作為數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)制度體系建設(shè)的里程碑式文件，2022年12月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），創(chuàng)造性地繪制了“以促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟為主線，以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理為重點”的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度藍圖，為建設(shè)“高效、公平、安全”的數(shù)據(jù)要素市場提供了堅實的政策基礎(chǔ)。歐洲學者評論認為，這開啟了數(shù)據(jù)制度建設(shè)的新長征。
可以說，“高效、公平、安全”系“數(shù)據(jù)二十條”確立的數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的基本價值目標，應(yīng)當貫穿數(shù)據(jù)要素的全生命周期和全價值鏈條�！鞍踩奔t線的落實，重在加強《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《個人信息保護法》等法律制度體系的有效實施。然而，效率目標與公平目標的實現(xiàn)，有待在國家立法層面建立健全數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度、流通服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)規(guī)范體系、交易合同規(guī)則和收益分配制度等基礎(chǔ)制度。這既是“數(shù)據(jù)二十條”的政策要義，也是立法機關(guān)在今后一段時間內(nèi)的工作重點。
但是，如何準確理解“數(shù)據(jù)二十條”中的政策意蘊并將相關(guān)政策指引轉(zhuǎn)化為具有可操作性的法律規(guī)則和制度體系，是仍待深入探索的重大理論和實踐議題。本文將結(jié)合“數(shù)據(jù)二十條”起草審議過程和當前落地執(zhí)行過程中面臨的實踐難題，對如何構(gòu)建一套符合數(shù)據(jù)生成特征和物理性狀的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度作系統(tǒng)評述，為推進“高效、公平、安全”的數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)提供理論參考。
一、數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置
數(shù)據(jù)要素上的產(chǎn)權(quán)制度安排是一個全球性的難題�！皵�(shù)據(jù)二十條”就此作出了兩個重要決定：一是在數(shù)據(jù)要素上確立產(chǎn)權(quán)制度。這一決定有助于在數(shù)據(jù)生產(chǎn)和流通過程中為各方當事人實質(zhì)性節(jié)省財產(chǎn)守護、權(quán)屬信息識別、締約談判和風險規(guī)避等方面的經(jīng)濟成本，具有充分的科學依據(jù)，也得到了學術(shù)界的廣泛認同。二是“跳出所有權(quán)思維定式”以“權(quán)利束”為底層觀察視角理解和呈現(xiàn)數(shù)據(jù)上的權(quán)利樣態(tài)，即“根據(jù)數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權(quán)利”。這一做法在全球范圍內(nèi)引起了廣泛關(guān)注。但是，如何在法律上呈現(xiàn)數(shù)據(jù)要素上的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)利樣態(tài)仍是當前理論和實踐中的爭議焦點。
（一）法定在先權(quán)益與數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的二元區(qū)分
在關(guān)于數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)配置和市場化建設(shè)的公共政策和學術(shù)討論中，如何充分且有效地保護信息來源主體的權(quán)益一直是重點問題。一種學術(shù)努力主張沿用財產(chǎn)法學說中經(jīng)典的“所有權(quán)—用益權(quán)”框架，賦予信息來源主體以“所有權(quán)”，并將數(shù)據(jù)處理主體的持有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)界定為基于該所有權(quán)而派生的“用益權(quán)”。但這種方案與廣大信息來源主體實際上可以享有的權(quán)利內(nèi)容存在明顯偏離，信息來源主體的“所有權(quán)”很可能有名無實，增加法律概念的理解負擔。這大抵也是“數(shù)據(jù)二十條”決定“跳出所有權(quán)思維定式”的實質(zhì)考慮。
另一種努力則試圖通過使用模糊概念，回避信息來源主體的權(quán)利主張和保護訴求。例如，一些地方的政策性文件使用“數(shù)據(jù)資源”“原始數(shù)據(jù)”等概念，并將其界定為承載了信息來源主體的法定在先權(quán)益的數(shù)據(jù)。為保護此種法定在先權(quán)益，這類文件常將“數(shù)據(jù)資源”“原始數(shù)據(jù)”排除出數(shù)據(jù)交易活動的標的范圍，使其與可用于數(shù)據(jù)交易“數(shù)據(jù)產(chǎn)品”相區(qū)分，以弱化在個人信息保護方面的敏感性。
但是，數(shù)據(jù)資源、原始數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)產(chǎn)品的概念區(qū)分既不周延，也無必要。因為，無論是承載個人信息的數(shù)據(jù)，還是不承載個人信息的數(shù)據(jù)；無論是原始數(shù)據(jù)，還是衍生數(shù)據(jù)，都有助于“提升我們對人類社會及其運行規(guī)律的認識能力和認識水平、優(yōu)化社會生產(chǎn)和組織方式、創(chuàng)新社會交往和商業(yè)模式”，當然都屬于“數(shù)據(jù)資源”的范疇。同樣，原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)，都是數(shù)據(jù)生產(chǎn)的結(jié)果，都可成為“數(shù)據(jù)產(chǎn)品”。畢竟，原始數(shù)據(jù)可能并不承載信息來源主體的法定在先權(quán)益（如氣候數(shù)據(jù)），當然可以交易；即便是承載個人信息權(quán)益的數(shù)據(jù)，只要通過取得“個人同意”等方式落實了個人信息保護要求，同樣可以用于流通交易。所以，“數(shù)據(jù)資源”與“數(shù)據(jù)產(chǎn)品”的區(qū)分，在數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中并無實質(zhì)意義。“數(shù)據(jù)二十條”提出的“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)”三權(quán)中，其描述性前綴在財產(chǎn)法層面實際上并無必要，可徑直理解為“數(shù)據(jù)持有權(quán)”“數(shù)據(jù)使用權(quán)”和“數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)”。
可以說，前述努力非但不能真正提升對信息來源主體法定在先權(quán)益的保護水平，反而可能因為沒有旗幟鮮明地要求保護信息來源主體法定在先權(quán)益，而在一定程度上掩蓋了這一價值目標的優(yōu)先性。與此相比，“數(shù)據(jù)二十條”第7條直接強調(diào)要“保護數(shù)據(jù)來源者合法權(quán)益”，將信息來源主體的法定在先權(quán)益作為一種優(yōu)先于數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的法定權(quán)利模塊（如自然人的隱私權(quán)、個人信息權(quán)益和非自然人的商業(yè)秘密、知識產(chǎn)權(quán)等），從而構(gòu)建了一種“一階二元”式的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這一方案更有助于明確這兩種權(quán)益的屬性差異、位階序列和保護重心，從而實現(xiàn)兩者的利益協(xié)調(diào)。“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布后，法學界在這一點上的學理闡釋也日益豐富，為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策的落地提供了新的學說基礎(chǔ)。
（二）數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)部結(jié)構(gòu)
在區(qū)分信息來源主體的法定在先權(quán)益與數(shù)據(jù)處理主體的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上，還有必要在這兩大權(quán)利模塊內(nèi)部作進一步標準化處理。關(guān)于法定在先權(quán)益模塊，有必要將信息來源主體區(qū)分為自然人和非自然人，分別確立不同的權(quán)利內(nèi)容。既有文獻已對自然人主體的法定在先權(quán)益作過較為充分的討論，主要包括隱私權(quán)和各類個人信息權(quán)益，由《民法典》人格權(quán)編和《個人信息保護法》調(diào)整。然而，關(guān)于非自然人信息來源主體的法定在先權(quán)益的外延與內(nèi)涵，相關(guān)研究才剛剛起步。除商業(yè)秘密和知識產(chǎn)權(quán)等常見權(quán)利主張之外，網(wǎng)絡(luò)店鋪等非自然人信息來源主體在多大程度上享有類似于自然人主體的查詢、復制、更正、刪除和攜帶等權(quán)益，有待系統(tǒng)討論。特別是，“數(shù)據(jù)二十條”第7條強調(diào)要“充分保護數(shù)據(jù)來源者合法權(quán)益”，“保障數(shù)據(jù)來源者享有獲取或復制轉(zhuǎn)移由其促成產(chǎn)生數(shù)據(jù)的權(quán)益”。這一表述的政策意旨在于，支持信息來源主體通過匯總其經(jīng)銷信息來提升經(jīng)銷能力。至于這種復制轉(zhuǎn)移權(quán)利如何具體行使，特別是涉及跨平臺復制轉(zhuǎn)移時，還需要結(jié)合反不正當競爭規(guī)則作細化處理。
相較而言，既有文獻關(guān)于數(shù)據(jù)處理主體享有的財產(chǎn)權(quán)益模塊的討論則豐富得多。特別是，在“數(shù)據(jù)二十條”提出三權(quán)分置方案之后，大量研究致力于探索“三權(quán)”的內(nèi)容與相互關(guān)系。有觀點基于“所有權(quán)—用益權(quán)”框架，將數(shù)據(jù)持有權(quán)理解為數(shù)據(jù)用益權(quán)的一種，經(jīng)享有“數(shù)據(jù)所有權(quán)”的信息來源主體授權(quán)，數(shù)據(jù)處理者享有數(shù)據(jù)持有權(quán)。另有觀點則在更廣的意義上理解數(shù)據(jù)持有權(quán)，將數(shù)據(jù)持有權(quán)作為數(shù)據(jù)使用權(quán)和數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)的上位概念，認為其是指合法取得數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)進行實質(zhì)性加工處理的主體享有的權(quán)利。
但就“數(shù)據(jù)二十條”的起草思路來看，持有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)處于并列關(guān)系，而不存在上下位概念之分。“持有權(quán)”強調(diào)數(shù)據(jù)持有人對數(shù)據(jù)進行自主管控的權(quán)利，即未經(jīng)權(quán)利人同意亦無法定正當事由，任何人不得隨意訪問、復制、篡改、破壞或者刪除數(shù)據(jù)�！皵�(shù)據(jù)二十條”第7條規(guī)定“合理保護數(shù)據(jù)處理者對依法依規(guī)持有的數(shù)據(jù)進行自主管控的權(quán)益”，旨趣就在于為“數(shù)據(jù)持有權(quán)”賦予“自主管控”的規(guī)范內(nèi)涵�！笆褂脵�(quán)”則強調(diào)權(quán)利人本身有權(quán)以各種方式使用數(shù)據(jù)，即數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)人自我使用數(shù)據(jù)的權(quán)利。原始取得數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的主體享有廣泛的數(shù)據(jù)使用權(quán)，繼受取得主體也可在約定或者法定的權(quán)限范圍內(nèi)使用數(shù)據(jù)。至于“數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)”，則與有體物所有權(quán)的處分權(quán)能具有一定的功能相通性，表明數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)人可以通過“經(jīng)營”的方式處分數(shù)據(jù)。更具體地說，即有權(quán)以整體轉(zhuǎn)讓、許可使用、合作開發(fā)和設(shè)立擔保等方式讓渡部分或者全部數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益。不過，為了保護信息來源主體法定在先權(quán)益，大量數(shù)據(jù)處理主體負有數(shù)據(jù)保存義務(wù)，不得隨意對數(shù)據(jù)進行事實上的處分（如刪除）。因此，“數(shù)據(jù)二十條”僅強調(diào)了“經(jīng)營權(quán)”這一法律處分權(quán)能�！叭龣�(quán)”的并列關(guān)系意味著，它們可以經(jīng)交易分別由不同主體享有。甚至，享有數(shù)據(jù)使用權(quán)或者經(jīng)營權(quán)不以持有數(shù)據(jù)為必要。因為，隨著數(shù)據(jù)開發(fā)和利用技術(shù)的不斷升級，即便不持有數(shù)據(jù)也可以通過駐場使用或者遠程訪問方式實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的使用和經(jīng)營。
當然，為了確保數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的體系完整性，國家立法層面的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)工作，一方面需要在持有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)之上，建構(gòu)一個新的上位概念，以描述“同時享有數(shù)據(jù)持有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利樣態(tài)。這種概括性數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的取得，既可能是數(shù)據(jù)處理者通過收集數(shù)據(jù)等事實行為而原始取得，也可以是通過合同約定從其他主體處繼受取得。新近研究已經(jīng)開始注意到這一點，并提出了“數(shù)據(jù)專有權(quán)”“數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)”和“數(shù)據(jù)一般控制權(quán)”等建設(shè)性建議。另一方面，需要沿著數(shù)據(jù)價值鏈的發(fā)生全過程，在“信息來源主體與數(shù)據(jù)處理主體”“數(shù)據(jù)處理主體與陌生人”這兩組社會關(guān)系之外，更系統(tǒng)地觀察其他數(shù)據(jù)生產(chǎn)與流通社會關(guān)系中的財產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建需求，為各組社會關(guān)系的主體之間配置相應(yīng)的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)。
（三）數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的公示機制
數(shù)據(jù)在事實上的非排他性使其很容易被多方主體同時持有，從而引發(fā)交易信任問題。實踐中，當事人時常作出具有排他性的數(shù)據(jù)交易安排，如在許可使用交易中約定獨家許可，即僅許可人和被許可人享有使用權(quán)，許可人不得將該數(shù)據(jù)再許可第三人使用。相應(yīng)地，被許可人往往有動力通過產(chǎn)權(quán)公示機制使自己的排他性使用權(quán)獲得對抗第三人的效力。類似的制度需求，也體現(xiàn)在整體轉(zhuǎn)讓、獨占許可使用、附轉(zhuǎn)許可權(quán)的許可使用和以數(shù)據(jù)設(shè)立擔保等交易中。建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)公示機制，有助于為潛在的交易第三人節(jié)省這類權(quán)屬信息識別成本，盡可能避免陷入數(shù)據(jù)權(quán)屬爭議。
至于公示的具體方式，由于數(shù)據(jù)的可復制性特征，交付（移轉(zhuǎn)占有）這樣適用于一般動產(chǎn)的公示方式常常無法滿足通常不涉及交付的數(shù)據(jù)交易需求。相應(yīng)地，“數(shù)據(jù)二十條”第3條強調(diào)“研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式”，并在第7條要求“建立健全數(shù)據(jù)要素登記及披露機制”。在“數(shù)據(jù)二十條”出臺之后，不少省市嘗試推出數(shù)據(jù)登記規(guī)則，并力圖發(fā)揮權(quán)利公示作用。但是，要使數(shù)據(jù)登記具有對抗第三人的效力，必須有明確的上位法依據(jù)，即必須通過專門性的法律，并對登記的內(nèi)容、登記機構(gòu)、登記程序和登記的效力等內(nèi)容作出明確規(guī)定。
總之，在數(shù)據(jù)被生產(chǎn)出來的生命周期之初，如何清晰地呈現(xiàn)數(shù)據(jù)要素上的各種權(quán)利樣態(tài)及相關(guān)關(guān)系，構(gòu)筑邊界清晰、權(quán)責明確的數(shù)據(jù)初始產(chǎn)權(quán)制度，對促進數(shù)據(jù)的后續(xù)流通復用具有重要意義。
二、數(shù)據(jù)流通服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的政策意涵
為了確保數(shù)據(jù)交易能夠在法律風險與技術(shù)風險可控的環(huán)境中展開，有必要構(gòu)建一套由專門的交易場所、專業(yè)的數(shù)據(jù)服務(wù)商和集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)登記機構(gòu)組成的數(shù)據(jù)流通服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮其在數(shù)據(jù)生產(chǎn)和流通各環(huán)節(jié)的“潤滑劑”作用。如何科學界定這些主體的功能定位、職能分工和運行機制，直接關(guān)系到整個生態(tài)系統(tǒng)的運行效率和安全秩序。
（一）數(shù)據(jù)流通交易場所
“數(shù)據(jù)二十條”第9條提出要“統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所”。盡管這里的“數(shù)據(jù)交易場所”主要是指集中性交易場所，如各地正在興起的數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)交易中心。但該條也同時強調(diào)“構(gòu)建多層次市場交易體系”的必要性。這就要求堅持場內(nèi)場外并存的原則，既致力于“培育壯大場內(nèi)交易”，又注重“規(guī)范引導場外交易”。之所以要構(gòu)建專門的數(shù)據(jù)交易所，主要是因為這有助于減少交易當事人之間的交易成本，增強交易信任，提高交易效率。具體而言，此種集中交易場所一是有助于減少供需匹配過程中當事人相互搜尋的信息和時間成本；二是可以通過制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)則，形成標準化的交易流程，為當事人節(jié)省談判磋商成本；三是通過對數(shù)據(jù)交易所會員的資質(zhì)審核，增進交易當事人之間的信任；四是通過披露交易當事人、交易標的、重大風險提示和處罰信息等方面的信息，提高交易透明度，輔助交易當事人作出合理的交易決策；五是通過對交易活動全過程的記錄和管理，保護法定在先權(quán)益和數(shù)據(jù)安全。
當前，我國有不少地方政府或者行業(yè)行政主管部門正在積極推動數(shù)據(jù)交易場所的建設(shè)，但實際上進場交易的數(shù)據(jù)規(guī)模卻有限。為此，一方面有必要采取措施積極引導和鼓勵數(shù)據(jù)進場交易。例如，要求達到一定規(guī)�；蛘呙媾R較大安全風險的特定行業(yè)數(shù)據(jù)必須進場交易；或者積極發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的引領(lǐng)性作用，以公共數(shù)據(jù)的進場交易帶動企業(yè)私有數(shù)據(jù)進場交易；以及對符合條件的場內(nèi)交易發(fā)放進場補貼等。另一方面，應(yīng)當持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)交易所的服務(wù)能力和品質(zhì)，通過向交易當事人提供低成本、高回報的交易場所服務(wù)來吸引當事人主動進場。應(yīng)當注意的是，培育壯大場內(nèi)交易應(yīng)當主要通過引導性措施，一般不得強制性要求所有數(shù)據(jù)進場交易。即便出于監(jiān)管等考慮有必要使部分數(shù)據(jù)強制進場交易，也應(yīng)當明確這類數(shù)據(jù)的范圍。畢竟，場外交易在交易標的和方式等方面的靈活度更易于滿足多樣化的個性需求。
在數(shù)據(jù)交易所的布局上，應(yīng)當分別建立區(qū)域性數(shù)據(jù)交易所和行業(yè)性數(shù)據(jù)交易所。區(qū)域性數(shù)據(jù)交易有助于整合地區(qū)數(shù)據(jù)資源。行業(yè)性數(shù)據(jù)交易所有助于行業(yè)數(shù)據(jù)需求方更加便捷地查找相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)的供給信息，且有利于推動制定醫(yī)療、金融等風險等級較高的行業(yè)數(shù)據(jù)的交易技術(shù)標準，落實“數(shù)據(jù)二十條”第2條強調(diào)的“數(shù)據(jù)分類分級管理”要求。至于“數(shù)據(jù)二十條”第9條提到的“國家級數(shù)據(jù)交易場所”，在系統(tǒng)建設(shè)區(qū)域性和行業(yè)性數(shù)據(jù)交易所以后，必要性有限。因為，無論是區(qū)域性數(shù)據(jù)交易所，還是行業(yè)性數(shù)據(jù)交易所，都向全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)供需雙方和數(shù)據(jù)服務(wù)商開放。不過，若數(shù)據(jù)交易所的設(shè)置過于分散，確實可能因交易規(guī)則的碎片化、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一和區(qū)域數(shù)據(jù)資源不均衡等問題而形成地域、行業(yè)壁壘。因此，的確有必要建立全國性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一各類數(shù)據(jù)交易場所的服務(wù)技術(shù)標準，增強數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。
“數(shù)據(jù)二十條”第9條提出要強化數(shù)據(jù)交易所的“公共屬性和公益定位”。當前各大數(shù)據(jù)交易所，既包括政府部門等非營利性主體建設(shè)的，也有營利性主體籌建運營的，相互之間已形成競爭態(tài)勢。因此，如何協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)交易所與后文所述數(shù)據(jù)服務(wù)商之間的關(guān)系，是當前的一個重大問題。目前，部分數(shù)據(jù)交易所在引入專門的數(shù)據(jù)服務(wù)商進場服務(wù)的同時，也在交易場所服務(wù)之外提供增值性服務(wù)，以提升競爭力。甚至，部分數(shù)據(jù)交易所自身也作為數(shù)據(jù)交易當事人，提供數(shù)據(jù)并用于交易。然而，“數(shù)據(jù)二十條”卻提出了“所商分離”和“分業(yè)經(jīng)營”思路。根據(jù)該政策，數(shù)據(jù)交易所的功能主要限于為交易當事人提供交易場所服務(wù)；數(shù)據(jù)服務(wù)則交由專業(yè)的服務(wù)商提供。這有助于避免引發(fā)“既當運動員又當裁判員”的爭議，突出數(shù)據(jù)交易所的中立性和公益性。當然，數(shù)據(jù)交易所的公益定位并不影響數(shù)據(jù)交易所本身采取自主經(jīng)營、自負盈虧的市場化運營模式。在后續(xù)的數(shù)據(jù)交易所建立和優(yōu)化工作中，有必要進一步考察和比較不同類型的數(shù)據(jù)交易所對促進數(shù)據(jù)流通交易和整個數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的實效，以明確數(shù)據(jù)交易所的功能定位，進而建立和篩選出真正高質(zhì)量的數(shù)據(jù)交易所。
（二）數(shù)據(jù)服務(wù)商
除了數(shù)據(jù)交易所之外，數(shù)據(jù)服務(wù)商也是數(shù)據(jù)流通服務(wù)生態(tài)的重要組成部分�！皵�(shù)據(jù)二十條”明確提出要培育數(shù)據(jù)商和第三方服務(wù)機構(gòu)。廣州、深圳和上海等地也正積極構(gòu)建“數(shù)商生態(tài)”。廣義上，數(shù)據(jù)交易實踐中的各類商事主體可以統(tǒng)稱為“數(shù)據(jù)商”，但構(gòu)建數(shù)據(jù)流通服務(wù)生態(tài)的制度重點在于數(shù)據(jù)服務(wù)商的行為規(guī)范。
為了促進數(shù)據(jù)交易，數(shù)據(jù)服務(wù)商所從事的業(yè)務(wù)類型大致包括：（1）提供數(shù)據(jù)硬件，如數(shù)據(jù)采集設(shè)備、數(shù)據(jù)存儲設(shè)備等。（2）提供技術(shù)服務(wù)，例如在數(shù)據(jù)交易中為了增強數(shù)據(jù)可用性而提供清洗、標注、計算和融合等服務(wù)，或者為了保護法定權(quán)益而提供脫敏、匿名等技術(shù)處理。（3）提供交易撮合服務(wù)，例如作為中介商、行紀商等撮合交易當事人。（4）提供其他服務(wù)，如合規(guī)認證、安全審計、資產(chǎn)評估等。數(shù)據(jù)服務(wù)商不僅是場內(nèi)交易的重要支柱，在場外交易中也將承擔起促進交易撮合、增強交易信任和維護數(shù)據(jù)安全等多重作用。
對數(shù)據(jù)服務(wù)商的監(jiān)管職責，應(yīng)當主要由數(shù)據(jù)行政主管部門承擔，從事前、事中和事后全方位落實。事前監(jiān)管，主要體現(xiàn)為明確數(shù)據(jù)服務(wù)商的市場準入規(guī)則。這不僅包括對作為企業(yè)的數(shù)據(jù)服務(wù)商設(shè)置資質(zhì)要求，要求其持牌經(jīng)營，還可以對相關(guān)從業(yè)人員設(shè)置培訓要求或者資格考試要求。事中監(jiān)管，則應(yīng)當從軟硬件設(shè)施的維護升級、企業(yè)內(nèi)部治理制度、從業(yè)人員的操作規(guī)范和風險預防機制的完善等方面入手，通過定期檢查或者不定期飛行檢查等方式，監(jiān)測其是否落實數(shù)據(jù)安全要求、是否具有持續(xù)經(jīng)營能力等。至于事后監(jiān)管，則包括及時查處數(shù)據(jù)服務(wù)商及其從業(yè)人員的違法違規(guī)行為，或者要求數(shù)據(jù)服務(wù)商在特定期限內(nèi)保存有關(guān)交易資料、檔案等。
作為數(shù)據(jù)交易的重要樞紐，數(shù)據(jù)服務(wù)商因業(yè)務(wù)需要，也可能在事實上持有數(shù)據(jù)，但此種持有在屬性上系“他益持有”，區(qū)別于服務(wù)接受方的“自益持有”。雖然服務(wù)商有權(quán)排除他人的不當侵擾，但未經(jīng)權(quán)利人同意不得在履行服務(wù)義務(wù)之外使用數(shù)據(jù)，更不得對外經(jīng)營數(shù)據(jù)。當這類服務(wù)商破產(chǎn)時，為他人利益持有的數(shù)據(jù)不應(yīng)作為破產(chǎn)財產(chǎn)，數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)人享有取回權(quán)。此外，數(shù)據(jù)服務(wù)商持有數(shù)據(jù)，也常導致其與委托人產(chǎn)生數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的分配爭議。鑒于他們大多存在合同關(guān)系，因此，構(gòu)建數(shù)據(jù)交易合同規(guī)則也應(yīng)當重點考慮這類爭議的解決，本文第三部分將對此作進一步討論。
（三）數(shù)據(jù)登記機構(gòu)
“數(shù)據(jù)二十條”第3條對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記的強調(diào)催生了全國大量省市和行業(yè)的數(shù)據(jù)登記平臺建設(shè)活動。但是，數(shù)據(jù)登記的功能定位決定了，有必要加快出臺國家層面的實體法律規(guī)定，對數(shù)據(jù)登記的效力和登記機構(gòu)的設(shè)置等事項作出明確規(guī)定，以滿足數(shù)據(jù)生產(chǎn)和流通實踐中各方當事人的需要。
當前各地的數(shù)據(jù)登記實踐，大多通過列明在售的各類數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務(wù)，起到類似于“產(chǎn)品目錄”的信息展示和宣傳作用；也有登記實踐在非常有限的層面對數(shù)據(jù)交易活動發(fā)揮存證功能。然而，數(shù)據(jù)交易實踐中所期待的數(shù)據(jù)登記制度，需要發(fā)揮確認數(shù)據(jù)權(quán)屬、保護交易安全、降低數(shù)據(jù)流通成本和加強對數(shù)據(jù)的行政監(jiān)管等多重功能。新近文獻已經(jīng)敏銳地觀察到，確認數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)并非登記制度所能解決的問題，而需要通過實體法律確認。只有在法律上確認了各產(chǎn)權(quán)分配規(guī)則之后，才需要通過登記機制的支持來實現(xiàn)那些具有排他性的權(quán)利安排。特別是，在涉及數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的變動時（尤其是在涉及排他性數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的變動時），如果希望通過財產(chǎn)權(quán)益登記來節(jié)省第三人權(quán)屬信息識別成本，增強交易安全，就有必要通過法律規(guī)定向不特定第三人施加登記查詢義務(wù)。
就數(shù)據(jù)登記機構(gòu)的設(shè)置而言，首先應(yīng)當考慮其與數(shù)據(jù)交易所的職責劃分和銜接。目前，部分地方的數(shù)據(jù)登記機構(gòu)的籌建和運營實際上由數(shù)據(jù)交易所主導。但是，如果希望通過數(shù)據(jù)登記機構(gòu)發(fā)揮數(shù)據(jù)權(quán)利變動的公示功能，則需要確保登記機構(gòu)的普惠性、中立性與公信力。在堅持場外交易與場內(nèi)交易協(xié)同發(fā)展的背景下，將數(shù)據(jù)登記的職能賦予具有營利性質(zhì)的數(shù)據(jù)交易所，不但無法滿足大量場外交易的登記需求，而且也影響數(shù)據(jù)登記機構(gòu)的公信力。因此，數(shù)據(jù)交易所與登記機構(gòu)也應(yīng)當堅持分業(yè)運營原則。
關(guān)于登記機構(gòu)在全國范圍內(nèi)的布局，則應(yīng)當統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建“邏輯一體、物理分散”的全國一體化的數(shù)據(jù)登記機構(gòu)體系。由于數(shù)據(jù)的可復制性特征，同一宗數(shù)據(jù)可能同時被多個主體所持有，數(shù)據(jù)登記簿不宜采取不動產(chǎn)登記簿的“物的編成主義”，而應(yīng)采取“人的編成主義”。因此，根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)置地域性的登記機構(gòu)更有助于保證登記便利性。此外，數(shù)據(jù)登記機構(gòu)作為公共管理和服務(wù)組織，也應(yīng)當強化其公益定位，以區(qū)別于當前實踐中的一些市場化運營的數(shù)據(jù)登記機構(gòu)。在登記收費方面，也應(yīng)當以維持其正常經(jīng)營為限度。
在數(shù)據(jù)登記的審查機制上，是參考專利登記等制度，由登記機構(gòu)進行嚴格的實質(zhì)性審查，還是僅需進行形式性審查，是數(shù)據(jù)登記機制構(gòu)建中的疑難問題。這不僅關(guān)系到登記機構(gòu)的審查義務(wù)和相應(yīng)的法律責任配置，更直接影響到數(shù)據(jù)登記的效力。因為，如果期待數(shù)據(jù)登記發(fā)揮更強的效力（如獨家許可等排他性的交易），就勢必對數(shù)據(jù)登記簿的準確性作出更高的要求，也就相應(yīng)地提高了登記的審查標準。但實踐中，部分當事人僅希望通過簡便快捷的數(shù)據(jù)登記起到一定的宣傳推廣作用。過高的審查標準和繁復流程帶來的審查費用和時間成本，反而會降低這部分當事人的登記動力。為了服務(wù)于多樣化的數(shù)據(jù)流通實踐需求，妥當?shù)倪x擇是區(qū)分數(shù)據(jù)權(quán)利登記與數(shù)據(jù)聲明登記，并設(shè)置不同的審查標準和登記效力。權(quán)利登記至少具有類似于特殊動產(chǎn)登記的對抗效力，也需相應(yīng)配備嚴格的實質(zhì)性審查機制。
不過，考慮到數(shù)據(jù)上所承載的權(quán)益類型以及數(shù)據(jù)生產(chǎn)和流通實踐的復雜性，讓數(shù)據(jù)登記機構(gòu)承擔實質(zhì)性審查義務(wù)將極大增加其運營成本，與其公共性與普惠性不符。更妥善的方案是引入專門性第三方機構(gòu)，來承擔實質(zhì)性審查義務(wù)，而登記機構(gòu)則僅承擔形式上的審查義務(wù)。第三方機構(gòu)因?qū)彶殄e誤而給他人造成損失的，也應(yīng)當承擔相應(yīng)的賠償責任。為了避免第三方機構(gòu)責任過重，還可以通過引入保險機制等替代性措施，分擔這一風險。
三、數(shù)據(jù)交易合同規(guī)則的系統(tǒng)構(gòu)建
作為一種新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)的交易實踐仍處在不斷的探索中。在數(shù)據(jù)流通服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)之外，還有必要制定一套數(shù)據(jù)交易合同法規(guī)則，在當事人對特定問題沒有約定或者約定不明時，發(fā)揮漏洞填補作用，明確各方當事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這有助于明確當事人的交易預期，增強其交易信心，提升交易效率與交易規(guī)模。實踐中，數(shù)據(jù)交易合同的類型主要包括數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓合同、數(shù)據(jù)許可使用合同、數(shù)據(jù)開發(fā)合同、數(shù)據(jù)服務(wù)合同和數(shù)據(jù)擔保合同等。盡管這些合同中的部分爭議，可以直接適用或者參照適用以《民法典》合同編為核心的既有合同法規(guī)則體系，但數(shù)據(jù)交易標的與交易方式的復雜性決定了有必要構(gòu)建專門的數(shù)據(jù)交易合同法規(guī)則體系。
（一）數(shù)據(jù)交易合同立法的一般性問題
作為開展數(shù)據(jù)交易的前提性問題，必須一般性地明確哪些數(shù)據(jù)可以作為交易標的�？紤]到私法領(lǐng)域“法無禁止即可為”的一般原則，應(yīng)當主要以反面排除的形式，列舉不得用于交易的數(shù)據(jù)類型。從各地及各大數(shù)據(jù)交易所的有關(guān)規(guī)定來看，不得交易的數(shù)據(jù)主要包括：一是危害國家安全、社會公共利益的；二是侵害隱私權(quán)、個人信息權(quán)益和商業(yè)秘密等法定在先權(quán)益的。值得特別關(guān)注的是，當前大量地方政策性文件直接將“原始數(shù)據(jù)”排除在可交易的范圍之外，以回避原始數(shù)據(jù)交易可能引發(fā)的個人信息侵權(quán)問題和數(shù)據(jù)安全問題。這在實踐效果上直接限制了潛在的原始數(shù)據(jù)的合規(guī)流通。
危害國家安全、社會公共利益的數(shù)據(jù)，一經(jīng)泄露可能造成嚴重社會危害。因此，對這類數(shù)據(jù)交易設(shè)置更高的管制要求，甚至禁止其交易，確有必要。但是，對于雖涉及他人法定在先權(quán)益，卻無涉國家安全與社會公共利益的數(shù)據(jù)，則不可輕率地一禁了之。承載法定在先權(quán)益的數(shù)據(jù)，只要取得法定在先權(quán)益人的同意或者授權(quán)，同樣可用于交易（如信用審查數(shù)據(jù)）�！皵�(shù)據(jù)二十條”第3條曾在起草階段提出“禁止原始數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易行為”，但后來調(diào)整為“審慎對待原始數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易行為”，主要政策考量就是給那些合規(guī)的原始數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)預留公共政策和立法設(shè)計空間。
至于當事人擅自交易上述兩類數(shù)據(jù)的合同效力問題，也有必要分類討論。對于危害國家安全、社會公共利益的數(shù)據(jù)交易合同，應(yīng)屬無效。然而，對于未經(jīng)法定在先權(quán)益人同意或者授權(quán)的數(shù)據(jù)交易，盡管當前各地實踐常將其與前一類情形并列，明文規(guī)定“禁止交易”，但如果當事人訂立合同時具備合規(guī)交易可能性且受讓方不知道且不應(yīng)當知道出讓方將違規(guī)提供數(shù)據(jù)的，既有研究提出可以參照物權(quán)法中的無權(quán)處分規(guī)則，僅影響數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的變動而不否定合同的效力。在審判實踐中，也有法院在處理類似的數(shù)據(jù)服務(wù)合同爭議時認為，服務(wù)提供方違反知情同意規(guī)則收集個人數(shù)據(jù)并向委托方提供服務(wù)的履行行為無效，但服務(wù)合同效力不受影響。
在數(shù)據(jù)交易對價的確定規(guī)則上，一方面需要注意其形式上的豐富性，除了最常見的金錢形式，在將數(shù)據(jù)用于出資入股等交易中，被投資企業(yè)的股份或者其他形式的份額，也可以作為交易對價。在更廣泛的意義上，在互易等交易方式下，其他權(quán)利人享有的持有、使用和經(jīng)營數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)，以及知識產(chǎn)權(quán)等，同樣也都可以作為交易對價。另一方面，在價金約定不明時，需要綜合考慮數(shù)據(jù)的質(zhì)量和規(guī)模、稀缺性、是否承載法定在先權(quán)益、加工和處理成本、市場競爭和供需狀況、用途用量、同類交易價格等因素合理確定。
（二）典型數(shù)據(jù)交易合同的重點規(guī)則
1. 交易當事人讓渡的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)類型及限度。
如前文所述，如果將原始數(shù)據(jù)處理主體所享有的財產(chǎn)性權(quán)利概括地稱為“數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)”，則持有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)將構(gòu)成這一概括性財產(chǎn)權(quán)利的具體權(quán)能，可以相互分離和獨立出讓。將這些數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)能分拆、組合，會形成豐富的數(shù)據(jù)交易標的樣態(tài)。在當事人沒有約定或者約定不明時，有必要通過合同法規(guī)則明確交易當事人讓渡的財產(chǎn)權(quán)類型及限度。
在出讓人向受讓人讓渡數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓合同中，除另有約定外，交易完成后的出讓人不得再繼續(xù)持有數(shù)據(jù)，更不得使用和經(jīng)營數(shù)據(jù)。這意味著，如果雙方通過“數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓合同”開展交易，即便雙方當事人未作特別約定，受讓人也有權(quán)要求出讓人刪除其保留的數(shù)據(jù)備份。相反，只有在當事人明確約定的情況下，出讓人才有權(quán)繼續(xù)持有、使用或者經(jīng)營數(shù)據(jù)。需要進一步討論的是，當出讓人違反數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓合同繼續(xù)持有數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)再次轉(zhuǎn)讓給第三人或者許可第三人使用時，上述受讓人可尋求何種救濟方式？這一問題正好體現(xiàn)了前文所述的數(shù)據(jù)登記制度構(gòu)建的必要性。前一次交易中的受讓人，與后一次交易中的受讓人或者被許可人，其權(quán)利順位應(yīng)當根據(jù)登記順序來界定。
而在數(shù)據(jù)許可使用合同中，原則上許可人讓渡的是使用權(quán)。在當事人沒有約定或者約定不明時，應(yīng)當將其推定為“數(shù)據(jù)普通許可使用合同”，即被許可人僅享有普通的自我使用權(quán)，而不享有排他性的使用權(quán)。作為對比，在數(shù)據(jù)獨占許可使用合同中，僅被許可人享有使用權(quán)，包括許可人在內(nèi)的其他任何人都不得使用該宗數(shù)據(jù)，也不得對外經(jīng)營數(shù)據(jù)；在數(shù)據(jù)獨家許可使用合同中，僅許可人和被許可人享有使用權(quán)，但許可人的經(jīng)營權(quán)受限，不得將該數(shù)據(jù)再許可第三人使用。類似的，要讓數(shù)據(jù)許可合同中的排他性使用權(quán)發(fā)揮對抗效力，也應(yīng)當以登記制度為基礎(chǔ)。
此外，在數(shù)據(jù)許可使用合同中，被許可人是否享有“轉(zhuǎn)許可權(quán)”，即是否有權(quán)許可第三人使用被許可使用的數(shù)據(jù)，也需要明確。數(shù)據(jù)許可使用合同在交易習慣上主要是關(guān)于“使用權(quán)”的讓渡約定，而轉(zhuǎn)許可權(quán)實為經(jīng)營權(quán)的表現(xiàn)形式。因此，在當事人沒有約定或者約定不明時，原則上應(yīng)推定許可人沒有授權(quán)被許可人再度對外許可的意愿。相應(yīng)地，登記制度也需要為享有轉(zhuǎn)許可權(quán)的被許可人提供登記公示服務(wù)，以增進其與被許可交易的第三人的交易信任。
在數(shù)據(jù)服務(wù)合同中，服務(wù)商因服務(wù)內(nèi)容的差異在不同程度上享有持有權(quán)和使用權(quán)。例如，在數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)存儲服務(wù)合同中，服務(wù)商通常有權(quán)持有該數(shù)據(jù)，但除當事人另有約定的情形外，往往并不享有使用權(quán)。而在數(shù)據(jù)清洗、標注、計算、融合、脫敏和匿名化等服務(wù)合同中，為了完成約定服務(wù)工作，服務(wù)商常享有使用權(quán)。至于其是否有權(quán)持有數(shù)據(jù)，則視服務(wù)形式的不同而有所差別。同理，如無特別約定，服務(wù)商通常也不享有經(jīng)營權(quán)。
在以數(shù)據(jù)設(shè)立擔保權(quán)的交易中，應(yīng)當首先在法律上明確可以設(shè)立的擔保權(quán)類型，是抵押權(quán)還是質(zhì)權(quán)，抑或是二者兼有�？紤]到數(shù)據(jù)的可復制性，單純通過移交復制件的方式實現(xiàn)“移轉(zhuǎn)占有”意義不大，所以，動產(chǎn)質(zhì)權(quán)的設(shè)立方式對數(shù)據(jù)擔保權(quán)的借鑒意義較弱。相較而言，參考抵押權(quán)或者權(quán)利質(zhì)權(quán)的設(shè)立，引入登記制度，更具可操作性。在設(shè)立數(shù)據(jù)擔保權(quán)之后，擔保人仍可能繼續(xù)持有數(shù)據(jù)，因此，是否允許擔保人繼續(xù)使用、經(jīng)營數(shù)據(jù)，也應(yīng)進一步明確。另外，在數(shù)據(jù)擔保權(quán)的實現(xiàn)方式上，數(shù)據(jù)的可復制性特征也使得其與傳統(tǒng)擔保物權(quán)不同。傳統(tǒng)擔保物權(quán)的折價或者拍賣、變賣等實現(xiàn)方式，通常會使擔保人喪失擔保物的所有權(quán)（盡管有時擔保人可獲得其價款超過債權(quán)數(shù)額的部分）。但數(shù)據(jù)擔保權(quán)的實現(xiàn)，既可能與擔保物權(quán)的實現(xiàn)一樣，擔保人完全喪失對數(shù)據(jù)享有的一般財產(chǎn)權(quán)；也可能是在受讓人取得數(shù)據(jù)并享有數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)的同時，擔保人繼續(xù)保留持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)中的部分或者全部權(quán)利。對此，有必要在數(shù)據(jù)擔保合同的解釋規(guī)則中特別考慮擔保數(shù)據(jù)提供方的經(jīng)營模式等特殊因素。
2. 衍生數(shù)據(jù)的歸屬和利用。
在數(shù)據(jù)交易中，交易當事人的采集、分析、標注、融合等數(shù)據(jù)處理行為常常會衍生出新的數(shù)據(jù)，從而使得數(shù)據(jù)規(guī)模呈現(xiàn)出明顯的增長性。對于這些衍生數(shù)據(jù)的歸屬和后續(xù)利用，也應(yīng)當在數(shù)據(jù)交易合同法中加以明確。
在一些情形下，當事人將開發(fā)新數(shù)據(jù)作為專門交易目的。這既可能體現(xiàn)為一方委托對方收集、分析或者標注數(shù)據(jù)，也可能體現(xiàn)為雙方共同合作收集、分析或者標注、融合數(shù)據(jù)等。對于這類數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)分配規(guī)則，在當事人沒有約定或者約定不明時，有必要分類提供明確的合同法規(guī)則。就前一類委托開發(fā)新數(shù)據(jù)的情形，沒有約定或者約定不明的，是參照承攬合同由委托人享有數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)，還是參照《民法典》第859條關(guān)于委托開發(fā)完成的發(fā)明創(chuàng)造的歸屬規(guī)則，由實際開發(fā)人享有數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)（委托人享有使用權(quán)）呢？這有待根據(jù)原材料及其他設(shè)施的提供者、交易對價等情況做進一步分類處理。在后一類合作開發(fā)新數(shù)據(jù)的情形，由于各方共同完成了數(shù)據(jù)開發(fā)工作，原則上各方都享有持有、使用數(shù)據(jù)的權(quán)利。不過，在經(jīng)營權(quán)的行使上，由于對外轉(zhuǎn)讓、許可使用數(shù)據(jù)可能因降低數(shù)據(jù)稀缺性而影響其經(jīng)濟價值，如果一方擬對外經(jīng)營數(shù)據(jù)，其應(yīng)當取得其他合作開發(fā)人同意。
在另一些情形下，衍生數(shù)據(jù)系數(shù)據(jù)交易過程附帶形成“副產(chǎn)品”。例如，在“順豐和菜鳥數(shù)據(jù)之爭”中，雙方在合作開展快遞物流業(yè)務(wù)的過程中附帶性地收集了快遞柜取件數(shù)據(jù)。雙方最初開展合作的核心關(guān)切在于快遞物流等業(yè)務(wù)的順利推進，而非進行數(shù)據(jù)權(quán)屬分配。又如，在一些數(shù)據(jù)許可使用合同中，被許可人使用數(shù)據(jù)訓練人工智能模型，在訓練過程中產(chǎn)生過程數(shù)據(jù)。盡管生成這些數(shù)據(jù)不是合同的直接目的，但也可能具有一定經(jīng)濟價值。對于這些衍生的“數(shù)據(jù)副產(chǎn)品”的歸屬和利用權(quán)限，在沒有約定或者約定不明時，也應(yīng)當分類設(shè)置推定規(guī)則。雙方在數(shù)據(jù)產(chǎn)生伊始就同時持有數(shù)據(jù)的，應(yīng)允許他們平行地享有數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)，可以并行不悖地持有、使用和經(jīng)營數(shù)據(jù)，無須經(jīng)過對方同意。這不僅無損于雙方各自的利益期待，且有助于促進數(shù)據(jù)的流通和利用。而僅有一方持有數(shù)據(jù)的，他方是否有權(quán)請求其分享數(shù)據(jù)，則主要取決于對合同內(nèi)容的解釋，判斷這樣的數(shù)據(jù)分享主張是否為實現(xiàn)合同目的之必須。
四、數(shù)據(jù)要素的公平利用
“數(shù)據(jù)二十條”強調(diào)，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)要“促全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利”。這不僅需要統(tǒng)籌考慮信息來源主體、數(shù)據(jù)處理主體、國家和社會公眾等各方主體的合理利益期待，形成公平合理的收益分配秩序；而且還需要遵循“數(shù)據(jù)二十條”第四章所提出的市場機制與管制機制的關(guān)系安排，即“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。也就是說，在妥善確定好數(shù)據(jù)財產(chǎn)性權(quán)利和收益的初始分配規(guī)則之后，需要盡可能地發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。只有因特定事由無法實現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素的公平利用時，才有必要強制介入。
（一）信息來源主體與數(shù)據(jù)處理主體的財產(chǎn)性利益分配
除了前文著重討論的法定在先權(quán)益的保護之外，信息來源主體和數(shù)據(jù)處理主體之間的利益關(guān)切還在于數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的分配問題，即是否應(yīng)當賦予信息來源主體一定的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益，以及應(yīng)當通過何種手段進行分配。盡管多數(shù)研究認為，單條數(shù)據(jù)上僅具微薄經(jīng)濟價值，因而沒有必要向信息來源主體直接分配數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)。但是，也有部分學者主張賦予單個信息來源主體數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)，甚至有的地方立法嘗試明確提出，要探索信息來源主體參與收益分配的制度。
作為信息原材料的提供者，信息來源主體對數(shù)據(jù)要素收益的貢獻不可否認�！皵�(shù)據(jù)二十條”明確提出“誰投入、誰貢獻、誰受益”的分配原則，的確有必要討論應(yīng)否向信息來源主體分配財產(chǎn)權(quán)益。不過，一方面，在信息來源主體與數(shù)據(jù)處理主體之間的互動交易中，前者在將自身信息的商業(yè)化利用機會授予后者處置的同時，常常也獲取了“免費網(wǎng)絡(luò)服務(wù)”這類交易對價。另一方面，零散的單次分配往往過程繁瑣，不太可能通過兩類主體的自主磋商談判來實現(xiàn)。即便通過立法引入強制分配機制，很可能因為過高的分配程序成本而得不償失。更何況，信息來源主體的利益期待主要體現(xiàn)在法定在先權(quán)益的保護，一般沒有分享數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的想法。
相比于在初次分配中強制賦予信息來源主體部分數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益，通過稅收等再分配手段對數(shù)據(jù)處理主體征收數(shù)據(jù)稅，再利用財政手段反哺給信息來源主體，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)收益在信息來源主體與數(shù)據(jù)處理主體間的合理分配，是“數(shù)據(jù)二十條”起草討論活動中更被廣為接受的方案。事實上，即便是那些主張賦予信息來源主體以數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的觀點，也往往意識到了直接向信息來源主體分配數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)實困難。當然，如果原始取得數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)（或稱數(shù)據(jù)專用權(quán)等）的數(shù)據(jù)處理主體，與信息來源主體約定向后者分配數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益或者金錢交易對價的情形（通常是數(shù)據(jù)處理主體單方取得信息商業(yè)化利用價值，并無免費網(wǎng)絡(luò)服務(wù)之類的回報），應(yīng)當尊重此種自主交易安排。
（二）數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)人與社會公眾的利益衡量
在“數(shù)據(jù)二十條”的起草討論過程中，的確出現(xiàn)過一種反對數(shù)據(jù)確權(quán)的主張。該主張認為，確權(quán)會阻礙社會大眾對數(shù)據(jù)的日常數(shù)據(jù)利用（尤其是對公開數(shù)據(jù)的日常利用），甚至使部分企業(yè)取得“數(shù)據(jù)壟斷”地位，影響其他市場主體（特別是中小微企業(yè)）對數(shù)據(jù)的利用機會。新近研究已經(jīng)對這一點做過較為透徹的評述，認為解決這些問題的重點不是放棄確權(quán)，而是構(gòu)建專門的數(shù)據(jù)合理使用制度，并在加強反壟斷執(zhí)法工作的同時確立強制締約規(guī)則，以強化數(shù)據(jù)要素的公共性。
就數(shù)據(jù)合理使用而言，由于其畢竟不是常態(tài)化的數(shù)據(jù)利用方式，因此應(yīng)當對其適用范圍和條件作明確限定。一方面，該制度的規(guī)范對象主要限于公開數(shù)據(jù)；另一方面，數(shù)據(jù)合理使用并不意味著社會公眾可隨意獲取、利用數(shù)據(jù)，而應(yīng)當基于法律的明確規(guī)定，將數(shù)據(jù)合理使用的范圍限于個人研究學習、課堂教學或者科學研究、國家機關(guān)執(zhí)行公務(wù)和新聞報道等情形，且需滿足合理性要件�？紤]到數(shù)據(jù)更容易被規(guī)模性匯集掌握，可以適度放寬數(shù)據(jù)合理使用的構(gòu)成要件，將一些未違反用戶協(xié)議，且不會增加數(shù)據(jù)持有人額外運維負擔的非競爭性數(shù)據(jù)利用行為，也納入合理使用范圍。
“數(shù)據(jù)二十條”第2、13、14和15條多次重申要防范“數(shù)據(jù)壟斷”風險，促進公平競爭。加強對大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等數(shù)據(jù)處理主體的反壟斷監(jiān)督工作確有必要，但為了避免輕易殃及那些無損于市場競爭秩序的數(shù)據(jù)商業(yè)利用活動，在反壟斷的執(zhí)法工作上，仍然應(yīng)當嚴格把握壟斷的構(gòu)成要件。當然，如果確有數(shù)據(jù)處理主體濫用因數(shù)據(jù)取得的市場優(yōu)勢地位而實施排除、限制競爭的壟斷行為，除了加強監(jiān)管部門的行政執(zhí)法，還應(yīng)當制定強制締約規(guī)則，使數(shù)據(jù)壟斷主體與符合特定條件的主體締結(jié)合同，賦予特定主體公平的數(shù)據(jù)利用機會。不過，與數(shù)據(jù)的合理使用制度類似，強制締約規(guī)則也由法律明確規(guī)定其適用條件。
（三）公共數(shù)據(jù)的利用與分配
相比于企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中取得的私有數(shù)據(jù)而言，公共數(shù)據(jù)的公益性色彩更加突出。因此，如何合理界定公共數(shù)據(jù)的范圍，明確公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬分配規(guī)則，并構(gòu)建公平合理的公共數(shù)據(jù)開放運營模式，也是完善數(shù)據(jù)要素收益分配制度的重要議題。
在范圍上，公共數(shù)據(jù)遠不限于國家機關(guān)和其他具備公共管理職能的組織在依法履職過程中收集的政務(wù)數(shù)據(jù)，也包括事業(yè)單位、公益性社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等非營利性機構(gòu)，乃至供水、供電、供氣等公共服務(wù)企業(yè)，在提供公共服務(wù)的過程中收集的數(shù)據(jù)。提供公共服務(wù)的企業(yè)雖以國有企業(yè)為主體，但私營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動在法定例外情況下也可能構(gòu)成公共服務(wù)，其收集的數(shù)據(jù)也因而有可能被認定為是公共數(shù)據(jù)。甚至，一些非公共數(shù)據(jù)，可能在政府或者其他公共管理與服務(wù)機構(gòu)的協(xié)調(diào)下，歸集到統(tǒng)一平臺，從而具備一定的公共屬性。不過，對于國家機關(guān)在行使行政監(jiān)管職權(quán)時要求被監(jiān)管的企業(yè)等主體報送的數(shù)據(jù)（例如，市場監(jiān)管機構(gòu)要求電商企業(yè)報送的經(jīng)營數(shù)據(jù)等），是否屬于公共數(shù)據(jù)，以及接受報送的國家機關(guān)能以何種形式利用這些數(shù)據(jù)，還存在較大爭議。此外，一些大型網(wǎng)絡(luò)平臺掌握的數(shù)據(jù)，因來源于廣大公眾且規(guī)模龐大，也面臨是否屬于公共數(shù)據(jù)的爭論。
關(guān)于公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬界定，不少觀點認為其應(yīng)當歸國家所有。誠然，對于政務(wù)類公共數(shù)據(jù)，認為其歸屬于國家并由國家機關(guān)等具有公共管理職能的組織代表國家行使所有權(quán)，的確是一種可行方案。但是，對于大量由企業(yè)在提供公共服務(wù)過程中收集的公共數(shù)據(jù)，在承認其公共屬性的同時，仍應(yīng)當堅持由企業(yè)享有數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)。即便是國家出資的企業(yè)收集的公共數(shù)據(jù)，也應(yīng)當堅持“政企分開”原則，區(qū)分企業(yè)自身的財產(chǎn)權(quán)與企業(yè)出資人的權(quán)利。作為出資人，國家的權(quán)利主要體現(xiàn)為，分配該企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動形成的收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，而非直接享有數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)。國家作為出資人的權(quán)益，也主要由經(jīng)政府部門授權(quán)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)代為行使，但不得干涉企業(yè)行使數(shù)據(jù)一般財產(chǎn)權(quán)。如無法定事由，政府及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)一般不得直接要求企業(yè)向其自己或者其他主體提供數(shù)據(jù)。即便確有需要，也應(yīng)當經(jīng)過行政決定等法定程序。
事實上，對公共數(shù)據(jù)的范圍及權(quán)屬的討論，其背后的實質(zhì)考量是，哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當被界定為公共資源，并因此承擔提供基礎(chǔ)公共服務(wù)、參與公平分配等義務(wù)。相比囿于形式上的爭論，更有意義的討論是，對公共性程度高低不同的公共數(shù)據(jù)，如何通過不同機制實現(xiàn)其公共性，以充分釋放公共數(shù)據(jù)的價值。目前，各地正在大力推行通過授權(quán)運營實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的開放。由于在哪些數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當負擔開放義務(wù)這一前置性問題上，共識度較高的當數(shù)國家機關(guān)在履行職責中自行收集的數(shù)據(jù)，因此目前各地的公共數(shù)據(jù)開放實踐也主要是針對這類數(shù)據(jù)而言。
公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營，包括“授權(quán)主體—運營主體—使用主體”的三層流轉(zhuǎn)過程，分別形成了從授權(quán)主體到運營主體的一級市場，和從運營主體到使用主體的二級市場，二者的制度構(gòu)建側(cè)重點不同。
一級市場的制度構(gòu)建重點，除了如前文所述的應(yīng)當負擔開放義務(wù)的公共數(shù)據(jù)的范圍問題，關(guān)鍵在于運營主體的選定。在形式上，應(yīng)當考慮其基于營利性還是非營利性的經(jīng)濟目的，采用國營還是民營的所有制形式，以及采取企業(yè)還是事業(yè)單位等組織形式。此外，還應(yīng)當深入討論的是，是否有必要分行業(yè)設(shè)置不同的運營主體；以及對屬于同一行業(yè)的公共數(shù)據(jù)，是否有必要引入競爭機制，設(shè)置多個運營主體，以避免因為公共數(shù)據(jù)的過分集中而阻礙公眾數(shù)據(jù)利用需求的實現(xiàn)。
在二級市場，則應(yīng)當著重關(guān)注數(shù)據(jù)使用主體從運營主體處獲得數(shù)據(jù)的條件和費用問題。公共數(shù)據(jù)的本質(zhì)在于其“公益性”，在不危害國家安全、社會公共利益，也不損害法定在先權(quán)益的前提下，應(yīng)當盡量使公共數(shù)據(jù)開放，以便于最大限度地惠及全體人民。但在涉及保護數(shù)據(jù)安全與法定在先權(quán)益的情況下，應(yīng)當設(shè)置一定條件，對擬獲取、使用公共數(shù)據(jù)的主體的數(shù)據(jù)處理和安全保護能力提出一定要求。但這種條件和能力要求應(yīng)當事先公開，對符合條件和能力要求的主體，應(yīng)當非歧視性地平等開放。這意味著，公共數(shù)據(jù)運營主體是否能為他人設(shè)定排他性使用權(quán)，應(yīng)當慎重考慮。至于收費問題，“數(shù)據(jù)二十條”第4條提出“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，并不排斥就公共數(shù)據(jù)的開放運用收取費用。公共數(shù)據(jù)使用費同樣應(yīng)當體現(xiàn)公益屬性。一種方案是，以維持日常經(jīng)營為限，僅收取覆蓋合理的成本的費用，使廣泛的市場主體得以直接以較低成本使用公共數(shù)據(jù)。另一種方案是，在費用上留下一定營利空間，以增加政府財政收入，然后通過再分配手段將其反哺公益事業(yè)。實踐中，已有地方實踐提出了推進“數(shù)據(jù)財政”的嘗試。何種方案更為合理，則有待進一步總結(jié)實踐經(jīng)驗。
五、結(jié)語
作為一種新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)給社會生產(chǎn)力的解放與社會生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展提供了廣闊前景。作為全球首份著眼于系統(tǒng)構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的國家政策文件，“數(shù)據(jù)二十條”致力于通過鼓勵和引導國家相關(guān)立法工作來抓住這一次機遇，并在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)流通服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)規(guī)范體系、數(shù)據(jù)交易合同規(guī)則和數(shù)據(jù)收益分配制度等方面提供了系統(tǒng)、明確的政策指引。盡管數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)與流通復用面臨多元主體的多重權(quán)益主張帶來的挑戰(zhàn)。一方面，無論是在法律學說層面，還是在各級立法探索領(lǐng)域，都有必要具體到數(shù)據(jù)生產(chǎn)與流通關(guān)系來思考相關(guān)基礎(chǔ)制度的建設(shè)目標、思路與規(guī)則方案，特別是要結(jié)合數(shù)據(jù)要素的生成特點與物理性狀來評判潛在制度方案之間的優(yōu)劣。另一方面，在“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布一周年以后，鑒于相關(guān)學術(shù)研究的快速進展，國家層面應(yīng)該盡快啟動前述方面的立法規(guī)劃，包括落實“數(shù)據(jù)二十條”第19條強調(diào)的區(qū)域性立法試點工作，加快推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)工作。在國際比較與競爭大背景下盡早推出符合數(shù)據(jù)要素特點、具有國際競爭力的基礎(chǔ)制度體系，將有助于引領(lǐng)和帶動全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。
作者：熊丙萬，中國人民大學民商事法律科學研究中心研究員、法學院副教授；何娟，中國人民大學法學院民商法學博士研究生。