面對數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展，如何塑造能夠適應(yīng)數(shù)字時代的新的監(jiān)管范式，乃是我國行政管理研究的重要理論議題。由命令服從式監(jiān)管到回應(yīng)式監(jiān)管，既有監(jiān)管范式的革新主要源于監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間地位的逐漸平等，而隨著新興技術(shù)的快速發(fā)展，治理問題的不確定性日益凸顯，使得敏捷治理等新的監(jiān)管理念不斷涌現(xiàn)。在梳理既有監(jiān)管范式及理念的發(fā)展脈絡(luò)基礎(chǔ)上，本文提出規(guī)范敏捷式監(jiān)管的新范式，以支撐監(jiān)管應(yīng)對數(shù)字技術(shù)快速變遷所產(chǎn)生的不確定性治理難題。
在建設(shè)數(shù)字中國、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的大背景下，如何推動數(shù)據(jù)要素開放共享，成為當(dāng)前數(shù)據(jù)監(jiān)管部門面臨的緊迫政策議題，這也為上述規(guī)范敏捷式監(jiān)管范式的實(shí)踐提供了應(yīng)用場景。習(xí)近平總書記指出：“數(shù)字經(jīng)濟(jì)事關(guān)國家發(fā)展大局”“是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機(jī)遇的戰(zhàn)略選擇”。2022年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），提出構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等制度，以激活數(shù)據(jù)要素潛能、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推動高質(zhì)量發(fā)展。2023年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，將“暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)”列為數(shù)字中國建設(shè)的“兩大基礎(chǔ)”之一，要求“構(gòu)建國家數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制”“釋放商業(yè)數(shù)據(jù)價值潛能”。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出組建國家數(shù)據(jù)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會的建設(shè)。
當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)開放共享已引發(fā)學(xué)者普遍關(guān)注，而圍繞數(shù)據(jù)監(jiān)管部門如何推動商業(yè)數(shù)據(jù)價值潛能釋放的研究尚付之闕如。在商業(yè)數(shù)據(jù)中，個人和企業(yè)的金融數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度高，實(shí)際持有者普遍具備較強(qiáng)的數(shù)據(jù)利用和風(fēng)控能力，并且在完善社會征信、防范網(wǎng)絡(luò)詐騙等應(yīng)用場景具有巨大潛能，可更好地助力普惠金融并賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)。一直以來，開放銀行（Open Banking）改革構(gòu)成金融領(lǐng)域推動企業(yè)及個人數(shù)據(jù)開放的重要實(shí)踐，乃指銀行與第三方開發(fā)者共享和利用客戶授權(quán)的數(shù)據(jù)以構(gòu)建特定應(yīng)用程序和服務(wù)的商業(yè)模式。各國政府在推動開放銀行的改革中都扮演了重要的角色，截至2021年10月，全球已有包括英國、美國、新加坡在內(nèi)的49個國家積極推進(jìn)開放銀行政策，另有31個國家已展開積極討論。近年來，我國監(jiān)管部門也已圍繞金融數(shù)據(jù)開放展開研究，但囿于諸多不確定挑戰(zhàn)，至今尚缺乏系統(tǒng)性政策出臺。
本文將首先回顧既有監(jiān)管范式變遷的理論脈絡(luò)，提出規(guī)范敏捷式監(jiān)管的理論框架；然后分析域外開放銀行的改革實(shí)踐，提煉以監(jiān)管推動金融數(shù)據(jù)開放的一般性政策內(nèi)容；最后結(jié)合我國監(jiān)管推動金融數(shù)據(jù)開放的機(jī)制障礙，以規(guī)范敏捷范式為指引提出以監(jiān)管推進(jìn)我國金融數(shù)據(jù)開放的對策建議。
一、數(shù)字時代的監(jiān)管范式：規(guī)范敏捷式監(jiān)管
改革開放以來，我國政府逐漸由指令型政府轉(zhuǎn)向監(jiān)管型政府（Regulatory State），日益通過制定宏觀政策、運(yùn)用法律及經(jīng)濟(jì)等多種工具實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與社會管理。近年來，數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展帶來了越來越多的不確定治理難題，這呼喚新的更具適應(yīng)性和敏捷性的監(jiān)管范式。
（一）監(jiān)管范式變遷的理論脈絡(luò)
命令服從式監(jiān)管（Command and Control Regulation）是一種傳統(tǒng)的政府監(jiān)管范式，依循此種范式，政府以懲戒為后盾，無差別地對被監(jiān)管者強(qiáng)制執(zhí)行法律的規(guī)定。這一范式的有效運(yùn)作預(yù)設(shè)了監(jiān)管者與被監(jiān)管者的不平等地位：被監(jiān)管者被視為應(yīng)當(dāng)被動服從政府命令的客體。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，被監(jiān)管者的主體意識日益增強(qiáng)，上述預(yù)設(shè)顯然越來越與現(xiàn)實(shí)不符：被監(jiān)管者不僅可能對監(jiān)管命令抱持消極態(tài)度，更可能采取策略性手段予以抵制，從而導(dǎo)致監(jiān)管失靈。作為對命令服從式監(jiān)管的超越，回應(yīng)式監(jiān)管（Responsive Regulation）于1992年被提出，其仍強(qiáng)調(diào)在法律的框架下實(shí)施監(jiān)管，但主張給予監(jiān)管者更為充分的裁量權(quán)，讓其能夠根據(jù)被監(jiān)管者應(yīng)對監(jiān)管的動機(jī)靈活調(diào)整監(jiān)管策略，最終尋求對被監(jiān)管者的塑造，使其不僅主動服從監(jiān)管，還能與之展開積極協(xié)同�？梢�，回應(yīng)式監(jiān)管的關(guān)鍵在于尊重被監(jiān)管者的主體地位，并激發(fā)和引導(dǎo)被監(jiān)管者的主體性，最終形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管實(shí)效。
需要注意的是，無論是命令服從式監(jiān)管還是回應(yīng)式監(jiān)管，其所面對的治理難題及可供選擇的治理手段，都具有較高的確定性，困難之處主要在于執(zhí)行成本過高、被監(jiān)管者缺乏守法動機(jī)等問題。而進(jìn)入數(shù)字時代，數(shù)字技術(shù)的指數(shù)級創(chuàng)新及相關(guān)商業(yè)模式的加速迭代正導(dǎo)致新興的、不確定的治理難題不斷涌現(xiàn)，無論是監(jiān)管者還是被監(jiān)管者都難以提前預(yù)料，監(jiān)管雙方日益陷入共同無知的境地。此時，僅僅依靠二者之間展開協(xié)同合作已不足以應(yīng)對，還需提升監(jiān)管對于技術(shù)發(fā)展的適應(yīng)性和敏捷性。
2018年，世界經(jīng)濟(jì)論壇提出敏捷治理（Agile Governance）的監(jiān)管理念，其指“一套具有柔韌性、流動性、靈活性或適應(yīng)性的行動或方法，是一種自適應(yīng)、以人為本，以及具有包容性和可持續(xù)的決策過程”。敏捷治理的監(jiān)管理念突出強(qiáng)調(diào)政策制定的時間敏感性（Time Sensitivity），并要求監(jiān)管者與被監(jiān)管者更為密切地展開合作，以“下手快、力度輕”的治理措施進(jìn)行監(jiān)管試探，并根據(jù)結(jié)果反饋及時調(diào)整。應(yīng)當(dāng)看到，敏捷治理是對實(shí)驗(yàn)主義治理（Experimentalist Governance）的發(fā)展。實(shí)驗(yàn)主義治理于2010年被提出，旨在應(yīng)對在衛(wèi)生保健、教育、殘疾人護(hù)理、轉(zhuǎn)基因政策、環(huán)境保護(hù)等方面治理的不確定性挑戰(zhàn)，主張監(jiān)管者與被監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)共同學(xué)習(xí)、邊學(xué)邊干，在實(shí)踐中循環(huán)評估監(jiān)管對策。以實(shí)驗(yàn)主義的治理理念為基礎(chǔ)，敏捷治理進(jìn)一步考慮到了數(shù)字技術(shù)迅速發(fā)展的特點(diǎn)，要求監(jiān)管雙方以更高的速率完成實(shí)驗(yàn)主義治理的循環(huán)迭代。
回顧上述監(jiān)管范式的變遷歷程，可以提煉驅(qū)動監(jiān)管范式變遷的兩個關(guān)鍵變量，即，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的平等性，以及監(jiān)管問題本身的不確定性。具體而言，在面對確定的監(jiān)管問題時，隨著被監(jiān)管者主體地位的提升，有效監(jiān)管的需求會驅(qū)使監(jiān)管者日益重視被監(jiān)管者的動機(jī)，并希望通過調(diào)動后者的能動性強(qiáng)化彼此協(xié)同。而隨著監(jiān)管問題的不確定性提升，僅依靠彼此的協(xié)同已不足以應(yīng)對雙方皆未知的挑戰(zhàn)，因此就進(jìn)一步要求監(jiān)管者與被監(jiān)管者踐行邊干邊學(xué)的實(shí)驗(yàn)主義理念，通過不斷試錯去摸索恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。
然而，有必要反思的是，無論是命令服從式監(jiān)管還是回應(yīng)式監(jiān)管，皆以在法律框架下實(shí)施監(jiān)管為基本預(yù)設(shè)，而在敏捷治理與實(shí)驗(yàn)主義治理中，為了應(yīng)對不確定的治理難題，法治的地位明顯弱化。依據(jù)實(shí)驗(yàn)主義治理的理論框架，法律可以被政策所取代，“立法權(quán)向行政機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移既宣告了社會治理中實(shí)驗(yàn)主義的興起，也宣告了‘政策型治理’的興起”。由此，要實(shí)現(xiàn)有效的治理，所需的便是對政策進(jìn)行敏捷實(shí)驗(yàn)，“政策屬于實(shí)驗(yàn)傳統(tǒng)的范疇，任何政策的出臺實(shí)際上都是一場社會實(shí)驗(yàn)”。世界經(jīng)濟(jì)論壇提出敏捷治理的理念，所強(qiáng)調(diào)的也是“政策的敏捷制定（Agile Policy-making）”。可是，有必要認(rèn)識到，僅強(qiáng)調(diào)以政策的敏捷制定來實(shí)施治理，而忽視法治的基礎(chǔ)性地位，可能會因?yàn)閯訐u交往主體的穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期，而難以取得好的治理績效。在社會學(xué)看來，“行動者的行動選擇具有高度的不確定性，高度依賴于另外一方行動者的選擇可能性與實(shí)際做出的選擇。而另外一方的行動同樣是高度不確定的，高度依賴于自己一方行動的可能性與實(shí)際做出的選擇”，帕森斯將此種人與人互動所面臨的雙重的不確定性和雙重的依賴性稱為“雙重偶聯(lián)性”。要克服該雙重偶聯(lián)性，就需依靠法律系統(tǒng)為自我與他者對對方的規(guī)范性預(yù)期提供擔(dān)保。具體而言，在監(jiān)管者與被監(jiān)管者的互動中，無論哪一方的行為違背了法律，法律系統(tǒng)都會將其判定為違法并給出規(guī)范上的否定性評價，以維持失望一方對未來的規(guī)范性期待，而不至于使其基于“期望的不斷循環(huán)復(fù)歸”而陷入“鏡像推理”的猜疑與對抗�？梢钥吹�，克服雙重偶聯(lián)性的關(guān)鍵，在于互動各方共享一套穩(wěn)定的一般性規(guī)則，以此來擔(dān)保自我對他者未來行為的規(guī)范性期待。由此，本文主張，在數(shù)字時代實(shí)施監(jiān)管，應(yīng)將規(guī)范體系與敏捷治理相結(jié)合，秉持規(guī)范敏捷式監(jiān)管的新范式。
（二）規(guī)范敏捷監(jiān)管的理論內(nèi)涵
法律毫無疑問是一個社會中最為重要的一般性規(guī)則。國內(nèi)學(xué)者在論述敏捷治理的理念時，也有提到敏捷治理應(yīng)遵循“法律精神指導(dǎo)”，但其同時強(qiáng)調(diào)敏捷治理并不需要考慮具體的法律規(guī)則，因?yàn)樾屡d技術(shù)的巨大不確定性使得法律往往難以作出明確的規(guī)定。然而這一判斷顯然與事實(shí)不符。以數(shù)字領(lǐng)域?yàn)槔�，�?000年立法者就頒行了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，此后《侵權(quán)責(zé)任法》（2010）的制定及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（2013）的修訂中也有對數(shù)字技術(shù)引發(fā)侵權(quán)行為的專門規(guī)定，2016年以來立法者進(jìn)一步出臺了專門立法如《網(wǎng)絡(luò)安全法》（2017）《電子商務(wù)法》（2019）《數(shù)據(jù)安全法》（2021）《個人信息保護(hù)法》（2021），并根據(jù)數(shù)字平臺特征修訂《反壟斷法》（2022）。我國司法機(jī)關(guān)也在不斷通過個案裁判發(fā)展法律的規(guī)范內(nèi)涵，如“人臉識別第一案”明確認(rèn)定生物識別信息屬于敏感個人信息，“大眾點(diǎn)評訴百度案”也明確了數(shù)據(jù)爬取的法律邊界。
當(dāng)然，政策也可以在一定程度上擔(dān)保交往雙方的規(guī)范性期待，但必須明確區(qū)分政策中的抽象規(guī)則（Rule）與具體行為（Act），并保障前者相比于后者具有更高的穩(wěn)定性。國內(nèi)敏捷治理的既有文獻(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)政策的快速制定、靈活應(yīng)變、漸進(jìn)迭代，而沒有意識到政策同樣需要有穩(wěn)定性。要知道，如果一般性的監(jiān)管規(guī)則也總是隨著結(jié)果的反饋極度敏捷地調(diào)整，那么被監(jiān)管者就無法形成對監(jiān)管者的穩(wěn)定預(yù)期，相反會驅(qū)使被監(jiān)管者基于對監(jiān)管者敏捷行為的學(xué)習(xí)去形成特定的認(rèn)知期待，并據(jù)此與監(jiān)管者展開策略性互動。若如此，敏捷治理所希望達(dá)成的“相互依賴”之合作關(guān)系將難免墮化為彼此猜疑的貓鼠游戲。在我國的立法體系之下，監(jiān)管者有權(quán)制定包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件在內(nèi)的各種抽象規(guī)則，它們相比于具體的監(jiān)管行為具有更高的穩(wěn)定性。如近年來，國務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)辦公室就制定了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》《個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》等行政規(guī)章，這些監(jiān)管規(guī)則既對緊迫的治理議題給出了政策回應(yīng)，同時其制定和修改也皆受到《立法法》《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)的程序性約束，并在內(nèi)容上與《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律保持一致，能夠?yàn)楸槐O(jiān)管者擔(dān)保一定程度的規(guī)范性期待。
總之，監(jiān)管者對數(shù)字技術(shù)及新興產(chǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管，從來都不是在規(guī)范真空中進(jìn)行，而是在法律原則、法律規(guī)則、行政立法、司法裁判等共同構(gòu)成的規(guī)范體系下完成。敏捷治理與實(shí)驗(yàn)主義治理不應(yīng)對法律的規(guī)范性功能視而不見。規(guī)范敏捷式的監(jiān)管范式可以通過下述三個命題來概括。
第一，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，協(xié)同敏捷地實(shí)施監(jiān)管行為，但應(yīng)以監(jiān)管規(guī)則為指引并受其約束。遵循實(shí)驗(yàn)主義治理及敏捷治理的理念，為了更好地應(yīng)對不確定性，監(jiān)管者與被監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)彼此協(xié)作、共同學(xué)習(xí)，然而敏捷的監(jiān)管行為仍應(yīng)遵循既有的合法有效的監(jiān)管規(guī)則。這顯然會壓縮監(jiān)管行為的敏捷空間，但同時也為被監(jiān)管者提供了關(guān)于監(jiān)管者之行為的穩(wěn)定的規(guī)范預(yù)期，為監(jiān)管者與被監(jiān)管者在未來的持續(xù)交往協(xié)同提供了前提。
第二，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，根據(jù)監(jiān)管行為的效果反饋，敏捷地發(fā)展監(jiān)管規(guī)則，但應(yīng)以法律規(guī)范為指引并受其約束。在我國，監(jiān)管規(guī)則除了包含前述的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件等硬法規(guī)范，還包含指導(dǎo)性意見、標(biāo)準(zhǔn)合同、典型案例等軟法規(guī)范。監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，敏捷地基于監(jiān)管實(shí)效對既有的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行發(fā)展，以提升監(jiān)管規(guī)則對于新興產(chǎn)業(yè)及數(shù)字技術(shù)最新發(fā)展的適應(yīng)性。當(dāng)然，監(jiān)管規(guī)則僅構(gòu)成行政立法，其仍應(yīng)遵循法律的指引并受其約束，這無疑會壓縮監(jiān)管規(guī)則敏捷發(fā)展的空間，但卻為維護(hù)市場的穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期提供了擔(dān)保。
第三，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，根據(jù)監(jiān)管規(guī)則的效果反饋，推動立法者敏捷地發(fā)展法律的相關(guān)規(guī)范。法律規(guī)范具有僅次于憲法的穩(wěn)定性，然而其本身也在不斷發(fā)展，監(jiān)管者與被監(jiān)管者對監(jiān)管前沿信息、發(fā)展趨勢有更完備的把握，為立法者敏捷地發(fā)展相關(guān)法律規(guī)范提供了支撐。當(dāng)然，法律規(guī)范的修改與完善超出了監(jiān)管者的權(quán)限，但其仍可以通過多種方式及渠道——如《立法法》第十四條——助推新興立法的出臺。
概言之，規(guī)范敏捷式監(jiān)管范式（見圖2），將監(jiān)管活動還原于真實(shí)的規(guī)范體系之中，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門的敏捷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以規(guī)范體系為“錨”，這是維護(hù)交往主體對未來穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期的前提；同時，監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)積極提升監(jiān)管規(guī)則的適應(yīng)性，并推動法律規(guī)范的適應(yīng)性發(fā)展，以謀求“監(jiān)管行為-監(jiān)管規(guī)則-法律規(guī)范”這一全流程的敏捷化，從而在整體上優(yōu)化監(jiān)管應(yīng)對不確定挑戰(zhàn)的能力。金融數(shù)據(jù)開放牽涉多元復(fù)雜的利益關(guān)系，面臨較大的不確定性挑戰(zhàn)，這為踐行規(guī)范敏捷式監(jiān)管提供了合適的應(yīng)用場景。在具體探討我國監(jiān)管如何推動金融數(shù)據(jù)開放之前，有必要梳理域外開放銀行的改革實(shí)踐，并提煉金融數(shù)據(jù)開放的一般性政策內(nèi)容。
二、金融數(shù)據(jù)開放的政策體系：以域外開放銀行改革為例
（一）金融數(shù)據(jù)開放的政策目標(biāo)
推進(jìn)金融數(shù)據(jù)開放的首要目標(biāo)是打破金融數(shù)據(jù)壟斷及競爭壁壘，促進(jìn)金融市場競爭創(chuàng)新。如英國競爭和市場管理局在2016年發(fā)布《零售銀行市場調(diào)查：最終報(bào)告》，指出低水平競爭和創(chuàng)新是導(dǎo)致英國零售銀行產(chǎn)品價格昂貴和服務(wù)質(zhì)量不佳的關(guān)鍵原因。2019年英國開放銀行實(shí)施實(shí)體發(fā)布《開放銀行，準(zhǔn)備起飛：目的、進(jìn)展和潛力》，明確“開放銀行的目標(biāo)是允許銀行客戶與第三方安全地共享他們的數(shù)據(jù)，以便更廣泛的企業(yè)能夠通過競爭去提供更好的金融服務(wù)、更多的選擇和更低的價格”。
個人所享有的數(shù)據(jù)可攜權(quán)是各國監(jiān)管者推進(jìn)個人金融數(shù)據(jù)共享的正當(dāng)性基礎(chǔ)。歐盟《數(shù)據(jù)可攜權(quán)指南》指出：“數(shù)據(jù)可攜權(quán)的首要目的是增強(qiáng)個人對其個人數(shù)據(jù)的控制，并確保他們在數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮積極作用”，這“為‘重新平衡’數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制者之間的關(guān)系提供了機(jī)會”。美國《多德-弗蘭克法案》第1033條也規(guī)定，消費(fèi)者有權(quán)以可用的電子格式訪問自己的銀行賬戶和交易數(shù)據(jù)�；跀�(shù)據(jù)可攜權(quán)的開放銀行改革，旨在通過賦權(quán)數(shù)據(jù)主體自主決定其個人數(shù)據(jù)的用途，激活數(shù)據(jù)要素流動，最終激勵銀行和第三方機(jī)構(gòu)充分挖掘金融數(shù)據(jù)價值，以更好地滿足消費(fèi)者需求。
各國政府在開放銀行改革中也普遍重視數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)。在開放銀行改革之前，屏幕抓取和逆向工程是被普遍使用的數(shù)據(jù)訪問技術(shù)，但其在數(shù)據(jù)安全、用戶隱私、數(shù)據(jù)可靠性等方面存在極高風(fēng)險(xiǎn)。開放銀行改革的關(guān)鍵舉措便是推動以更加安全可控的API技術(shù)作為數(shù)據(jù)傳輸方式，以更好地保障金融數(shù)據(jù)開放過程中的數(shù)據(jù)安全與用戶隱私。歐盟《支付服務(wù)指令》（Payment Services Directive 2, 簡稱PSD2）指出，“本指令將涵蓋這些服務(wù)，以便為消費(fèi)者的支付和賬戶數(shù)據(jù)提供充分的保護(hù)，并為賬戶信息服務(wù)提供者的地位提供法律確定性”。
（二）金融數(shù)據(jù)開放的政策內(nèi)容
為了實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)，各國監(jiān)管者普遍圍繞數(shù)據(jù)資源開放、數(shù)據(jù)要素流動、數(shù)據(jù)權(quán)益配置三個維度搭建具體的政策內(nèi)容框架。
1. 引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源有序開放
監(jiān)管部門通過明確數(shù)據(jù)資源開放范圍引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源有序開放。這主要通過下述三條路徑實(shí)現(xiàn)：第一，基于服務(wù)場景確定數(shù)據(jù)資源開放范圍。歐盟PSD2第66、67條分別規(guī)定了以銀行為代表的支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向兩類第三方機(jī)構(gòu)——支付啟動服務(wù)提供商和賬戶信息服務(wù)提供商開放數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開放的范圍應(yīng)當(dāng)以提供支付啟動服務(wù)和賬戶信息服務(wù)所必要。此種模式明確劃定數(shù)據(jù)開放范圍，具有安全可控的優(yōu)勢，但在創(chuàng)新服務(wù)場景的可拓展性上存在不足。第二，基于數(shù)據(jù)特征確定數(shù)據(jù)資源開放范圍。墨西哥《金融科技法》第76條明確了三類應(yīng)當(dāng)開放的金融數(shù)據(jù)——公開數(shù)據(jù)、聚合數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)，由于交易數(shù)據(jù)構(gòu)成客戶的個人數(shù)據(jù)，其開放共享必須經(jīng)過客戶的明示同意。此種模式僅對不同類型數(shù)據(jù)的開放權(quán)限做原則性規(guī)定，能夠最大程度地容納市場對金融數(shù)據(jù)開發(fā)利用的創(chuàng)新，但可能引發(fā)不可控的安全風(fēng)險(xiǎn)。第三，綜合前兩種方式，首先基于數(shù)據(jù)特征確立數(shù)據(jù)開放的范圍，再針對重點(diǎn)服務(wù)場景給出具體指引。英國《開放銀行標(biāo)準(zhǔn)》首先區(qū)分了公開數(shù)據(jù)、聚合數(shù)據(jù)、客戶交易數(shù)據(jù)、客戶參考數(shù)據(jù)和敏感商業(yè)數(shù)據(jù)，并根據(jù)各類金融數(shù)據(jù)所涉及的用戶隱私程度不同，對第三方機(jī)構(gòu)設(shè)置了不同的讀寫權(quán)限；其次針對活期賬戶比較服務(wù)、個人理財(cái)、獲得貸款、負(fù)擔(dān)能力審查、網(wǎng)上賬戶以及欺詐偵察六個重點(diǎn)場景提供了更為詳細(xì)的數(shù)據(jù)開放建議。此種路徑能夠更好地平衡安全與發(fā)展之間的關(guān)系。
2.促進(jìn)數(shù)據(jù)要素高效流動
隨著數(shù)據(jù)資源有序開放，監(jiān)管部門還需進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的高效流動，以充分釋放數(shù)據(jù)價值，這便要求監(jiān)管部門統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)，并建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。首先，由監(jiān)管者制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)，能夠降低數(shù)據(jù)要素流動的交易成本。在開放銀行實(shí)踐中，各國監(jiān)管者提供了統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)的兩條監(jiān)管路徑：其一，通過行政命令的方式直接干預(yù)。如英國《零售銀行市場調(diào)查指令》強(qiáng)制要求九家最大的銀行建立并資助獨(dú)立的“開放銀行實(shí)施實(shí)體”，采用統(tǒng)一的API接口和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。其二，采用助推的方式間接干預(yù)。如新加坡金融管理局通過搭建“新加坡金融數(shù)據(jù)交易平臺”的公共數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，為不同市場主體間的數(shù)據(jù)交易提供API接口適配、用戶身份認(rèn)證、數(shù)據(jù)傳輸加密、數(shù)據(jù)安全保障等服務(wù)。市場主體可以自愿選擇在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的場內(nèi)交易，或進(jìn)行非統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的場外交易。以行政命令直接干預(yù)的弊端在于被監(jiān)管者會將服從該命令的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，而助推路徑則通過對選擇框架的設(shè)置引導(dǎo)市場主體自愿做出政策所欲的行為。其次，金融數(shù)據(jù)流動涉及金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)監(jiān)管、市場監(jiān)管等多項(xiàng)監(jiān)管領(lǐng)域，建立有效的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制可以降低多頭監(jiān)管、監(jiān)管缺位對數(shù)據(jù)要素流動帶來的摩擦成本。英國的做法是設(shè)立 “數(shù)字監(jiān)管協(xié)作論壇”，旨在為信息專員辦公室、競爭和市場管理局、通信辦公室和金融行為管理局之間的交流合作提供制度化的機(jī)制。然而，也有批評指出，由于缺乏處理不同機(jī)構(gòu)間沖突的專門程序，當(dāng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法達(dá)成共識時，監(jiān)管協(xié)同就無法實(shí)現(xiàn)，各方只會單獨(dú)履行各自的法定義務(wù)。
3.優(yōu)化數(shù)據(jù)權(quán)益配置結(jié)構(gòu)
數(shù)據(jù)要素的高效流動既釋放了數(shù)據(jù)價值，也帶來了數(shù)據(jù)安全及隱私風(fēng)險(xiǎn)，對數(shù)據(jù)權(quán)益的合理配置乃構(gòu)成激勵數(shù)據(jù)資源持續(xù)開放的關(guān)鍵。首先，監(jiān)管者普遍強(qiáng)調(diào)對個人數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)。這主要通過兩種監(jiān)管路徑來實(shí)現(xiàn)：其一，對個人等金融消費(fèi)者直接賦權(quán)。如美國《消費(fèi)者保護(hù)原則：消費(fèi)者授權(quán)的金融數(shù)據(jù)共享和聚合》提出金融數(shù)據(jù)共享的九大消費(fèi)者保護(hù)原則，包括數(shù)據(jù)訪問、數(shù)據(jù)范圍和使用、控制和同意、授權(quán)支付、安全、訪問透明度、準(zhǔn)確性、能夠?qū)Ψ鞘跈?quán)訪問提出異議和解決爭議、快速有效的問責(zé)機(jī)制。其二，對銀行等數(shù)據(jù)持有人和第三方機(jī)構(gòu)科以對個人數(shù)據(jù)的安全保障義務(wù)。歐盟PSD2第11條便要求提供支付啟動服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)必須持牌經(jīng)營，成員國的主管當(dāng)局在發(fā)牌時應(yīng)當(dāng)考慮其數(shù)據(jù)安全管理和風(fēng)險(xiǎn)控制能力。
其次，監(jiān)管者也正日益重視對數(shù)據(jù)持有人權(quán)利的保障。要知道，對銀行等數(shù)據(jù)持有人相關(guān)權(quán)益關(guān)注不足，會對數(shù)據(jù)持有人的數(shù)據(jù)采集、開發(fā)及開放工作產(chǎn)生逆向激勵。如強(qiáng)制要求銀行開放數(shù)據(jù)，雖然消除了事后的數(shù)據(jù)壟斷，但同時會減少銀行事前生產(chǎn)數(shù)據(jù)的激勵，導(dǎo)致數(shù)據(jù)供給的萎縮。2022年5月，歐盟通過《數(shù)據(jù)治理法案》，其立法側(cè)重從保護(hù)公民個人數(shù)據(jù)隱私轉(zhuǎn)為促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用，包括建立框架以促進(jìn)數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。2023年6月，歐盟議會和歐盟理事會就《數(shù)據(jù)法案》達(dá)成政治協(xié)議，其首要目標(biāo)就是“確保數(shù)字環(huán)境中各參與方公平分配數(shù)據(jù)價值”。
歸結(jié)而言，域外金融數(shù)據(jù)開放的實(shí)踐表明，監(jiān)管部門應(yīng)首先明確數(shù)據(jù)資源開放的范圍，以引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源進(jìn)入市場流通；隨之，應(yīng)降低數(shù)據(jù)要素流動的成本，使數(shù)據(jù)資源能夠充分釋放自身價值；最后，應(yīng)優(yōu)化數(shù)據(jù)權(quán)益的配置結(jié)構(gòu)，以激勵個人及數(shù)據(jù)持有者不斷開放數(shù)據(jù)資源，讓數(shù)據(jù)要素流動及價值釋放可持續(xù)�？梢钥吹剑瑪�(shù)據(jù)資源開放、數(shù)據(jù)要素流動、數(shù)據(jù)權(quán)益配置三者構(gòu)成一個整體，共同推進(jìn)數(shù)據(jù)資源的大循環(huán)，監(jiān)管者與被監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)緊密合作，持續(xù)敏捷地協(xié)調(diào)這三者之間的關(guān)系（見圖3）。
三、我國金融數(shù)據(jù)開放的機(jī)制障礙與監(jiān)管對策
（一）制約我國金融數(shù)據(jù)大循環(huán)的機(jī)制障礙
1. 數(shù)據(jù)資源開放范圍過窄
首先，在立法層面，我國法律規(guī)定了“國家核心數(shù)據(jù)”“重要數(shù)據(jù)”“敏感個人信息”等數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的“底線”和“紅線”。《數(shù)據(jù)安全法》第21條對“國家核心數(shù)據(jù)”和“重要數(shù)據(jù)”作了特別規(guī)定，前者指“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等數(shù)據(jù)”，要求“實(shí)行更加嚴(yán)格的管理制度”；后者則授權(quán)“國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定重要數(shù)據(jù)目錄”，要求“加強(qiáng)對重要數(shù)據(jù)的保護(hù)”。上述法律規(guī)定突出了數(shù)據(jù)安全的重要性，但對于具體哪些數(shù)據(jù)不能開放，尚缺乏足夠明確的規(guī)范指引。對于個人金融數(shù)據(jù)，《個人信息保護(hù)法》將“金融賬戶”明確列為“敏感個人信息”，規(guī)定“只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取嚴(yán)格保護(hù)措施的情形下，個人信息處理者方可處理”。然而，哪些個人金融數(shù)據(jù)屬于該條款規(guī)定的“金融賬戶”，“特定的目的”和“充分的必要性”的判定條件又是什么？這些問題在立法層面也缺乏進(jìn)一步明確的規(guī)范指引。
其次，在監(jiān)管層面，我國監(jiān)管者早期出臺的政策多以金融數(shù)據(jù)不開放為原則。2020年2月，中國人民銀行發(fā)布《個人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》，其第7.1.3條明確“金融業(yè)機(jī)構(gòu)原則上不應(yīng)共享、轉(zhuǎn)讓其收集的個人金融信息，確需共享、轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)充分重視信息安全風(fēng)險(xiǎn)”。2020年9月，中國人民銀行發(fā)布《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級指南》，根據(jù)金融業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)安全性遭受破壞后的影響對象和所造成的影響程度，將數(shù)據(jù)安全級別從高到低劃分為5級，僅第1級數(shù)據(jù)，如單位基本概況、企業(yè)工商信息為“一般可被公開或可被公眾獲知、使用的數(shù)據(jù)”，而第2級數(shù)據(jù)，如客戶行為信息、客戶風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)簽信息則為“一般針對受限對象公開，通常為內(nèi)部管理且不宜廣泛公開的數(shù)據(jù)”，至于第3至5級數(shù)據(jù)，如賬戶金額信息、個人征信信息皆為“一般針對特定人員公開，且僅為必須知悉的對象訪問或使用”。
2.數(shù)據(jù)要素流動成本過高
首先，缺乏統(tǒng)一且完整的金融數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)體系，造成金融數(shù)據(jù)要素流動的合同締結(jié)成本過高。目前僅中國人民銀行于2020年2月發(fā)布了《商業(yè)銀行應(yīng)用程序接口安全管理規(guī)范》，該標(biāo)準(zhǔn)只涉及API接口的安全問題。然而，金融數(shù)據(jù)的高效流動還需要統(tǒng)一的API接口格式標(biāo)準(zhǔn)，以兼容不同技術(shù)路徑，以及統(tǒng)一的金融數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以降低交易雙方的信息不對稱。在實(shí)踐中，由于金融數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)體系的不健全，數(shù)據(jù)使用方往往需要與每家銀行就數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)傳輸方式、數(shù)據(jù)保護(hù)措施等問題分別溝通協(xié)調(diào)，甚至在涉及個人金融數(shù)據(jù)時還須與每個用戶就前述問題單獨(dú)達(dá)成協(xié)議，此皆顯著增加了各方圍繞數(shù)據(jù)資源達(dá)成交易的合同締結(jié)成本，并壓制了第三方數(shù)據(jù)使用者的入場意愿。
其次，缺乏權(quán)威且高效的金融數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，造成金融數(shù)據(jù)要素流動的契約不完備成本過高。金融數(shù)據(jù)的開放流動涉及數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)安全、金融監(jiān)管、反壟斷等多方面政策目標(biāo)，就各個單一政策目標(biāo)而言，我國已明確相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)構(gòu)，如《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家數(shù)據(jù)安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并建立國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制；《反壟斷法》規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”；新一輪機(jī)構(gòu)改革組建國家數(shù)據(jù)局和國家金融監(jiān)督管理總局，分別負(fù)責(zé)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，以及除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。然而，金融數(shù)據(jù)的開放共享涉及上述各個監(jiān)管領(lǐng)域，需要進(jìn)一步統(tǒng)籌各種相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，避免不同監(jiān)管部門的重復(fù)監(jiān)管、過度監(jiān)管，降低市場主體所面臨的金融數(shù)據(jù)監(jiān)管不確定性，減少各方圍繞數(shù)據(jù)資源交易的契約不完備成本。
3.數(shù)據(jù)權(quán)益配置結(jié)構(gòu)失衡
我國對金融數(shù)據(jù)的監(jiān)管重點(diǎn)集中于對數(shù)據(jù)安全及隱私保護(hù)。2020年9月，中國人民銀行頒布《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，第三章以專章形式規(guī)定金融機(jī)構(gòu)保護(hù)個人金融信息安全的義務(wù)。中國人民銀行會同中國銀保監(jiān)會起草形成《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》，新設(shè)第六章“客戶權(quán)益保護(hù)”，對商業(yè)銀行個人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)安全規(guī)范作出具體規(guī)定。
相較而言，我國至今缺乏對于數(shù)據(jù)持有者的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障。2020年3月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”，直到2022年10月全國人大財(cái)經(jīng)委在審議代表議案時依然指出“當(dāng)前數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度亟待破解，但又難以在短期內(nèi)達(dá)成共識”。數(shù)據(jù)權(quán)屬不明限制了銀行等金融數(shù)據(jù)持有者積極實(shí)現(xiàn)自身數(shù)據(jù)價值的動力，“產(chǎn)權(quán)是交易的前提”，銀行在沒有產(chǎn)權(quán)依據(jù)的情況下無法通過市場機(jī)制與任意主體自由訂立數(shù)據(jù)交易合同，這便限制了數(shù)據(jù)流動的范圍�？紤]到數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于激發(fā)其規(guī)模效應(yīng)，僅有有限的數(shù)據(jù)流動便難以給銀行帶來可觀的收益，也就降低了銀行擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放供給的意愿。
（二）推進(jìn)我國金融數(shù)據(jù)大循環(huán)的監(jiān)管對策
依循前述的規(guī)范敏捷式監(jiān)管范式，圍繞數(shù)據(jù)資源開放、數(shù)據(jù)要素流動、數(shù)據(jù)權(quán)益配置三個方面，本文提出下述以監(jiān)管推進(jìn)我國金融數(shù)據(jù)大循環(huán)的對策建議。
1. 依法依規(guī)擴(kuò)大金融數(shù)據(jù)開放范圍
首先，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在《數(shù)據(jù)二十條》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等中央政策及法律規(guī)范的指引下以監(jiān)管文件明確金融數(shù)據(jù)開放的“安全底線”和“監(jiān)管紅線”。《數(shù)據(jù)二十條》要求“建立健全數(shù)據(jù)流通監(jiān)管制度，制定數(shù)據(jù)流通和交易負(fù)面清單，明確不能交易或嚴(yán)格限制交易的數(shù)據(jù)項(xiàng)”，《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護(hù)法》也分別對“國家核心數(shù)據(jù)”“重要數(shù)據(jù)”“金融賬戶”作了原則性和授權(quán)性規(guī)定。依循上述法律規(guī)范的指引，金融數(shù)據(jù)監(jiān)管部門應(yīng)推動國務(wù)院制定《金融數(shù)據(jù)開放條例》，以行政法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化上述“安全底線”和“監(jiān)管紅線”，并正面規(guī)定可予開放的金融數(shù)據(jù)范圍，授權(quán)金融數(shù)據(jù)監(jiān)管部門制定更為具體的金融數(shù)據(jù)流通交易負(fù)面清單，發(fā)布國家核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、敏感個人信息的金融數(shù)據(jù)目錄。上述清單及目錄的確定應(yīng)當(dāng)聽取銀行業(yè)、銀行用戶、數(shù)據(jù)開發(fā)的第三方企業(yè)的意見，并向社會公布、定期評估、持續(xù)更新。
其次，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)修訂此前制定的《個人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級指南》等監(jiān)管規(guī)則。以數(shù)字中國建設(shè)和《數(shù)據(jù)二十條》為背景，此前制定的金融數(shù)據(jù)開放文件已經(jīng)構(gòu)成實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源大循環(huán)的障礙，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)改變過去以金融數(shù)據(jù)不開放為原則的政策導(dǎo)向，加快修訂上述監(jiān)管規(guī)則。值得關(guān)注的是，2023年7月，中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》，該意見稿區(qū)分了一般、重要和核心三級數(shù)據(jù)，并引入敏感性和可用性兩個細(xì)分維度，授權(quán)中國人民銀行“負(fù)責(zé)組織制定數(shù)據(jù)分類分級相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，“統(tǒng)籌確定重要數(shù)據(jù)具體目錄并實(shí)施動態(tài)管理”。這一努力提升了數(shù)據(jù)分級分類的可操作性，未來還應(yīng)以此規(guī)章為基礎(chǔ)，逐步完善針對全部金融數(shù)據(jù)的分級分類方案，由《金融數(shù)據(jù)開放條例》明確規(guī)定，以為擴(kuò)大金融數(shù)據(jù)開放提供操作指引。
其三，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在上述監(jiān)管規(guī)則的指引下，制作并發(fā)布金融數(shù)據(jù)應(yīng)用重點(diǎn)領(lǐng)域的開放指南和最佳實(shí)踐�！督鹑跀�(shù)據(jù)開放條例》應(yīng)鼓勵監(jiān)管部門與被監(jiān)管者建立多樣化、可持續(xù)的交流溝通機(jī)制，促進(jìn)信息共享，推進(jìn)金融數(shù)據(jù)開放指南、最佳實(shí)踐等公共物品的合作生產(chǎn)和有效供給。譬如，可由監(jiān)管部門牽頭成立包括銀行業(yè)、技術(shù)業(yè)、消費(fèi)者和商業(yè)從業(yè)者組成的“金融數(shù)據(jù)開放工作組”，根據(jù)金融數(shù)據(jù)市場的發(fā)展，定期匯聚、整理并更新金融數(shù)據(jù)開放的最佳實(shí)踐，并提供監(jiān)管指引。
2.完善制度降低數(shù)據(jù)要素流動成本
首先，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完整統(tǒng)一的金融數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)體系。具體而言，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建涵蓋數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、傳輸技術(shù)等多方面的完備標(biāo)準(zhǔn)體系，以實(shí)現(xiàn)金融數(shù)據(jù)要素市場的“車同軌、書同文”。2020年10月《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》第五條明確由中國人民銀行“負(fù)責(zé)金融標(biāo)準(zhǔn)化和金融科技工作”。2022年1月，中國人民銀行會同市場監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《金融標(biāo)準(zhǔn)化“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，明確“系統(tǒng)完善金融數(shù)據(jù)要素標(biāo)準(zhǔn)”，“加快完善金融數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。依循上述規(guī)范，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)加快編制金融行業(yè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在標(biāo)準(zhǔn)制定和完善過程中應(yīng)廣泛吸納銀行業(yè)、第三方數(shù)據(jù)者等利益相關(guān)主體，兼顧大型國有銀行和中小型銀行、銀行業(yè)與金融科技企業(yè)之間的利益訴求，警惕采納偏向某一利益群體的標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生制度性交易成本。
其次，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的金融數(shù)據(jù)交易平臺。國家發(fā)展改革委、中國人民銀行等國務(wù)院有關(guān)部門可以通過發(fā)布聯(lián)合規(guī)章的形式確立金融數(shù)據(jù)交易平臺的運(yùn)行章程及監(jiān)管規(guī)則，以引導(dǎo)場內(nèi)交易者采用更高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)安全、技術(shù)、運(yùn)營等規(guī)范。與此同時，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在上述規(guī)章中設(shè)置例外條款，明確可以變通及突破的監(jiān)管要求，既為監(jiān)管者在平臺內(nèi)實(shí)施“沙盒監(jiān)管”提供規(guī)范依據(jù)，也為市場主體入場進(jìn)行創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易提供激勵。具體而言，具有金融業(yè)相關(guān)資質(zhì)的市場主體可以向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交沙盒測試的申請，獲準(zhǔn)后便可在協(xié)商約定的范圍內(nèi)試驗(yàn)新業(yè)態(tài)應(yīng)用場景，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其提供定制化的監(jiān)管環(huán)境，并根據(jù)最終評估結(jié)果做出敏捷的監(jiān)管回應(yīng)，同時，沙盒測試所積累的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)應(yīng)及時反饋，推動平臺章程等監(jiān)管規(guī)則的完善。
其三，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)推動完善權(quán)威高效的金融數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管體制。英國監(jiān)管協(xié)同實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在于僅依靠非正式的跨部門協(xié)作機(jī)制并不足以促成有效的合作監(jiān)管行動，規(guī)范敏捷監(jiān)管亦啟示行動者之間合作的形成需要正式規(guī)則擔(dān)保各方的規(guī)范性預(yù)期。目前，《數(shù)據(jù)二十條》已明確“加強(qiáng)黨對構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展部際聯(lián)席會議作用，加強(qiáng)整體工作統(tǒng)籌，促進(jìn)跨地區(qū)跨部門跨層級協(xié)同聯(lián)動，強(qiáng)化督促指導(dǎo)”，此輪機(jī)構(gòu)改革亦規(guī)定組建中央金融委員會“作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)推動在《金融數(shù)據(jù)開放條例》中明確金融數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管的具體組織及機(jī)制安排，既對接中央金融委員會，又輻射與金融數(shù)據(jù)開放相關(guān)的部委機(jī)構(gòu)，并以多部門聯(lián)合規(guī)章或其他規(guī)范性文件為載體，制定多部門協(xié)同監(jiān)管規(guī)則，及監(jiān)管信息跨部門共享機(jī)制。
3.分類確權(quán)優(yōu)化數(shù)據(jù)權(quán)益配置結(jié)構(gòu)
監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)明確金融數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，合理配置數(shù)據(jù)權(quán)益�！稊�(shù)據(jù)二十條》《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》已經(jīng)對數(shù)據(jù)權(quán)益配置提供了基礎(chǔ)性的規(guī)范指引。《個人信息保護(hù)法》第45條第三款明確“個人請求將個人信息轉(zhuǎn)移至其指定的個人信息處理者，符合國家網(wǎng)信部門規(guī)定條件的，個人信息處理者應(yīng)當(dāng)提供轉(zhuǎn)移的途徑”�！稊�(shù)據(jù)安全法》明確國家基于數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、國家安全對數(shù)據(jù)流通實(shí)施限制的權(quán)利，第34條規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定提供數(shù)據(jù)處理相關(guān)服務(wù)應(yīng)當(dāng)取得行政許可的，服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)依法取得許可”。《數(shù)據(jù)二十條》以“數(shù)據(jù)處理者”和“企業(yè)數(shù)據(jù)”為中心，提出數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的數(shù)據(jù)三權(quán)分置的權(quán)利配置構(gòu)想。
以上述基礎(chǔ)性規(guī)范為指引，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)管者緊密合作，在《金融數(shù)據(jù)開放條例》中明確金融數(shù)據(jù)確權(quán)的基本規(guī)則，并針對細(xì)分領(lǐng)域、重點(diǎn)場景頒布部委規(guī)章、指導(dǎo)性意見、標(biāo)準(zhǔn)合同等監(jiān)管規(guī)則。具體而言，在《金融數(shù)據(jù)開放條例》中，監(jiān)管者可依據(jù)三權(quán)分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)指引，明確下述四對關(guān)系中的數(shù)據(jù)權(quán)益配置：第一，數(shù)據(jù)控制者與其他任何人。面對其他任何人，數(shù)據(jù)控制者應(yīng)當(dāng)享有“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)”，即對其所持有之?dāng)?shù)據(jù)享有排除他人侵害之權(quán)利，這構(gòu)成對世的消極防御權(quán)。第二， 數(shù)據(jù)控制者與合同相對人。數(shù)據(jù)控制者得行使“數(shù)據(jù)加工使用權(quán)”和“數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)”，前者指權(quán)利人就其數(shù)據(jù)向他人授權(quán)使用之權(quán)利，后者指權(quán)利人就其數(shù)據(jù)予以轉(zhuǎn)讓、變更、設(shè)置負(fù)擔(dān)或拋棄之權(quán)利。通過明確銀行享有這兩項(xiàng)權(quán)利，銀行便擁有了與任意第三方通過合同自由交易數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的合法性，第三方亦享有了在合同約定的范圍內(nèi)對金融數(shù)據(jù)進(jìn)行深度加工和使用的權(quán)利，這為通過市場機(jī)制將數(shù)據(jù)資源配置給有能力實(shí)現(xiàn)其最大化價值的數(shù)據(jù)使用者提供了可能。第三， 數(shù)據(jù)控制者與法定相對人。法定相對人主要指數(shù)據(jù)來源者，即銀行用戶，依據(jù)《個人信息保護(hù)法》的規(guī)定，對于用戶提交給銀行的基本個人信息，其僅需支付必要的數(shù)據(jù)復(fù)制轉(zhuǎn)移成本，便可要求將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至第三方；而對于銀行采集、加工生成的客戶參考數(shù)據(jù)，個人還需支付一定的對價，以避免對銀行生產(chǎn)此類數(shù)據(jù)造成負(fù)向激勵。第四， 數(shù)據(jù)控制者與國家。一方面，依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第34條，有關(guān)部門可就客戶交易數(shù)據(jù)等具有高風(fēng)險(xiǎn)的金融數(shù)據(jù)建立專門性的準(zhǔn)入制度，授予數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權(quán)。另一方面，為維護(hù)國家安全和公共利益，《金融數(shù)據(jù)開放條例》可以對金融數(shù)據(jù)的“數(shù)據(jù)加工使用權(quán)”和“數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)”做出一般性的限制規(guī)定，若當(dāng)事人違背此限制性規(guī)定則簽訂的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易合同將歸于無效。
作者陳天昊，法學(xué)博士，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師；徐瑋（通信作者），清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。