近年來，隨著數(shù)字經濟的蓬勃興起，數(shù)據資源已經超越原始屬性而演變?yōu)橐环N具有重要經濟價值的關鍵要素。國家數(shù)據局的成立為協(xié)調數(shù)據基礎制度建設、統(tǒng)籌數(shù)據資源整合共享和開發(fā)利用、推進數(shù)字中國規(guī)劃帶來強勁的驅動力。在未來相當長的一段時間內，加快構建數(shù)據要素市場，深入挖掘數(shù)據要素價值，全面激活數(shù)據生產力，充分釋放數(shù)據紅利，將是我國搶占全球數(shù)字經濟市場的戰(zhàn)略選擇。
與此同時，在全國統(tǒng)一大市場建設的背景下，粵港澳大灣區(qū)的跨境數(shù)據產業(yè)蓬勃發(fā)展，數(shù)據要素市場不斷擴大，孕育出引領跨境區(qū)域發(fā)展的數(shù)字經濟，奠定了堅實的信息資源基礎。鑒于此，粵港澳大灣區(qū)完全可以作為建設數(shù)字中國、探索跨境數(shù)據流動交易的試驗田。為充分迸發(fā)其引領全國數(shù)字經濟高質量發(fā)展的先進力量，厘定灣區(qū)數(shù)據跨境流動的定位、目的、功能等規(guī)則性內容，全面梳理大灣區(qū)跨境數(shù)據流動的狀況，探索優(yōu)化跨境數(shù)據流動機制的策略與路徑，并形成一套“灣區(qū)方案”。
一、粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據流動規(guī)則銜接的基礎理論
習近平總書記強調：“要抓住粵港澳大灣區(qū)建設重大歷史機遇，推動三地經濟運行的規(guī)則銜接、機制對接”。當下粵港澳大灣區(qū)的加速建設與全球數(shù)字化浪潮相遇，為“數(shù)字灣區(qū)”建設賦能粵港澳大灣區(qū)的高質量發(fā)展創(chuàng)設無限可能�；浉郯拇鬄硡^(qū)具有“三法域、三關稅區(qū)、三貨幣區(qū)”的獨特結構，賦予了中國跨境數(shù)據流動機制以創(chuàng)新土壤和法治空間，并提供了檢驗中國跨境數(shù)據流動工作成效的場域。要在“一國”的框架下，大灣區(qū)要變“制度之異”為“制度之利”，使數(shù)據流動“跨境”成為現(xiàn)實。
粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據流動存在制度理性。在當前全球經濟復蘇乏力的大環(huán)境下，數(shù)字經濟發(fā)展逆勢而上，成為經濟高質量發(fā)展的新引擎。數(shù)據是數(shù)字經濟的關鍵生產要素。以融合協(xié)同為視角，實現(xiàn)高效便捷的跨境數(shù)據流動是促進粵港澳大灣區(qū)市場一體化的必由之路。以輻射效應為視角，粵港澳大灣區(qū)中的跨境數(shù)據流動實踐將為該問題在世界范圍內的解決提供中國方案和中國智慧，讓中國勇立跨境數(shù)據流動潮頭。
粵港澳實行不同法律制度形成復雜的法治環(huán)境。香港、澳門分別于1997年、1999年回歸祖國懷抱。但香港和澳門實行的社會制度、發(fā)展軌跡與內地不同。在法治環(huán)境中，這種秩序的差異體現(xiàn)為三法域與三法系的“差序格局”。該理論體現(xiàn)出大灣區(qū)復雜的法治構造，適用于制度的框架分析，揭示著大灣區(qū)跨境數(shù)據流動的制度圖景。同時，粵港澳三地處于“一國兩制”的戰(zhàn)略安排以及前述的法制差異之中，公權力結構不同，體現(xiàn)在立法權、行政權和司法權等各個方面，凸顯出一體化治理的困難。
數(shù)據保護的法治互信和協(xié)同意識仍有較大發(fā)展空間。當前粵港澳三地的數(shù)據保護意識差異較大，尤其在數(shù)據認定標準、數(shù)據保護方式、數(shù)據表現(xiàn)形式、數(shù)據安全、數(shù)據法律責任、數(shù)據公開等方面。這對數(shù)據在三地之間的跨境流動起著負面作用。而且，三地的法治協(xié)同意識仍需進一步強化，協(xié)同立法尚未處于主導地位，區(qū)域治理的初始協(xié)同性仍然不夠明顯，從而在一定程度上存在“信息孤島”的問題。
二、粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據流動規(guī)則銜接的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)
2019年2月，中共中央、國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要“探索有利于人才、資本、信息、技術等創(chuàng)新要素跨境流動和區(qū)域融通的政策舉措，共建粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據中心和國際化創(chuàng)新平臺”。其中，在數(shù)據跨境流動領域，粵港澳大灣區(qū)在基礎設施聯(lián)通、技術應用、海關數(shù)據、衛(wèi)生健康數(shù)據等方面均取得世人矚目的成績。
粵港澳三地跨境數(shù)據流動規(guī)則銜接呈現(xiàn)階梯式遞進發(fā)展。一方面，數(shù)據處理設施“硬聯(lián)通”逐步強化，新基建項目加速布局賦能跨境數(shù)據安全流動，新型的算法網絡體系的構建也為跨境數(shù)據流動的便捷性與安全性保駕護航。另一方面，數(shù)據處理技術趨于一體化，跨境支付興起和固網寬帶互聯(lián)互通均在國家數(shù)據跨境傳輸安全管理頂層制度的架構之中，形成既安全又便利的數(shù)據流動機制，進而促進國際互聯(lián)網數(shù)據跨境的有序流動。值得關注的是，新冠肺炎疫情從突然襲擊到常態(tài)化，衛(wèi)生健康數(shù)據共享也得到初步探索。2021年深圳市出臺《關于加快推動醫(yī)療服務跨境銜接的若干措施》，首次實現(xiàn)了深港兩地的電子病歷互通，成為深港醫(yī)療合作“里程碑”式的事件。2022年粵澳兩地健康碼互認也是一次偉大的創(chuàng)舉。上述措施均為跨境醫(yī)療互通互融打下重要的基礎，也使得兩地不同制度的藩籬得以拆卸，協(xié)同發(fā)展水平得到提升。
粵港澳三地跨境數(shù)據流動規(guī)則銜接仍然存在不足。目前“數(shù)字灣區(qū)”正在加速推進、灣區(qū)融合成果喜人，但跨境數(shù)據流動規(guī)則銜接的法治協(xié)同機制仍然存在著不足，相關痛點和關鍵點主要體現(xiàn)為數(shù)據安全與大灣區(qū)跨境數(shù)據流動的內在張力不足�；浉郯娜貙τ跀�(shù)據權的制度規(guī)定各異，主要體現(xiàn)在：數(shù)據權屬存在使用權和收益權的歸屬不明、數(shù)據主權與數(shù)據權利的界限含糊等問題，數(shù)據交易中存在定價規(guī)則缺位、課稅制度闕如等問題，數(shù)據流轉中存在權利義務體系建構不力和侵權責任尚未明確等問題，數(shù)據分級分類存在數(shù)據監(jiān)管機制不完善等問題。在粵港澳大灣區(qū)法治協(xié)同的過程中，數(shù)據共享不足、公共數(shù)據開放有限和數(shù)據利用不規(guī)范成為跨境數(shù)據流動最大的障礙�？傊�，現(xiàn)有的數(shù)據跨境流動規(guī)則無法有力地支撐粵港澳大灣區(qū)數(shù)據跨境流動的發(fā)展格局。
三、粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據流動規(guī)則銜接的法治進路
隨著粵港澳大灣區(qū)數(shù)字經濟發(fā)展步入快車道，如何構建共商共建共享的數(shù)據治理機制，規(guī)范灣區(qū)跨境數(shù)據流動，有效實現(xiàn)灣區(qū)數(shù)據治理，是推動國家治理體系和治理現(xiàn)代化的一項重要課題。目前世界上主要有“外嚴內寬式”“自由流動式”和“限制流動式”三種數(shù)據治理模式。鑒于粵港澳大灣區(qū)的特殊性，可以結合全球數(shù)字經濟發(fā)展背景，立足灣區(qū)發(fā)展的實際需求，借鑒域外經驗，探索出粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據流動規(guī)則銜接的法治進路。
一是建立具有灣區(qū)特色的跨境數(shù)據流動戰(zhàn)略�；浉郯拇鬄硡^(qū)應當強化頂層設計，選取具有強烈的現(xiàn)實需求的領域先行先試，大膽創(chuàng)新，通過政府媒介積極探索，強化跨境數(shù)據流動制度化建設，讓數(shù)據在制度化、規(guī)范化的軌道上自由跨境流動。既尊重灣區(qū)數(shù)字經濟發(fā)展的基本規(guī)律，又兼顧多種數(shù)據保護的要求。同時，遵循先易后難的原則在醫(yī)療、健康、信用、金融、交通等領域，分類別、分階段、分步驟實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據規(guī)則銜接的法治協(xié)同，嘗試在橫琴粵澳深合區(qū)和深圳先行示范區(qū)與香港特別行政區(qū)等區(qū)域形成區(qū)域示范法，按照先試點后推廣的方式推進，從而打破制度壁壘。
二是建立多元共治的數(shù)據監(jiān)管組織機制。從強化組織保障角度出發(fā)，由政府、企業(yè)、社會和個人共同參與，多方發(fā)力，營造“市場主導、政府推動、社會參與”的多元共治格局，具體可通過建構具備跨境數(shù)據保護能力的第三方認證機制和“一中心、多平臺”的跨境數(shù)據分類監(jiān)管體系實現(xiàn)，以期促進粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據流動良性運作。
三是建構跨境數(shù)據流動的激勵約束機制。如何在激發(fā)數(shù)據潛能以提升數(shù)字經濟發(fā)展活力的同時又保證數(shù)據能夠安全有序的跨境流動，是目前影響粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據高質量發(fā)展中較為棘手的問題。具體而言，可通過構筑跨境數(shù)據流動的政產學研協(xié)同創(chuàng)新體系，開展跨境數(shù)據安全風險評估、創(chuàng)設跨境數(shù)據安全流動的黑白名單規(guī)則等方式規(guī)范粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據流動，維護國家安全、加強個人隱私保護，構建安全有序的數(shù)字經濟營商環(huán)境。
四是建立具有特色的數(shù)據糾紛解決機制。在憲法和基本法共同確立的特別行政區(qū)憲制秩序下，粵港澳大灣區(qū)要積極探索、大膽創(chuàng)新，充分利用三地的政策優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，建立統(tǒng)一的數(shù)據糾紛申訴制度、構筑分區(qū)域的數(shù)據糾紛調解機制、探索國際化的數(shù)據糾紛仲裁體系等，逐步形成具有灣區(qū)特色的數(shù)據糾紛解決機制。
綜上所述，粵港澳大灣區(qū)是我國要素集聚度最高、經濟活力最佳的區(qū)域之一，同時還具有“一國兩制三法域”的特點。換言之，在法治協(xié)同的基礎下探討粵港澳大灣區(qū)的跨境數(shù)據流動規(guī)則銜接機制，既要堅持“一國兩制”方針中的“一國”，又要接受三地的“兩制”和“三法系”規(guī)制。要圍繞粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據流動的邏輯主線，在綜合理論基礎、規(guī)則差異與現(xiàn)實張力的基礎上進行探索，從數(shù)據流動的規(guī)則差異中尋求共識，通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)跨境數(shù)據流動的規(guī)則銜接，并形成一個可復制可推廣的機制，以期以數(shù)據流動契機加快粵港澳大灣區(qū)的法治協(xié)同，不斷豐富“一國兩制”的實踐內涵，促進港澳更好地融入國家發(fā)展大局。
作者：盧頌馨，深圳職業(yè)技術學院法律事務專業(yè)專任教師