府職權或者公共利益無關的調(diào)查，從而堂而皇之地獲取相關數(shù)據(jù)。顯然，這種做法的風險性更為突出�？梢�，繞過數(shù)據(jù)征用制度的數(shù)據(jù)獲取反倒可能進一步縱容政府訪問數(shù)據(jù)平臺，從而監(jiān)視參與政治行動的個體活動。
數(shù)據(jù)征用的限權功能表現(xiàn)為征用法定限制、征用補償限制和避免政治監(jiān)控。基于限權之意義，得以構筑數(shù)據(jù)征用的正當性基礎，并且能夠增強數(shù)據(jù)供給激勵。數(shù)據(jù)征用由政府信用背書，且依據(jù)法定程序行使法定權力，受法律的多重約束，因此，數(shù)據(jù)主體不必擔心數(shù)據(jù)被濫用，尤其是被競爭對手利用而損害其競爭性權益�？傊�，以政府信用背書為條件的數(shù)據(jù)供給機制，可以激勵數(shù)據(jù)產(chǎn)權人更加自愿地、主動地配合政府機關征用數(shù)據(jù)。事實上，無論是在國內(nèi)還是在國外，數(shù)據(jù)的主要控制者均是政府部門，即便實施數(shù)據(jù)征用制度，也并不會根本性改變數(shù)據(jù)控制格局。
2. 數(shù)據(jù)征用破除數(shù)據(jù)壟斷
數(shù)據(jù)的自然屬性決定數(shù)據(jù)權利是具有一定壟斷性的權利，這對于大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)而言尤為明顯。平臺之間存在數(shù)據(jù)孤島效應，互相之間的數(shù)據(jù)閉塞導致無法形成數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)利用效率低下，倘若對此不加以規(guī)制，則可能形成法律意義上的數(shù)據(jù)壟斷�！叭绻麤]有官方機構的介入，海量數(shù)據(jù)市場就很容易受到?jīng)Q策權和控制權過于集中的威脅。”如果政府所需的數(shù)據(jù)來源被某個私營企業(yè)壟斷，那么政府可能會在定價上陷入被動境地，如若供應商再拒絕提供數(shù)據(jù)，還將導致公共福利遭受損失。因此，需要借鑒知識產(chǎn)權規(guī)則確立強制流通、強制使用和允許他人再創(chuàng)造的規(guī)則，由政府從多個數(shù)據(jù)主體處征用數(shù)據(jù)，由此形成聚合效應，最大化數(shù)據(jù)價值。而若通過數(shù)據(jù)強制許可模式在許可人與被許可人之間建立交易關系，無疑會因信息不對稱造成信任缺失問題，影響數(shù)據(jù)壟斷規(guī)制目的之實現(xiàn)。
“數(shù)據(jù)二十條”在企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責任部分規(guī)定，要“建立健全數(shù)據(jù)要素登記及披露機制，增強企業(yè)社會責任，打破‘數(shù)據(jù)壟斷’，促進公平競爭”。要求建立健全的數(shù)據(jù)披露機制本質(zhì)上是一種數(shù)據(jù)共享機制，其理論基礎在于數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的社會責任理論。數(shù)據(jù)披露旨在要求市場主體和市場運營機構互相為對方提供相關數(shù)據(jù)，同時向社會公眾和數(shù)據(jù)監(jiān)管機構發(fā)布和提供必要的數(shù)據(jù)。這表明，數(shù)據(jù)征用的結果不必然是政府直接獲得數(shù)據(jù)，在以破除數(shù)據(jù)壟斷為目的的場景之下，也可能是政府強制企業(yè)披露數(shù)據(jù)而使得第三方獲得數(shù)據(jù)。盡管客觀上這可能會使原數(shù)據(jù)主體經(jīng)濟價值減損，但這可以通過數(shù)據(jù)征用補償機制予以調(diào)節(jié)。
3. 數(shù)據(jù)征用實現(xiàn)難題之澄清與化解
傳統(tǒng)的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)征用，主要可以通過強制占有的方式實現(xiàn)。從表面看，由于數(shù)據(jù)具有無形性，因此，政府似乎無法通過強制占有獲得征用客體，由此面臨數(shù)據(jù)征用實現(xiàn)的難題。實際上，政府在技術上完全可以通過數(shù)據(jù)爬取、數(shù)據(jù)產(chǎn)權登記等方式獲得相應的數(shù)據(jù)，而此種非商業(yè)用途的、小規(guī)模的數(shù)據(jù)獲取行為，盡管侵犯數(shù)據(jù)控制權能，但是，應當被納入合理使用范疇。至于那些因設置了較高安全保護技術標準而難以直接強制獲取數(shù)據(jù)的情形，也并不能成為數(shù)據(jù)征用無法成立的理由。原因在于，即便是不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，當財產(chǎn)權人故意阻撓征用活動時，征用決定也同樣會面臨難以落實的障礙。因此，對任何財產(chǎn)的征用均離不開財產(chǎn)權人的配合。
與對其他直接控制型財產(chǎn)的征用不同，數(shù)據(jù)征用之實現(xiàn)需要數(shù)據(jù)主體在數(shù)據(jù)標準、格式、接口、密鑰以及技術支持等方面予以配合。專利權人應當承擔技術援助義務即為此理。按照舉輕以明重之邏輯，由于并無第三方權力機構控制數(shù)據(jù)，因此，數(shù)據(jù)征用對于技術援助義務的需求更加強烈。為了有效增加數(shù)據(jù)供給激勵，可以從積極激勵和消極激勵兩方面著手：一方面，可以通過利益補償?shù)姆绞竭M行激勵，也即數(shù)據(jù)征用補償機制；另一方面，則可以通過配置配合義務以及信用懲戒責任等方式予以規(guī)范。此外，信任機制缺失已經(jīng)成為數(shù)據(jù)流通的主要障礙，數(shù)據(jù)征用同樣離不開信任機制的培育。構建可信的數(shù)據(jù)征用制度的基本邏輯是，由政府建立符合安全標準的數(shù)據(jù)獲取、使用、處理機制，并為數(shù)據(jù)征用涉及的個人信息安全、企業(yè)經(jīng)濟利益背書，以消除被征用對象的安全顧慮。
4. 知識產(chǎn)權強制許可制度無法取代數(shù)據(jù)征用制度
征用制度與知識產(chǎn)權強制許可制度具有類似功能，均能獲取他人的特定財產(chǎn)權益。有學者便提出，在數(shù)據(jù)涉及國家安全和公共利益時，可以適用強制許可制度，由此實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的公平分配、資源的參與性管理和高效使用。還有論者甚至認為，知識產(chǎn)權強制許可就是征用的一種表現(xiàn)形式。知識產(chǎn)權強制許可制度的主要適用對象是專利，專利權強制許可制度的本質(zhì)也是在社會公共利益與專利權之間作出平衡，其目的在于促進競爭，這也是強制許可制度的經(jīng)濟學基礎。這一制度印證了數(shù)據(jù)產(chǎn)權同樣可以基于公共利益作出讓渡，只不過專利權強制許可的法律效果是，其他市場主體可以競爭者的身份使用該專利而不必承擔侵權責任，政府僅起到類似于中介機構的管理性作用，但是，數(shù)據(jù)征用則是在政府與數(shù)據(jù)主體之間直接形成行政關系。由于專利權人的發(fā)明技術方案在專利申請授權審批階段就已經(jīng)向社會公開，因此，專利權強制許可的被許可人通常只需要從政府獲取授權即可合法使用受保護的專利，但是，數(shù)據(jù)征用則需要數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的高度配合。盡管有論者主張構建數(shù)據(jù)的強制許可制度和框架，但是，強制許可制度之目的仍然在于解決其他市場主體數(shù)據(jù)獲取問題，其目標在于化解數(shù)據(jù)壟斷問題，這與政府獲取數(shù)據(jù)之目的大相徑庭。盡管部分數(shù)據(jù)的產(chǎn)權能夠納入知識產(chǎn)權的范疇，但是，賦予數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權或者反不正當競爭保護的局限性也較為明顯，尤其是相當一部分數(shù)據(jù)并不符合知識產(chǎn)權或者商業(yè)秘密的保護標準。因此，構建與知識產(chǎn)權強制許可制度類似而獨立的數(shù)據(jù)征用制度即具必要性。
（二）征用客體重新厘定的規(guī)范依據(jù)
征用客體的解釋問題乃證成數(shù)據(jù)征用需要直面的關鍵問題�！睹穹ǖ洹返�117條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理的補償�！睆囊�(guī)范文義來看，征收征用的客體限于不動產(chǎn)或者動產(chǎn)而不包括數(shù)據(jù)，但是，《民法典》未直接將數(shù)據(jù)納入征用的客體并不意味著數(shù)據(jù)征用缺乏規(guī)范依據(jù)。
首先，將數(shù)據(jù)納入征用之客體并無憲法障礙。依目的解釋，《民法典》規(guī)定征收征用條款的重心并不在于確定征收征用的客體，而是旨在限制公權力、保障私權利。《憲法》第13條第3款明確將征收征用的客體限定為公民私有財產(chǎn)而非不動產(chǎn)、動產(chǎn)，可見《憲法》對征收征用客體采取包容性規(guī)定的方式為容納新型財產(chǎn)權利留有余地。傳統(tǒng)民法理論也認為，征用是國家基于公權力強制剝奪私人的財產(chǎn)使用權的行為，但是，私人財產(chǎn)的范圍并不限于不動產(chǎn)、動產(chǎn)。真正決定是否能夠構成征收征用客體的核心標準并不在于財產(chǎn)形態(tài)，而在于與公共利益的實現(xiàn)是否有直接關聯(lián)。更何況，數(shù)據(jù)產(chǎn)權的私人財產(chǎn)權屬性也已經(jīng)得到普遍認同，“數(shù)據(jù)私有化的出現(xiàn)并不是一件偶然的事，它是互聯(lián)網(wǎng)文明的一種高級進化方向”。
其次，將數(shù)據(jù)納入征用客體具有民法依據(jù)。《民法通則》第75條第1款曾規(guī)定：“公民的個人財產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)�！北M管《民法通則》并未直接將數(shù)據(jù)作為財產(chǎn)權客體，但是，數(shù)據(jù)無疑屬于與《民法通則》所列舉的財產(chǎn)形態(tài)類似的生產(chǎn)要素，可以納入“生產(chǎn)資料”或者“其他合法財產(chǎn)”的范疇。《民法典》并未對公民個人財產(chǎn)作出列舉式規(guī)定，但是，第127條也明確數(shù)據(jù)作為新型財產(chǎn)權受法律保護。不過，該條僅規(guī)定：“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡虛擬財產(chǎn)的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定�！痹摋l并未直接確立數(shù)據(jù)的保護內(nèi)容和保護模式，而數(shù)據(jù)征用本來就屬于財產(chǎn)權保護的例外制度�；诹⒎w系和諧統(tǒng)一的原則，《民法典》尚未對數(shù)據(jù)性質(zhì)及保護作出明確規(guī)定，自然也無法對作為數(shù)據(jù)產(chǎn)權限制的數(shù)據(jù)征用作出規(guī)定�；诖�，《民法典》未對數(shù)據(jù)征用作出明確規(guī)定并不能成為否定數(shù)據(jù)征用成立的充分理據(jù)。盡管《立法法》第11條明確對非國有財產(chǎn)的征收征用事項進行法律保留，但是，這并不妨礙對數(shù)據(jù)征用進行立法設計，適時出臺征收征用法等專門法律。
實際上，傳統(tǒng)征用制度的征用客體范圍明顯過于狹窄。我國現(xiàn)代意義上的征收制度始于近現(xiàn)代的法制變革，例如中華民國時期的《土地征收法》《土地法》等。新中國成立以后通過的《國家建設征用土地辦法》正式使用征用概念，并且以征用吸收征收概念。及至2004年《憲法修正案》正式在國家根本大法的層面將“征用”概念修正為“征收”或“征用”。受限于當時的社會背景和技術發(fā)展水平，征收征用的財產(chǎn)權客體范圍均主要限定在土地。但是，時過境遷，隨著財產(chǎn)權利類型的不斷擴張，各種新型財產(chǎn)權利不斷涌現(xiàn)，并在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著基礎性、關鍵性作用。從比較法上看，德國理論認為，作為征收客體的財產(chǎn)的范圍十分廣泛，在《德國基本法》第14條第1款規(guī)定的財產(chǎn)權范圍之內(nèi)的任何財產(chǎn)均可以作為征收的對象。有論者借鑒美國的征收法理，主張對憲法財產(chǎn)權條款意義上的任何財產(chǎn)權益之剝奪，均可構成征收。征收之范圍尚且如此之廣，按照舉重以明輕之邏輯解釋方法，征用的客體自然更加廣泛。在理論上，已經(jīng)多有論者從不同角度對征收征用制度的客體過于狹窄作出反思，例如石佳友等主張通過擴大解釋的方法將建設用地使用權以及其他自然資源使用權的提前收回納入《民法典》第117條規(guī)定的征收對象的范圍。也有學者指出“應將憲法所保障的財產(chǎn)權范圍內(nèi)的一切財產(chǎn)權剝奪都納入征收的范圍，而不是將其限縮為‘不動產(chǎn)’甚至是‘土地和房屋’”。這一論斷同樣適用于征用制度。因此，無論是出于對財產(chǎn)權利的限制抑或保護，征用客體均應擴展至企業(yè)數(shù)據(jù)財產(chǎn)，這一趨勢也符合時代發(fā)展需求與比較法上的慣常做法。
（三）對數(shù)據(jù)征用客體的進一步明確
結合數(shù)據(jù)特殊的物理特征以及法律結構，數(shù)據(jù)征用的客體有待進一步明確。
第一，數(shù)據(jù)征用的客體包括數(shù)據(jù)產(chǎn)品。數(shù)據(jù)產(chǎn)品是通過使用算法對數(shù)據(jù)（集）整理分析形成的結構化、可視化數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)服務。從數(shù)據(jù)產(chǎn)權登記的分類來看，數(shù)據(jù)產(chǎn)品通常也與數(shù)據(jù)資源并列，甚至對數(shù)據(jù)產(chǎn)品征用的實際價值已經(jīng)大大超過原始數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)集合的價值。例如，在疫情防控時期，航旅縱橫平臺開發(fā)“新型冠狀病毒確診患者同航班自動通知系統(tǒng)”，騰訊等互聯(lián)網(wǎng)公司開發(fā)“人群遷徙態(tài)勢感知模型”，阿里巴巴以移動支付數(shù)據(jù)協(xié)助政府精準追蹤可能感染人群的活動軌跡，等等。因此，數(shù)據(jù)征用的客體除了由原始數(shù)據(jù)或者其他數(shù)據(jù)集合形成的數(shù)據(jù)資源之外，還包括數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務。
第二，隨著公共服務的私營化，越來越多的私營部門替代政府提供公共服務，由此持有的涉及公共利益的數(shù)據(jù)也應當納入強制獲取的范圍，并適用數(shù)據(jù)征用規(guī)則。盡管私營部門本身可能屬于國有企業(yè)或者事業(yè)單位，但是，在征用制度的行政關系中，數(shù)據(jù)征用機構與數(shù)據(jù)持有者之間仍然構成征用關系，受征用相關法律規(guī)則調(diào)整。例如，因公共利益的需要而獲取電力公司掌握的用電數(shù)據(jù)仍然可以受征用制度的保護和制約。
第三，政府無法直接征用個人數(shù)據(jù)。有觀點認為，政府或者數(shù)據(jù)處理機構在涉及公共利益情形下對個人數(shù)據(jù)享有數(shù)據(jù)征用權。美國《愛國者法案》也規(guī)定，在發(fā)生嚴重公共危機時，國家有權在未經(jīng)數(shù)據(jù)主體事先同意的情況下強行獲取個人數(shù)據(jù)。實際上，此種觀點值得商榷。傳統(tǒng)征用框架下的征用客體主要是私有財產(chǎn)，但是，個人數(shù)據(jù)并不等同于私有財產(chǎn)，在我國法框架下，個人數(shù)據(jù)基本等同于數(shù)據(jù)化、信息化、電子化的個人信息。包含財產(chǎn)和人格雙重屬性的個人數(shù)據(jù)的獲取標準和程序無法與以財產(chǎn)利益為主的企業(yè)數(shù)據(jù)等同視之。而且，盡管我國已經(jīng)在一些程序法中賦予了司法機關或者行政機關對個人數(shù)據(jù)的調(diào)用職權，但是，對于個人數(shù)據(jù)的獲取仍然受到嚴格限制。當然，征用企業(yè)數(shù)據(jù)的過程可能涉及個人數(shù)據(jù)，但是，此時無須再獲得個人同意。原因在于：首先，數(shù)據(jù)集合涉及的主體數(shù)量常常非常龐大，所以單獨取得個人的同意無疑會降低利用效率，尤其是在數(shù)據(jù)征用的場景通常也具有緊急性的情況下；其次，滿足企業(yè)數(shù)據(jù)被征用的公益目的的情形通常也能作為《個人信息保護法》對個人信息權益合理限制的情形；最后，企業(yè)與用戶之間的協(xié)議通常會對類似情形下的個人信息權益讓渡作出約定。
除了政府之外，平臺也無法直接征用個人數(shù)據(jù)。有論者指出，一些大型互聯(lián)網(wǎng)平臺公司的大部分收入來自于對用戶數(shù)據(jù)的征用，但是，這種成本并沒有納入財報成本。論者實際上是關注到平臺企業(yè)享有類似于公權力的平臺私權力，因此可以行使類似于行政征用的權力，獲取用戶數(shù)據(jù)。實際上，平臺對用戶數(shù)據(jù)的獲取是指平臺對用戶數(shù)據(jù)的強制無償獲取，并非數(shù)據(jù)征用�；诰S護公共利益之目的合理使用個人數(shù)據(jù)實際上是對個人數(shù)據(jù)的人格利益部分的限制，這與知識產(chǎn)權的合理使用實則是對財產(chǎn)部分的限制不同。因此，個人數(shù)據(jù)合理限制的邏輯與征收征用的目的并不相同，對企業(yè)數(shù)據(jù)的征用方才系對財產(chǎn)權益的限制。
四、數(shù)據(jù)征用補償機制的構建
（一）數(shù)據(jù)征用補償?shù)睦頁?jù)
在認可數(shù)據(jù)作為征用客體之后，對于應否提供數(shù)據(jù)征用補償還存在較大理論爭議。一種觀點認為，數(shù)據(jù)控制可以兼容，并非互相排斥的占有狀態(tài)，基于數(shù)據(jù)的非競爭性和非排他性特征，數(shù)據(jù)主體將數(shù)據(jù)提供給政府的同時并不會減損數(shù)據(jù)主體的商業(yè)利益，因而數(shù)據(jù)財產(chǎn)征用無須采取補償方式，而是應當給予適當獎勵或者表彰。不同觀點認為，應當發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以有償為原則，無償為例外。還有論者在區(qū)分為公共利益的數(shù)據(jù)訪問和為公共管理活動的數(shù)據(jù)訪問的基礎上而決定是否給予補償。這些觀點不無道理，但并不周延。具體而言，盡管數(shù)據(jù)本身不具有完全的排他性，但是，數(shù)據(jù)產(chǎn)權具有有限排他屬性，這意味著數(shù)據(jù)主體雖然無權限制他人從其他來源處獲取相同或者相似數(shù)據(jù)，但是，在法律上能夠限制他人大規(guī)模地收集數(shù)據(jù)。而政府征用數(shù)據(jù)正是大規(guī)模地獲取數(shù)據(jù)而非獲取個案數(shù)據(jù)，所以在應然邏輯推導之下，數(shù)據(jù)產(chǎn)權具備排斥任何主體獲取數(shù)據(jù)的權能。由此可見，不加以補償與產(chǎn)權邏輯不符。此外，公共利益與公共管理活動并非非此即彼的關系，二者難以界分。
本文認為，對數(shù)據(jù)征用提供公平合理的補償具有充分的正當性，理據(jù)如下：
首先，數(shù)據(jù)征用已經(jīng)超出數(shù)據(jù)產(chǎn)權的社會義務的范疇。以財產(chǎn)權的社會義務為理論基礎作出的財產(chǎn)權限制乃財產(chǎn)權人必須容忍的義務，故而無需補償，例如相鄰關系中對物權的限制即屬正當限制，征收征用制度顯然超出正當限制的范疇。對于如何判定超出正當限制而構成過度限制，則是一項非常棘手的理論與實踐問題。理論上的“特別犧牲理論”與“期待可能性理論”不僅契合征收征用制度的本質(zhì)特征，與財產(chǎn)權的社會義務理論的區(qū)分也相對容易。不過這兩種理論仍各有其片面性，綜合兩種理論而形成的區(qū)分標準更加完整，即“是否違反平等原則，造成了個別人或者群體的財產(chǎn)權的特別犧牲，并且這種損害是嚴重的和不可期待的”。數(shù)據(jù)產(chǎn)權作為財產(chǎn)權的一種類型，同樣負有財產(chǎn)權所承載的社會義務，但是，這并不意味著數(shù)據(jù)產(chǎn)權的社會義務沒有邊界，數(shù)據(jù)征用便已經(jīng)超出數(shù)據(jù)產(chǎn)權應當配置的社會義務范圍。財產(chǎn)公共性理論不能當然成為數(shù)據(jù)征用不予補償?shù)睦碛桑蛟谟�，平臺上的數(shù)據(jù)既可能由用戶所有，也可能由平臺單獨所有，還可能為二者共有，對于平臺單獨所有之數(shù)據(jù)難以當然地認為具有公共性。早在1789年，法國《人權宣言》第13條就體現(xiàn)了公共負擔均分的原則，數(shù)據(jù)征用則直接導致個人承擔了本應由社會全體成員共同分攤的負擔，故理應予以補償。事實上，數(shù)據(jù)產(chǎn)權的社會義務不僅可以通過數(shù)據(jù)主動開放共享、數(shù)據(jù)報送等途徑實現(xiàn)，還可以通過在賦權過程中平衡用戶與經(jīng)營者之間的利益等方式予以實現(xiàn)。我國《公司法》第5條規(guī)定了公司的社會責任原則，這一原則可以作為公司應當向政府機構積極主動提供相關數(shù)據(jù)或者在數(shù)據(jù)征用時予以配合的依據(jù)，但是，該原則無法成為無償使用數(shù)據(jù)的充分理由。
其次，數(shù)據(jù)征用補償有助于形成數(shù)據(jù)供給激勵與數(shù)據(jù)創(chuàng)新激勵。一方面，政府有償征用數(shù)據(jù)能夠確保數(shù)據(jù)可持續(xù)性增長，保障社會力量共享數(shù)據(jù)的積極性和合法權益。盡管數(shù)據(jù)主體將數(shù)據(jù)提供給政府通常并不影響自身使用，但是，如果不給予相應補償則可能會形成數(shù)據(jù)供給的反向激勵。數(shù)據(jù)主體不配合數(shù)據(jù)征用行為最終會導致數(shù)據(jù)征用目的落空。盡管數(shù)據(jù)具有非競爭性且可重復利用，但是，由于數(shù)據(jù)獲取仍然需要必要的付出及條件且具有部分排他性特征（Partially Excludable），因此不可否認數(shù)據(jù)的折舊屬性。隨著時間拉長、適用范圍擴大，數(shù)據(jù)價值將急劇下降。此外，數(shù)據(jù)供給之后的數(shù)據(jù)質(zhì)量的潛在損失本身也不容忽視。在United States v. Miller一案中，法院認為，“一旦一個人向某個機關或機構交出信息，他或她就承擔了第三方將該信息交給政府的風險”。被征用主體在向政府提供數(shù)據(jù)的過程中發(fā)生錯誤或者因傳輸不當造成個人數(shù)據(jù)泄漏時，可能需要承擔一定責任。為了保障數(shù)據(jù)主體提供數(shù)據(jù)的積極性，補償機制實質(zhì)上也發(fā)揮著風險補償?shù)墓δ�。另一方面，�?shù)據(jù)征用補償?shù)谋举|(zhì)并不僅僅是對數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的利益減損進行填補，還包括對數(shù)據(jù)價值的肯定，從而激勵數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)創(chuàng)新，從長遠來看無疑有利于數(shù)據(jù)要素的充分流通。當然，數(shù)據(jù)產(chǎn)權人向政府提供的數(shù)據(jù)通常并非元數(shù)據(jù)，而是經(jīng)過處理的數(shù)據(jù)或者需要另行處理形成可視化的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的勞動創(chuàng)造價值更應當?shù)玫阶鹬睾涂隙ā?br style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; overflow-wrap: break-word !important;"/>
再次，數(shù)據(jù)征用補償具有法律依據(jù)�！稇椃ā返�13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償�！边@一條款體現(xiàn)了征用必有補償?shù)摹按烬X條款”（Junktimlausel）意涵�！睹穹ǖ洹返�117條、第245條再次予以確認，其中第245條關于不動產(chǎn)、動產(chǎn)的征用條款則載明“被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”。這意味著，無論被征用之財產(chǎn)是否毀損滅失、是否能夠被原物返還，均應當給予補償，不能將征用補償解讀為補償和無須補償兩種情形。更何況，征用之后的數(shù)據(jù)返還對于數(shù)據(jù)產(chǎn)權人而言并不具有吸引力，因為數(shù)據(jù)返還不僅無法給產(chǎn)權人帶來回報，反倒會造成額外負擔和損失，因此允許政府保留數(shù)據(jù)的同時返還數(shù)據(jù)衍生價值對于數(shù)據(jù)產(chǎn)權人而言更為有利。依此，數(shù)據(jù)征用也必然伴隨著相應的補償。實際上，站在政府角度，政府如果不采取數(shù)據(jù)征用方式或者采取該方式無法得到配合，為獲取相應數(shù)據(jù)將不得不采取其他措施（比如，政府采購或者自行收集數(shù)據(jù)），此時則可能需要付出更加昂貴的代價或成本。因此，秉持“誰受益誰補償原則”，政府也應當提供數(shù)據(jù)征用補償。
最后，數(shù)據(jù)征用補償能夠通過價格機制抑制數(shù)據(jù)征用行為。公平合理的補償可以避免被征用人單獨承擔維護公共利益的成本，緩和其犧牲責任的強度。更為重要的是，補償機制會激勵政府權衡征收的成本和收益，從而控制數(shù)據(jù)征用制度的適用，由此實現(xiàn)財產(chǎn)權的防御功能。
（二）數(shù)據(jù)征用的補償標準
國內(nèi)外立法和理論對于征用補償標準未有定論，我國現(xiàn)行法也缺乏明確規(guī)定。由于數(shù)據(jù)價值的靈活性和個性化，因此，數(shù)據(jù)征用補償?shù)臄?shù)額更具不確定性和復雜性，尤其是在還需要兼顧數(shù)據(jù)的公共屬性與私人產(chǎn)權保護的條件下。確定數(shù)據(jù)征用補償?shù)臄?shù)額首先需要回應數(shù)據(jù)估值的問題，但是，目前對數(shù)據(jù)價值尚未形成有效的估值模型。基于此，有論者提出利益抽成模式，即在授權第三方使用數(shù)據(jù)后抽取一定比例的收益作為報酬，該模式僅在營利導向的數(shù)據(jù)獲取情形下發(fā)揮作用，對于不以營利為目的的數(shù)據(jù)獲取則難以實現(xiàn)。還有方案指出，征收征用所致后果與私法上的犧牲無異，均是為了更高法益而強制犧牲位階更低的法益，由于相應損失并非被征收征用人應當承受的風險范圍，所以私益犧牲補償應當以填補受害人全部損失為原則�！稊�(shù)據(jù)法案》第20條第2款規(guī)定的公共機構就其在應對突發(fā)公共事件時要求數(shù)據(jù)持有人提供數(shù)據(jù)應當給予的合理補償就包括了數(shù)據(jù)持有人為滿足請求而產(chǎn)生的技術和組織成本以及公共機構利用獲取的數(shù)據(jù)產(chǎn)生的合理利潤。誠然，將完全填補損失作為征收征用的補償原則有利于保護私權，但是，就數(shù)據(jù)征用而言，補償標準不宜采取完全填補原則。按照傳統(tǒng)民法理論采取的直接損失和間接損失的損失分類，數(shù)據(jù)征用補償應當剔除間接損失（可得利益損失）補償。
在大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)本身并沒有固定價值，數(shù)據(jù)的潛在價格取決于數(shù)據(jù)使用和處理模式。正因如此，“數(shù)據(jù)二十條”第8條明確規(guī)定，“支持探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導定價有償使用，企業(yè)與個人信息數(shù)據(jù)市場自主定價”。數(shù)據(jù)價值具有動態(tài)性和差異性，不同數(shù)據(jù)需求主體對特定數(shù)據(jù)形成的對價意愿有天壤之別，因而市場實際交易價格與市場價值也難以完全一致。在法經(jīng)濟學中，在適用責任規(guī)范時總是有一個無關方來評估損失，但是，如此卻可能出現(xiàn)資源的價值得不到更高實現(xiàn)的問題�？梢�，數(shù)據(jù)的市場實際交易價格通常會高于市場價值。因此，即便按照市場價值補償數(shù)據(jù)產(chǎn)權人，數(shù)據(jù)產(chǎn)權人依然會遭受損失。不過，從數(shù)據(jù)價值的形成和發(fā)揮來看，數(shù)據(jù)價值是社會多方力量聚合的結果，這決定了數(shù)據(jù)蘊含明顯的公共屬性，采取完全填補原則也不符合“取之于民用之于民”的思想。因此，滌除間接損失以及根據(jù)市場價值確定補償標準所形成的損失可以視為數(shù)據(jù)公共性對數(shù)據(jù)征用補償?shù)南拗�，故以�?shù)據(jù)市場價值為補償基準并無不當。
為進一步確定數(shù)據(jù)征用行為導致的直接損失范圍，還應綜合考量數(shù)據(jù)收集、處理、存儲等成本，尤其是因數(shù)據(jù)產(chǎn)權人為應對政府的請求而產(chǎn)生的額外技術處理成本，包括匿名化、假名化、匯總和技術調(diào)整等的成本，以及由于數(shù)據(jù)市場競爭性利益之減損、數(shù)據(jù)來源渠道以及數(shù)據(jù)轉讓次數(shù)等導致的損失。當然，借鑒《數(shù)據(jù)法案》的制度設計，補償之范圍應當由主張補償?shù)臄?shù)據(jù)產(chǎn)權人提供成本計算基礎等信息，并經(jīng)政府核準。
由于公共利益的范圍過于寬泛且模糊，且政府行為經(jīng)常被冠以公共利益之名，而公共利益與行政利益并不等同，故公益目的尚不足以成為啟動數(shù)據(jù)征用補償?shù)某浞謼l件。數(shù)據(jù)承載公共利益的強弱程度（完全公益數(shù)據(jù)與非完全公益數(shù)據(jù)）也會影響強制數(shù)據(jù)開放的程度，公益屬性越強，強制程度越高，數(shù)據(jù)征用補償標準則應相應降低。此種路徑也有比較法的支持，例如，歐洲委員會專門成立的B2G數(shù)據(jù)共享高級別專家組發(fā)布了一份最終研究報告《邁向為基于公共利益而推動企業(yè)對政府數(shù)據(jù)共享的歐洲戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略即提出，根據(jù)獲取數(shù)據(jù)之目的與公益聯(lián)系的緊密程度，分為免費、支付邊際成本、協(xié)商賠償金額等強制使用的效果。據(jù)此，可以根據(jù)數(shù)據(jù)征用目的與公益性的關聯(lián)程度對數(shù)據(jù)征用補償標準進行動態(tài)調(diào)整。
五、數(shù)據(jù)征用的合理限制
數(shù)字化在造福人類的同時常常會伴隨著權利的危機，正是在此意義上“數(shù)字社會是一個典型的風險社會”。在現(xiàn)代社會，行政權力介入民事權利的同時也應配置限定機制。作為政府介入私人財產(chǎn)權利和財產(chǎn)秩序的強制手段，數(shù)據(jù)征用必須設定合理的邊界，謹防政府以數(shù)據(jù)征用之名不當侵害數(shù)據(jù)產(chǎn)權，避免數(shù)據(jù)征用制度的泛化和濫用。如果政府為了其他市場主體的利益而征用數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的數(shù)據(jù)，則這可能損害數(shù)據(jù)產(chǎn)權人獲取和處理數(shù)據(jù)的積極性。除此之外，如若不對數(shù)據(jù)征用施加合理限制，其也可能淪為政府開展數(shù)據(jù)監(jiān)視活動的工具。在全景監(jiān)視模式下，不僅平臺可以對用戶實行數(shù)據(jù)監(jiān)控，政府也通過從平臺處獲取數(shù)據(jù)的方式實現(xiàn)對用戶的數(shù)據(jù)監(jiān)視，從而采取行動關閉、禁止或者審查數(shù)字媒體網(wǎng)站。在政府主導下的平臺企業(yè)已逐漸完善透明機制，減少對用戶的數(shù)據(jù)監(jiān)視，但是，作為管理者的政府則可能因監(jiān)管機制的缺失而形成更具危害性的政府數(shù)據(jù)監(jiān)控�？傊�，基于對數(shù)據(jù)財產(chǎn)權的保護與政府監(jiān)視的限制，有必要對數(shù)據(jù)征用行為設定合理邊界。
發(fā)端于德國公法領域的比例原則以禁止過度干預個人權利和自由為基本要義，在私法中同樣具有適用空間。尤其是對行政權力介入私法領域的控制，更是契合比例原則的原旨。數(shù)據(jù)征用行為作為一項具體行政行為，直接關涉行政權力與私人財產(chǎn)權的平衡，而比例原則兼具保護私人權利與衡量行政行為合法性的雙重工具性質(zhì)，不僅能夠契合數(shù)據(jù)征用合理限制規(guī)則的構建，而且可以形成數(shù)據(jù)征用的構成要件。通常認為，比例原則包括適當性原則、必要性原則和均衡性原則三項子原則，運用三項子原則可以較為妥當?shù)仄胶夤怖妗⑺饺素敭a(chǎn)權利益以及人格利益等多元利益。具體到數(shù)據(jù)征用領域，三項子原則的內(nèi)涵如下：
（一）適當性原則：數(shù)據(jù)征用的目的限制
適當性原則也稱為合目的性原則，乃啟動數(shù)據(jù)征用的基本前提和主要限制。適當性原則不僅需要以維護公共利益為目的，而且要求采取的手段與目的之間應當具有實質(zhì)關聯(lián)性。例如，在疫情防控中征用與疫情防控無關的數(shù)據(jù)則與適當性原則不符。在判斷是否滿足適當性原則時，公共利益的模糊性、抽象性和靈活性成為不可忽視的難題。企業(yè)數(shù)據(jù)共享的公共利益在理論上形成了狹義公共利益與廣義公共利益兩種不同范疇，前者局限在突發(fā)公共事件與特殊需求情況之下，后者則系改善公共服務與幫助政府決策。本文認為，數(shù)據(jù)征用所涉公共利益的范圍應當根據(jù)數(shù)據(jù)征用之目的進行判斷。事實上，將符合公共利益的數(shù)據(jù)與僅具有商業(yè)利益的數(shù)據(jù)作出區(qū)分較為困難，不少數(shù)據(jù)均承載了重大公共利益。例如，自動駕駛數(shù)據(jù)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)也具有公益性質(zhì)，甚至電信運營商、交易平臺、汽車制造商與零售商、社交媒體等企業(yè)持有的數(shù)據(jù)均具有公共利用性。但是，這都屬于公共利益的靜態(tài)維度，尚不足以支撐起數(shù)據(jù)征用啟動的正當性根基。唯有在公共利益的動態(tài)維度，數(shù)據(jù)征用才有適用空間。也即，數(shù)據(jù)征用的公共利益要件并非指數(shù)據(jù)承載的公共利益內(nèi)容，而是指數(shù)據(jù)使用目的承載的公共利益。問題在于，如何判定數(shù)據(jù)征用目的彰顯公共利益？比如，科學用途、監(jiān)測市場與保護消費者、規(guī)劃城市、管理交通等是否屬于公共利益范疇？對此不宜一概而論，可以采取公共利益要件與緊急性要件疊加的方式予以認定。具言之，在征用目的涉及輕微公共利益時，以更加嚴格的緊急性認定標準認定公共利益目的；相應地，在征用目的涉及重大公共利益時，則以更加寬松的緊急性標準認定公共利益目的。
《民法典》第117條系征收征用條款的一般規(guī)定，該規(guī)定并未明確公共利益之具體情形。第243條與第245條分別規(guī)定征收和征用兩種不同情形，僅征用條款通過列示“搶險救災、疫情防控等緊急需要”明確了公共利益要件和緊急性要件。此種規(guī)范體系表明，啟動數(shù)據(jù)征用程序不僅需要目的符合公共利益，更為重要的是滿足緊急性要件，也即“搶險、救災、應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等在社會整體利益遭遇危機的情況下，需要動用一切人力、物力進行緊急處理和救助”。《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條對征收的公共利益的內(nèi)涵和外延作出規(guī)定，較為清晰地界定了公共利益的范圍。該規(guī)定列示之內(nèi)容經(jīng)受住了實踐檢驗，也受到理論界的認可。盡管國有土地上房屋與數(shù)據(jù)財產(chǎn)性質(zhì)存異，但是，在公共利益維度并無本質(zhì)差異，因此可以將國有土地上房屋征收所涉及的公共利益情形作為數(shù)據(jù)征用蘊含的公共利益的基本類型，并同時配置能夠?qū)怖嫫鸬较拗谱饔玫木o急性要件。不少主體擁有的大量數(shù)據(jù)均具有公共性質(zhì)，但是，未必都符合緊急性要件。對于不符合緊急性要件但蘊含公共利益的數(shù)據(jù)，可以通過數(shù)據(jù)采購等方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)獲取目的。
不過，如何判斷緊急性要件并非易事�！睹穹ǖ洹返�245條所列舉的“搶險救災、疫情防控”等情形絕非全部情形，應將“等”按照“等外等”作出解釋。實際上，政府強制企業(yè)提供相應數(shù)據(jù)遠不止搶險救災、疫情防控兩種情形，日常行政管理活動也可能存在必須緊急獲取相應數(shù)據(jù)方能實現(xiàn)科學決策的情形。例如，在優(yōu)化交通系統(tǒng)過程中，自動駕駛車輛發(fā)生的險情數(shù)據(jù)和事故數(shù)據(jù)必須強制提供給交通主管部門。由于數(shù)據(jù)的可替代性遠不及傳統(tǒng)財產(chǎn)權客體，因此傳統(tǒng)征用制度對緊急性程度要求較高。為了充分發(fā)揮數(shù)據(jù)征用制度的價值，更加妥當?shù)靥幚砗脭?shù)據(jù)產(chǎn)權保護與公共利益之間的平衡關系，可以對緊急性要件作適度擴張解釋，也即不必達到“搶險救災、疫情防控”的緊急程度。突發(fā)事件當然滿足緊急性標準，因此，對于緊急性的初步判斷可以參照《突發(fā)事件應對法》第3條對突發(fā)事件的規(guī)定。該條規(guī)定，“突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”�；诖�，應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件應當作為滿足數(shù)據(jù)征用緊急性的充分條件。除了這四種典型情形之外，根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》第1.3條第1款的規(guī)定，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的突發(fā)緊急事件也可以參照《突發(fā)事件應對法》第3條被認定為政府強制獲取數(shù)據(jù)的緊急情形。
（二）必要性原則：數(shù)據(jù)獲取的方式限制
在防止公權力過度介入私人自治領域，必要性原則發(fā)揮著關鍵性作用。必要性原則體現(xiàn)在數(shù)據(jù)本身以及數(shù)據(jù)獲取方式的選擇上，這不僅要求目標數(shù)據(jù)具有不可替代性或者不可或缺性，而且在數(shù)據(jù)征用、政府采購、數(shù)據(jù)共享以及數(shù)據(jù)調(diào)取均可以實現(xiàn)該公共利益目的時，必須選擇力度最輕、副作用最小的方式。
首先，在政府采購與數(shù)據(jù)征用的適用關系上，應當秉持協(xié)議轉讓優(yōu)先于數(shù)據(jù)征用的基本原則，將協(xié)議程序前置作為貫穿數(shù)據(jù)征用過程的重要程序。具體而言，在數(shù)據(jù)征用程序啟動前期，與數(shù)據(jù)產(chǎn)權人協(xié)商采取政府采購方式；在數(shù)據(jù)征用程序啟動后，與數(shù)據(jù)產(chǎn)權人協(xié)商數(shù)據(jù)提供方式和數(shù)據(jù)補償價格等；在數(shù)據(jù)征用程序完結后，與數(shù)據(jù)產(chǎn)權人協(xié)商數(shù)據(jù)清除或者數(shù)據(jù)征用安全評估等。與此同時，數(shù)據(jù)征用程序之啟動必須以數(shù)據(jù)產(chǎn)權人拒絕及時協(xié)商為前置條件，協(xié)商前置應作為數(shù)據(jù)征用合法性、正當性的司法審查內(nèi)容。《數(shù)據(jù)法案》第15條1(a)也明確規(guī)定，只有在執(zhí)行法定任務無法以其他途徑獲得數(shù)據(jù)的情況下，才能向數(shù)據(jù)持有者調(diào)取數(shù)據(jù)。總而言之，盡管數(shù)據(jù)征用系行政強制手段，但是，不宜完全消除意思自治的作用空間。再者，在數(shù)據(jù)征用與數(shù)據(jù)調(diào)取之間，數(shù)據(jù)調(diào)取受更加嚴格的條件限制，原因在于它常常指向明確的個人或者特定數(shù)據(jù)。綜上，根據(jù)對數(shù)據(jù)權利的保護程度，數(shù)據(jù)獲取應當依次適用數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)采購、數(shù)據(jù)征用、數(shù)據(jù)調(diào)取的方式。
其次，數(shù)據(jù)產(chǎn)權人將目標數(shù)據(jù)提供給政府的過程，通常應當采取匿名化、去標識化措施，避免給用戶或者其他個人造成隱私侵害。當然，在特殊時期/目的之下，在數(shù)據(jù)顯名化十分必要時，數(shù)據(jù)產(chǎn)權人方才可以提供未經(jīng)匿名處理的數(shù)據(jù)。相應地，對于政府而言，征用的數(shù)據(jù)通常應當是匿名化的數(shù)據(jù)，這是為了避免或者減少侵害隱私權益等人格利益。因此，應當盡量限制政府征用原始數(shù)據(jù)，且先不論征用成本問題，更為核心的原因是可能引發(fā)更加嚴重的隱私問題。從政府征用數(shù)據(jù)的類型而言，應當優(yōu)先考慮數(shù)據(jù)驗證結論或者衍生數(shù)據(jù)，一般不得直接調(diào)取包含個人信息的原始數(shù)據(jù)。
最后，通過數(shù)據(jù)征用獲取的數(shù)據(jù)的性質(zhì)轉換，同樣應當秉持必要性原則。政府數(shù)據(jù)不同于公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)的獲取主體不受限制，但是，未必任意主體均可獲取政府數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)征用不等于數(shù)據(jù)公開，所以商業(yè)數(shù)據(jù)經(jīng)過征用程序只能直接轉變?yōu)檎當?shù)據(jù)，而不能直接轉變?yōu)楣矓?shù)據(jù)。政府在經(jīng)過合法性論證之后認為該數(shù)據(jù)經(jīng)過脫敏等程序有必要向社會公開的，此數(shù)據(jù)方才轉變?yōu)楣矓?shù)據(jù)。事實上，從征用的結構觀之，征用并不必然導致使用權的轉移，征用的本質(zhì)在于獲得“使用的權利”而非獲得完整的“使用權”，也即征用僅具有對財產(chǎn)進行占有和使用權能，而絕無收益和對使用權本身處分的權能。就此而言，數(shù)據(jù)征用必須以公共服務、公共管理為目的，不僅不能以營利為目的，而且不具有將征用數(shù)據(jù)直接轉換為公共數(shù)據(jù)或者開放的政府數(shù)據(jù)的權能。
（三）均衡性原則：數(shù)據(jù)征用之不利后果與公益保護目的之合比例限制
即便數(shù)據(jù)征用已經(jīng)系特定情形下對數(shù)據(jù)產(chǎn)權人產(chǎn)生最小損害的數(shù)據(jù)獲取手段，并符合適當性原則和必要性原則，但是，不必然就具有正當性，還需要均衡性原則予以進一步限定。均衡性原則要求政府采取的數(shù)據(jù)征用方式對數(shù)據(jù)產(chǎn)權人造成的不利益與其追求的管制目的之間成比例。與適當性原則和必要性原則采取客觀的目的取向方法不同，均衡性原則秉持價值取向的思考方法，側重判斷對義務人造成的負擔是否超過所保護的法益。具體而言，數(shù)據(jù)征用的均衡性原則要求在數(shù)據(jù)征用的收益與數(shù)據(jù)創(chuàng)新激勵效果的減損之間進行權衡�？陀^上，數(shù)據(jù)征用會對數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的財產(chǎn)權益造成減損或者負擔，如若不加限制地實施數(shù)據(jù)征用行為，無疑會減損數(shù)據(jù)產(chǎn)權人的數(shù)據(jù)收集、處理、存儲以及開發(fā)創(chuàng)新數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的動力。借鑒專利權強制許可制度，在數(shù)據(jù)征用過程中，需要權衡數(shù)據(jù)征用對公共利益之保護是否明顯超過該行為對數(shù)據(jù)創(chuàng)新激勵效果的減損，同時需要考慮數(shù)據(jù)創(chuàng)新激勵效果的減損能否通過數(shù)據(jù)征用補償被抵消。
結 語
德國知名社會學家?guī)炜死锟酥赋觯骸皼]有數(shù)據(jù)就沒有國家，沒有民眾，沒有稅收，也沒有社會�！痹陲L險社會與數(shù)字時代疊加的現(xiàn)代社會，數(shù)據(jù)征用在應對突發(fā)事件或者應急管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。在我國《憲法》架構之下，數(shù)據(jù)征用制度具有充分的理論支撐和規(guī)范依據(jù)，應據(jù)此進一步展開制度設計。傳統(tǒng)的征用制度主要包括征用主體、客體、程序、補償機制、條件以及救濟等內(nèi)容，與之相比，結合數(shù)據(jù)之特殊性，數(shù)據(jù)征用制度的具體構建應當側重回應數(shù)據(jù)征用的客體、補償機制以及征用條件等問題。具體而言，數(shù)據(jù)產(chǎn)品與數(shù)據(jù)資源共同構成數(shù)據(jù)征用的客體范圍，數(shù)據(jù)征用補償在理論和規(guī)范上均得以證立，補償范圍以直接損失為限。由于數(shù)據(jù)征用制度兼具賦權和限權雙重功能，因此可以比例原則為分析框架限定數(shù)據(jù)征用行為的適用條件，合理平衡社會治理的公共利益與數(shù)據(jù)產(chǎn)權保護的多元利益。隨著數(shù)據(jù)在國家和社會治理現(xiàn)代化過程中的重要性和有效性的不斷凸顯以及數(shù)據(jù)法律制度的日臻完善，數(shù)據(jù)征用制度有望得到進一步落實和細化。
作者：譚佐財，華中科技大學法學院講師。