黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的重要組成部分，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)于優(yōu)化資源配置具有不可替代的作用。2016年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》；2017年10月，國(guó)家發(fā)展改革委等五部門(mén)印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》；2021年6月，市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《實(shí)施細(xì)則》）；2023年5月12日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局公布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（征求意見(jiàn)稿）》。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度從建立到細(xì)化實(shí)施、從政策逐步走向立法，內(nèi)容不斷優(yōu)化、實(shí)效不斷彰顯。本文對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值、結(jié)構(gòu)與實(shí)踐適用進(jìn)一步展開(kāi)研究。
一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)中的兩類(lèi)關(guān)系協(xié)調(diào)
價(jià)值引領(lǐng)制度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建與適用，需要確立恰當(dāng)?shù)膬r(jià)值導(dǎo)向，應(yīng)正確理解審查標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值，并予以合理協(xié)調(diào)；同時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值目標(biāo)，存在政府與市場(chǎng)兩類(lèi)實(shí)現(xiàn)手段，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，也是審查標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)內(nèi)容。
一是經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的關(guān)系協(xié)調(diào)。一方面，審查標(biāo)準(zhǔn)與例外規(guī)定的價(jià)值追求存在差異。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度核心內(nèi)容是由公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)與例外規(guī)定兩大部分組成。審查標(biāo)準(zhǔn)意在排除各種不合理、不公平的政策措施，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效果最大化創(chuàng)造條件，主要追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值；例外規(guī)定為部分排除限制競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)措施保留了適用空間，主要追求社會(huì)價(jià)值。另一方面，原則上推定經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先，社會(huì)價(jià)值需要特別證成。公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)是一般規(guī)定，應(yīng)當(dāng)常態(tài)化適用；例外規(guī)定是一般之外的特殊，只能在符合特定條件時(shí)才能使用，且適用標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，需滿(mǎn)足目的正當(dāng)、手段有效、限制競(jìng)爭(zhēng)程度有限等條件。
二是政府與市場(chǎng)的關(guān)系協(xié)調(diào)。政府與市場(chǎng)都是配置資源的手段，需對(duì)此做出選擇以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度依據(jù)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的指引，協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。其一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制優(yōu)先。原則上，政府制定的政策不能影響市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、市場(chǎng)要素自由流動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，進(jìn)而降低競(jìng)爭(zhēng)的自由度和公平性。其二，政府可以發(fā)揮特定的作用，但是受到兩方面的限制。一方面是事項(xiàng)的限制，有些可能排除限制競(jìng)爭(zhēng)的事項(xiàng)，政府絕對(duì)不能實(shí)施，且此類(lèi)事項(xiàng)沒(méi)有通過(guò)法律法規(guī)予以正當(dāng)化的空間；另一方面是主體的限制，有些可能排除限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)，只有最高立法機(jī)關(guān)、最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)的立法或規(guī)定才能實(shí)施，地方各級(jí)政府、各類(lèi)機(jī)關(guān)只能依據(jù)前述機(jī)關(guān)的規(guī)定才能實(shí)施。
二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的四種結(jié)構(gòu)模式
公平競(jìng)爭(zhēng)審查按照是否屬于審查對(duì)象、是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)、是否屬于例外規(guī)定的步驟展開(kāi)，其中第二步是審查的關(guān)鍵，正確理解審查標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)意義重大。
《實(shí)施細(xì)則》確立了4條、18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，審查標(biāo)準(zhǔn)按照結(jié)構(gòu)要件不同，可以分為四種結(jié)構(gòu)模式。
第一，“行為描述”模式。此種模式結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、單一，僅描述違反標(biāo)準(zhǔn)的具體行為，如“未明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限或者未經(jīng)法定程序延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限”。
第二，“行為描述+競(jìng)爭(zhēng)損害”模式。此種模式由兩個(gè)要件構(gòu)成，如“設(shè)置明顯不必要或者超出實(shí)際需要的準(zhǔn)入和退出條件，排斥或者限制經(jīng)營(yíng)者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，適用該審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要同時(shí)符合行為要件和后果要件。
第三，“無(wú)上位依據(jù)+行為描述”模式。此種模式由兩個(gè)要件構(gòu)成，如“沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，給予特定經(jīng)營(yíng)者財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼”，適用該審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要同時(shí)符合“缺法性”要件和行為要件。
第四，“無(wú)上位依據(jù)+行為描述+競(jìng)爭(zhēng)損害”。此種模式由三個(gè)要件構(gòu)成，如“沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，對(duì)不同所有制、地區(qū)、組織形式的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施不合理的差別化待遇，設(shè)置不平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件”。適用該審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要同時(shí)符合“缺法性”要件、行為要件和后果要件。
一般而言，審查標(biāo)準(zhǔn)要件的設(shè)置，蘊(yùn)含了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)該行為的評(píng)價(jià)取向。其一，對(duì)于第一種模式，推定該行為嚴(yán)重排除限制競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)需進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)損害后果審查，也不能為其保留通過(guò)上位依據(jù)予以合法化的空間。其二，對(duì)于第二種模式，該行為是否具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)后果，需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的分析；在符合后果要件的情況下，不能通過(guò)上位依據(jù)予以合法化。其三，對(duì)于第三種模式，推定該行為具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)后果，但是可以通過(guò)上位依據(jù)予以合法化。其四，對(duì)于第四種模式，行為是否具有競(jìng)爭(zhēng)損害后果需要專(zhuān)門(mén)分析，同時(shí)也可以通過(guò)上位依據(jù)予以合法化。
三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)在重點(diǎn)領(lǐng)域的適用
所有政府出臺(tái)的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策，都應(yīng)接受公平競(jìng)爭(zhēng)審查。下述領(lǐng)域的政策，對(duì)市場(chǎng)主體影響更直接、更常見(jiàn)，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的適用更有必要。
第一，稅收政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。依據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，部分稅收優(yōu)惠政策存在缺少上位依據(jù)或不符合例外規(guī)定適用要件的問(wèn)題。為此，應(yīng)促進(jìn)稅收優(yōu)惠政策從特定型優(yōu)惠向非特定型優(yōu)惠發(fā)展，夯實(shí)少數(shù)保留的特定型稅收優(yōu)惠的上位依據(jù)基礎(chǔ)，推動(dòng)稅收優(yōu)惠政策符合例外規(guī)定適用要件。
第二，“白名單”政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。部分“白名單”政策給予進(jìn)入名單的經(jīng)營(yíng)者財(cái)政優(yōu)惠、金融優(yōu)惠、準(zhǔn)入優(yōu)惠等，屬于優(yōu)待特定經(jīng)營(yíng)者，且沒(méi)有直接的上位法依據(jù)。為此，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)重點(diǎn)“白名單”政策出臺(tái)專(zhuān)門(mén)管理辦法，提高“白名單”制度透明度，保證準(zhǔn)入條件公平性，使經(jīng)營(yíng)者公平參與“白名單”準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)。
第三，“消費(fèi)券”政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。多地政府發(fā)放的消費(fèi)券，往往采取電子券的形式，在特定平臺(tái)發(fā)放，且消費(fèi)券的使用范圍限于合作商戶(hù)，在一定程度上排除了部分消費(fèi)者、部分平臺(tái)、部分商戶(hù)的參與，可能涉嫌沒(méi)有上位依據(jù)優(yōu)待特定經(jīng)營(yíng)者、未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等。為此，應(yīng)強(qiáng)化消費(fèi)券發(fā)放平臺(tái)及適用商家選擇的公平性，夯實(shí)特定型消費(fèi)券的“上位依據(jù)”基礎(chǔ)，促使消費(fèi)券政策在實(shí)現(xiàn)消費(fèi)刺激的同時(shí)符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度要求。
第四，招投標(biāo)領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。部分招標(biāo)單位在招標(biāo)文件中，設(shè)置不合理、不公平的評(píng)分要求，排除部分潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)，或者使特定投標(biāo)人獲取不正當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。按照公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于此類(lèi)屬于審查范圍的招投標(biāo)，涉嫌違反市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。為此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化招標(biāo)條件的設(shè)置，排除“蘿卜招標(biāo)”條款、不公平不合理限制條款，保障市場(chǎng)主體公平參與投標(biāo)。
第五，“本地要求”的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。地方有關(guān)政策常常要求相關(guān)主體在本地登記注冊(cè)或有獨(dú)立法人資格。一刀切地認(rèn)定該規(guī)定違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，并不妥當(dāng)。按照法律規(guī)定，持續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯涀?cè)；登記注冊(cè)與其他行政許可存在差異，市場(chǎng)主體登記注冊(cè)具有地域性，在一個(gè)地區(qū)登記，僅在本地區(qū)有效，到外地經(jīng)營(yíng)需要重新進(jìn)行登記注冊(cè)。但合法的市場(chǎng)主體，不一定要具有法人資格。因此，要求市場(chǎng)主體在本地注冊(cè)為獨(dú)立法人、具有法人資格的，一般是不合理的，違反審查標(biāo)準(zhǔn)。要求市場(chǎng)主體在本地登記注冊(cè)，是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)，需分情況對(duì)待：其一，外地企業(yè)在本地參與競(jìng)標(biāo)時(shí)不需要以登記注冊(cè)為條件，否則違反審查標(biāo)準(zhǔn)，但競(jìng)標(biāo)成功后是否應(yīng)在本地企業(yè)登記需依據(jù)經(jīng)營(yíng)情況決定；其二，因企業(yè)本身的性質(zhì)（如行業(yè)歸屬、企業(yè)規(guī)模）而享受本地優(yōu)待政策，要求以本地登記注冊(cè)為條件，并不違反審查標(biāo)準(zhǔn)；其三，因企業(yè)在本地的貢獻(xiàn)結(jié)果（如特殊時(shí)期向本地提供特定物資達(dá)到一定數(shù)量）而享受本地優(yōu)待政策，不需要以本地登記注冊(cè)為條件，否則違反審查標(biāo)準(zhǔn)。
作者：鄧偉，中山大學(xué)法學(xué)院助理教授，中山大學(xué)涉外法治研究院研究員