新形勢下涉外金融法治面臨一系列新挑戰(zhàn)，亟需進一步加強涉外金融法治建設(shè)。為此，需要在明確總體思路的前提下，找準(zhǔn)關(guān)鍵著力點。
當(dāng)前世界百年未有之大變局進入加速演變期，涉外金融及其法治建設(shè)的重要性日益凸顯。2022年10月，黨的二十大報告明確指出，“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”“統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治”“依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管”，對涉外金融法治建設(shè)提出了高標(biāo)準(zhǔn)的新要求。2023年6月28日，十四屆全國人大常委會第三次會議審議通過《中華人民共和國對外關(guān)系法》（下稱《對外關(guān)系法》），明確了中國對外關(guān)系的職權(quán)和發(fā)展對外關(guān)系的目標(biāo)任務(wù)，健全了對外關(guān)系的制度體系，充實了發(fā)展對外關(guān)系的保障措施，標(biāo)志著涉外法治建設(shè)進入新階段。涉外金融是對外關(guān)系的重要內(nèi)容，涉外金融法治是涉外法治的重要組成部分。在當(dāng)前國內(nèi)國際新形勢下，涉外金融法治正在面臨一系列新挑戰(zhàn)，亟需進一步加強涉外金融法治建設(shè)。進一步加強涉外金融法治建設(shè)，需要在明確總體思路的前提下，找準(zhǔn)關(guān)鍵著力點。
改革開放以來涉外金融法治建設(shè)的主要成就
新中國成立初期，由于歷史原因，中國與世界之間的經(jīng)濟往來并不密切，對涉外金融法治建設(shè)的需求并不突出。1978年，黨的十一屆三中全會作出了改革開放的戰(zhàn)略決策，開啟了涉外金融法治建設(shè)的新征程。隨著改革開放的深入推進，對涉外金融法治建設(shè)的需求日漸迫切。總體來看，改革開放以來涉外金融法治建設(shè)的主要成就可以概括為四個方面。
一是構(gòu)建了涉外金融法律的總體框架。改革開放初期，我國先后頒布了《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》（1979年通過，現(xiàn)已廢止）、《中華人民共和國外資企業(yè)法》（1986年通過，現(xiàn)已廢止）和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》（1988年通過，現(xiàn)已廢止）等涉外投資領(lǐng)域的法律，為外商投資提供了基本的法律依據(jù)，開啟了涉外金融法律制度體系建設(shè)的新篇章。隨著涉外金融業(yè)務(wù)的不斷拓展，對涉外金融法治的需求也更加多樣化。為此，全國人大及其常委會分別通過了《中華人民共和國海關(guān)法》（1987年通過，2000年、2013年、2016年、2017年修改）、《中華人民共和國海商法》（1992年通過）、《中華人民共和國公司法》（1993年通過，1999年、2004年、2005年、2013年、2018年修改）、《中華人民共和國對外貿(mào)易法》（1994年通過，2004年、2016年、2022年修改）、《中華人民共和國中國人民銀行法》（1995年通過，2003年修改）、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（1995年通過，2003年修改）、《中華人民共和國擔(dān)保法》（1995年通過，現(xiàn)已廢止）、《中華人民共和國保險法》（1995年通過，2002年、2009年修改）、《中華人民共和國票據(jù)法》（1995年通過，2004年修改）、《中華人民共和國證券法》（1998年通過，2004年、2005年、2013年、2014年、2019年修改）、《中華人民共和國信托法》（2001年通過）、《中華人民共和國外商投資法》（2019年通過）、《中華人民共和國民法典》（2020年通過）、《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（2021年通過）、《對外關(guān)系法》（2023年通過）等一系列法律，構(gòu)建了涉外金融法律的總體框架。
二是實現(xiàn)了對涉外金融業(yè)務(wù)的分類調(diào)整、精準(zhǔn)規(guī)范。涉外金融涵蓋投資、證券、銀行、保險、信托、外匯等不同行業(yè)，不同行業(yè)之間存在較大差異，客觀上需要對其進行精細化調(diào)整。為了適應(yīng)涉外金融領(lǐng)域不同行業(yè)發(fā)展的客觀需求，國務(wù)院及其相關(guān)部門有針對性地制定相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，實現(xiàn)了對涉外金融的精準(zhǔn)法律規(guī)范調(diào)整。例如，在證券領(lǐng)域，有《國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境內(nèi)上市外資股的規(guī)定》（1995年）、《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》（2002年）、《外資參股證券公司設(shè)立規(guī)則》（2002年）、《外資參股基金管理公司設(shè)立規(guī)則》（2002年）、《合格境外機構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資管理辦法》（2006年）、《合格境內(nèi)機構(gòu)投資者境外證券投資管理試行辦法》（2007年）、《企業(yè)境外投資管理辦法》（2017年）等；在銀行領(lǐng)域，有《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》（2001年）、《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》（2003年）、《中華人民共和國外資銀行管理條例》（2006年公布，2014年、2019年修訂）、《商業(yè)銀行開辦代客境外理財業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（2006年）等；在保險領(lǐng)域，有《中華人民共和國外資保險公司管理條例》（2001年發(fā)布，2013年、2016年、2019年修訂）、《保險資金境外投資管理暫行辦法》（2007年）等；在信托領(lǐng)域，有《信托公司受托境外理財業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（2007年）等；在外匯管理領(lǐng)域，有《中華人民共和國外匯管理條例》（1996年通過，1997年、2008年修訂）、《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》（2009年）、《合格境外機構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資外匯管理規(guī)定》（2009年發(fā)布、2012年、2016年、2018年修訂）、《國家外匯管理局關(guān)于境外上市外匯管理有關(guān)問題的通知》（2014年）、《外匯市場交易行為規(guī)范指引》（2021年）等。上述法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件為涉外金融領(lǐng)域中不同行業(yè)的具體業(yè)務(wù)提供了直接的法律指引。
三是涉外金融執(zhí)法機構(gòu)不斷健全、執(zhí)法水平不斷提升、執(zhí)法效率不斷提高。由于涉外金融涉及的領(lǐng)域較為廣泛，涉外金融執(zhí)法涉及不同的部門和機構(gòu)，使得涉外金融執(zhí)法難度普遍較大。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，承擔(dān)涉外金融執(zhí)法職責(zé)的具體機構(gòu)及其職權(quán)也會有所調(diào)整，進一步增加了涉外金融執(zhí)法的難度。改革開放以來，經(jīng)過不斷的實踐探索，在涉外金融執(zhí)法領(lǐng)域取得了顯著成效。就涉外金融的執(zhí)法機構(gòu)而言，經(jīng)過多輪機構(gòu)改革，涉外金融執(zhí)法機構(gòu)基本健全。目前的涉外金融執(zhí)法機構(gòu)主要包括商務(wù)部、中國人民銀行、海關(guān)總署、市場監(jiān)管總局、金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會、國家外匯局等有關(guān)部門及其分支機構(gòu)。與此同時，隨著全面深化改革與全面依法治國的深入推進，法治政府建設(shè)成效顯著，依法行政成為行政執(zhí)法的根本要求，涉外金融執(zhí)法水平不斷提升、執(zhí)法效率不斷提高，在執(zhí)法環(huán)節(jié)取得了顯著成就。
四是涉外金融審判體制不斷完善，涉外金融司法水平明顯提升。公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線，涉外金融司法直接決定涉外金融公平正義的實現(xiàn)。改革開放以來，我國在涉外金融司法領(lǐng)域不斷完善。以涉外金融審判體制改革為例，經(jīng)過不斷實踐探索，從金融法庭到金融法院，涉外金融審判體制改革取得重大進展，初步實現(xiàn)了涉外金融審判的專業(yè)化。尤其是黨的十八大以來，涉外金融司法審判體制不斷完善，在北京、上海、成渝等涉外金融發(fā)達的城市和地區(qū)相繼成立專門的金融法院，從審判體制上強化涉外金融司法，取得了顯著成效。2018年，全國首家金融法院——上海金融法院成立；2021年，北京金融法院成立；2022年，全國第三家金融法院同時也是全國首個跨省域管轄的金融法院——成渝金融法院成立。上述金融法院的相繼成立以及金融司法隊伍的不斷充實，有效提升了涉外金融司法的專業(yè)化水平，為涉外金融的繁榮發(fā)展提供了有效的司法保障。
新形勢下涉外金融法治面臨的新挑戰(zhàn)
當(dāng)前，世界百年未有之大變局正在加速演進，國際政治經(jīng)濟力量正在進行深刻調(diào)整，作為連接國內(nèi)國際金融法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉外金融法治也必將面臨一系列新挑戰(zhàn)。
從國際層面來看，世界政治、經(jīng)濟、金融、科技領(lǐng)域的新變化對涉外金融法治提出了新挑戰(zhàn)。首先，就世界政治格局而言，烏克蘭危機仍在持續(xù)，地緣沖突時有發(fā)生，局部地區(qū)仍不穩(wěn)定，多種不確定因素仍然不同程度存在，涉外金融法治必然會面臨一系列政治風(fēng)險的考驗。其次，就世界經(jīng)濟格局而言，世紀(jì)疫情影響深遠，全球經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，世界經(jīng)濟一體化進程受阻，單邊主義、保護主義問題突出，以世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則為基礎(chǔ)的現(xiàn)有國際貿(mào)易秩序正在面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，涉外金融法治不可避免地將會面臨世界經(jīng)濟秩序重組的嚴(yán)峻考驗。再次，就世界金融格局而言，主要發(fā)達經(jīng)濟體在新冠疫情期間開啟貨幣寬松閘門后又進入加息周期，加息浪潮的外溢效應(yīng)明顯，美歐銀行業(yè)金融穩(wěn)定性堪憂，新興市場經(jīng)濟體承壓能力面臨嚴(yán)峻考驗，匯率危機、外債危機、金融危機的風(fēng)險正在加大，世界金融形勢不容樂觀，如何應(yīng)對可能發(fā)生的金融危機已經(jīng)成為涉外金融法治面臨的重大課題。最后，就全球數(shù)字金融與高科技發(fā)展而言，隨著數(shù)字金融時代的到來，涉外金融在進一步繁榮發(fā)展的同時，也必然會面臨深刻的利益調(diào)整。上述國際層面的政治、經(jīng)濟、金融、科技等領(lǐng)域的新變化，必然會對涉外金融法治帶來重大影響。在當(dāng)前重大發(fā)展機遇與重大風(fēng)險并存的特殊時期，必須從維護國家金融安全與穩(wěn)定的高度進一步加強涉外金融法治建設(shè)，做到提前準(zhǔn)備、提前布局，運用法治手段有效應(yīng)對可能發(fā)生的世界政治危機、經(jīng)濟危機和金融危機，最大限度維護國家利益。
從國內(nèi)層面來看，國內(nèi)經(jīng)濟、社會、金融發(fā)展新情況同樣對涉外金融法治提出了新挑戰(zhàn)。近年來，國內(nèi)經(jīng)濟、社會、金融領(lǐng)域出現(xiàn)了許多明顯不同于以往階段的新情況、新變化。黨的二十大報告提出了“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”的宏偉目標(biāo)，精準(zhǔn)概括了我國當(dāng)前和今后一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展的基本邏輯和重點難點，并對我國的經(jīng)濟、社會、金融等領(lǐng)域的未來發(fā)展進行了戰(zhàn)略部署。首先，就經(jīng)濟發(fā)展來看，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一段時間經(jīng)濟工作的重心。早在2013年10月，習(xí)近平總書記就明確提出了“中國經(jīng)濟已經(jīng)進入新的發(fā)展階段，正在進行深刻的方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整”的重大論斷；2014年12月的中央經(jīng)濟工作會議更是作出了“認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯”的基本判斷；2022年10月，黨的二十大報告提出“加快構(gòu)建新發(fā)展格局”“著力推動高質(zhì)量發(fā)展”，并把高質(zhì)量發(fā)展作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。其次，就社會領(lǐng)域而言，2017年10月，黨的十九大報告正式提出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，標(biāo)志著新的社會轉(zhuǎn)型期的到來。隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，保障和改善民生、促進區(qū)域均衡發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕已經(jīng)成為今后社會工作的重心。再次，就國內(nèi)金融領(lǐng)域的情況來看，金融穩(wěn)定與安全至關(guān)重要。面對新形勢，2017年的全國第五次金融工作會議從國家安全的高度定位金融、金融安全和金融制度，把金融工作的中心任務(wù)概括為“服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革”。黨的二十大報告明確提出，“強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管”，強調(diào)“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”。由上述分析可以看出，當(dāng)前階段國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的重心在于構(gòu)建新發(fā)展格局、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進共同富裕、維護金融安全穩(wěn)定等方面。新發(fā)展格局的核心要義是“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”，既注重國內(nèi)大循環(huán)，又要高度重視國內(nèi)國際雙循環(huán)之間的相互促進。涉外金融作為聯(lián)結(jié)國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要節(jié)點，必將在構(gòu)建新發(fā)展格局的進程中發(fā)揮更重要的作用。如何有效回應(yīng)新形勢下涉外金融發(fā)展的新要求，是當(dāng)前涉外金融法治面臨的重大課題。
加強涉外金融法治建設(shè)的總體思路與關(guān)鍵著力點
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，準(zhǔn)確把握世界百年未有之大變局，高度重視涉外金融工作和涉外金融法治建設(shè)，明確提出“堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治”“加強涉外領(lǐng)域立法”“加快形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”“推進高水平對外開放”“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用”等一系列重要論斷，為進一步加強涉外金融法治建設(shè)指明了方向。面對國內(nèi)國際新形勢、新變化帶來的新挑戰(zhàn)，進一步加強涉外金融法治建設(shè)，需要在明確總體思路的前提下，找準(zhǔn)關(guān)鍵著力點。
加強涉外金融法治建設(shè)需要明確總體思路。就當(dāng)前形勢來看，加強涉外金融法治建設(shè)的總體思路可以概括為：堅持以維護國家合法權(quán)益為根本原則，著眼中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局，服務(wù)國家高水平對外開放戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌推進國內(nèi)金融法治和涉外金融法治建設(shè)，堅持總體推進與重點突破相結(jié)合，找準(zhǔn)關(guān)鍵著力點、抓住重要突破點，不斷拓展涉外金融法治建設(shè)的廣度和深度，在更深層次、更廣領(lǐng)域、更高水平謀劃和推進涉外金融法治建設(shè)工作，更好地發(fā)揮涉外金融法治對涉外金融的重要保障作用。這一總體思路的關(guān)鍵點有三個方面。一是必須堅持以維護國家合法權(quán)益為根本原則。運用法治和規(guī)則維護國家合法權(quán)益是涉外金融法治建設(shè)的根本出發(fā)點和落腳點，必須把維護國家合法權(quán)益作為根本原則貫穿于涉外金融法治建設(shè)的全過程。二是著眼中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局、服務(wù)國家高水平對外開放戰(zhàn)略布局。涉外金融法治建設(shè)必須站位高、謀全局、利長遠，在具體制度設(shè)計上服從、服務(wù)國家戰(zhàn)略布局。三是必須統(tǒng)攬全局、統(tǒng)籌把握、協(xié)同推進。涉外金融法治是聯(lián)接國內(nèi)金融法治與國際金融法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既要面對國內(nèi)金融法治問題，又要關(guān)注國際金融法治問題。為此，需要堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)金融法治和涉外金融法治建設(shè)，堅持總體推進與重點突破相結(jié)合，找準(zhǔn)關(guān)鍵著力點，抓住重要突破點。概言之，涉外金融法治建設(shè)的總體思路就是必須從國家根本利益出發(fā)，著眼大局、服務(wù)全局，統(tǒng)籌全局、重點推進。
加強涉外金融法治建設(shè)必須找準(zhǔn)關(guān)鍵著力點。涉外金融法治需要面對各種具體問題，面對涉外金融領(lǐng)域紛繁復(fù)雜、千頭萬緒的各種具體事務(wù)，必須找關(guān)鍵、抓重點，分階段、分步驟、有重點地予以深入推進。具體而言，需要從以下四個方面著手。一是進一步加強黨對涉外金融法治建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是涉外金融法治建設(shè)朝著正確方向前進的根本保證。進一步加強涉外金融法治建設(shè)，必須堅持加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，中央高度重視并進一步加強黨對涉外金融法治工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，從制度上加強了黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是進一步加強涉外金融重點領(lǐng)域立法。加強涉外金融法治建設(shè)是維護國家利益、構(gòu)建國際金融新秩序、促進國際經(jīng)濟合作交流的重要手段。就當(dāng)前涉外金融領(lǐng)域的實際需要來看，需要重點加強外商投資、涉外金融機構(gòu)、數(shù)字貨幣、人民幣國際化、外匯管理、金融穩(wěn)定等方面的立法完善。為此，需要對《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《外匯管理條例》等現(xiàn)有的法律法規(guī)進行修改完善，并盡快制定《金融穩(wěn)定法》等新的法律法規(guī)。三是進一步提升涉外金融執(zhí)法能力。涉外金融執(zhí)法能力是涉外金融法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，涉外金融執(zhí)法環(huán)節(jié)的法治建設(shè)成效顯著，但與新形勢下的新要求相比仍有不小的差距。為此，需要進一步規(guī)范涉外金融執(zhí)法權(quán)的行使，提高涉外金融執(zhí)法人員素質(zhì)，加強涉外金融執(zhí)法監(jiān)督。四是進一步加強涉外金融司法建設(shè)。加強涉外金融司法建設(shè)關(guān)鍵在于提升涉外金融審判的專業(yè)化水平，為涉外金融業(yè)務(wù)提高公平、公正、高效的司法服務(wù)。為此，需要進一步完善涉外金融審判機制，充實涉外金融審判隊伍，加強涉外金融審判監(jiān)督。
當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演變，各項改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國內(nèi)國際新形勢，必須從戰(zhàn)略的高度籌劃涉外金融法治建設(shè)，強化涉外金融重點領(lǐng)域立法，提高涉外金融法治工作水平，以法律手段更好地維護國家的根本利益，有效應(yīng)對未來可能發(fā)生的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。
作者：肖京，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。
來源：《中國外匯》2023年第16期。