摘要：當(dāng)前“一帶一路”倡議將簽署備忘錄作為國家參與“一帶一路”建設(shè)的重要標(biāo)志，這體現(xiàn)出以政治意愿為主推動“一帶一路”建設(shè)的方式。該方式無法確保參與方切實作出“以諾為則”“有約必守”的可信承諾，也無法滿足推動“一帶一路”倡議成為制度型國際公共產(chǎn)品的現(xiàn)實要求。共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展需要強(qiáng)化國際合作的合法性、有效性以及可預(yù)期性。共建“一帶一路”的機(jī)制建設(shè)，應(yīng)彰顯法治原則所要求的義務(wù)性、精準(zhǔn)性和授權(quán)性特征。在實踐中，“一帶一路”法治化機(jī)制的建設(shè)應(yīng)以構(gòu)建人類命運共同體為理念，以共商共建共享為準(zhǔn)則，努力提升機(jī)構(gòu)建設(shè)的能力與效能。
關(guān)鍵詞：“一帶一路”；法治；共建機(jī)制；有約必守
黨的二十大報告指出，共建“一帶一路”成為深受歡迎的國際公共產(chǎn)品和國際合作產(chǎn)品，要推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)今世界，隨著國際力量消長變化和全球性挑戰(zhàn)日益增多，加強(qiáng)全球治理、推動全球治理體系變革已是大勢所趨。2013年，我國創(chuàng)造性地提出“一帶一路”倡議，不僅為我國改革開放和持續(xù)發(fā)展提供了新動力，更為區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作以及世界經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展提供了新方案，有力維護(hù)和促進(jìn)全球自由貿(mào)易體系及開放型世界經(jīng)濟(jì)。普遍認(rèn)為“一帶一路”共有65個沿線國家和地區(qū)，但“一帶一路”參與方遠(yuǎn)不止65個。截至2023年1月6日，中國已同151個國家和32個國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。當(dāng)前，在百年未有之大變局加速演進(jìn)的背景下，“一帶一路”建設(shè)面臨更加嚴(yán)峻的內(nèi)外部挑戰(zhàn)。在外部挑戰(zhàn)層面，2022年5月，美國總統(tǒng)拜登宣布啟動“印太經(jīng)濟(jì)框架”，宣稱能否參加該框架的核心標(biāo)準(zhǔn)在于“是否支持美國價值觀和規(guī)則”。美國貿(mào)易代表戴琪甚至表示，該框架旨在“有效反制中國的影響力”。在內(nèi)部建設(shè)層面，開放包容的理念使得“一帶一路”的規(guī)模迅速擴(kuò)展，形成了廣大的“朋友圈”。然而必須看到，隨著規(guī)模擴(kuò)張，“一帶一路”合作機(jī)制的內(nèi)部治理難度相應(yīng)增大。
2023年是“一帶一路”倡議提出十周年。10年來，“一帶一路”在拓展國際經(jīng)貿(mào)往來層面已見成效，下一階段高質(zhì)量共建“一帶一路”更應(yīng)考慮如何在深度和廣度上推進(jìn)國際合作。共建機(jī)制的建立，內(nèi)在要求參與方尊重“一帶一路”建設(shè)的價值追求，以法治方式構(gòu)建“一帶一路”的合作機(jī)制，確保“一帶一路”在國際法治的軌道上長遠(yuǎn)發(fā)展。鑒于此，本文在闡明構(gòu)建“一帶一路”法治化機(jī)制的必要性后，以世界貿(mào)易組織（WTO）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、二十國集團(tuán)（G20）以及七國/八國集團(tuán)（G7/G8）的機(jī)制建設(shè)為借鑒，探索提出共建“一帶一路”倡議的法治化與機(jī)制化路徑。
一、“一帶一路”的參與方式：以政治意愿為主要考察因素的框架安排
“一帶一路”吸引眾多國家和國際組織的參與，但尚未形成專門的多邊條約制度。與西方國家推動國際經(jīng)濟(jì)合作、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所采用的規(guī)則導(dǎo)向方式不同，“一帶一路”建設(shè)采取了非正式的、弱機(jī)制化的發(fā)展路徑，力求在政治協(xié)商談判中實現(xiàn)有效合作。
針對“一帶一路”法律制度，有學(xué)者將其視為初級協(xié)定（primary agreements）和次級協(xié)定（secondary agreements）的混合體�！耙粠б宦贰钡某跫墔f(xié)定是中國與其他國家政府或國際組織締結(jié)的、體現(xiàn)參與“一帶一路”合作意愿的法律文件。次級協(xié)定是具體實施“一帶一路”項目的法律文件，一般是參與項目開發(fā)和合作的實體簽署的合同。歸納而言，次級協(xié)定主要有兩類：一類是履約協(xié)定，包括履行擔(dān)保合同、土地使用合同和特許權(quán)協(xié)議；另一類是融資協(xié)定，包括貸款協(xié)議和撥款協(xié)議。
根據(jù)筆者研究發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)締結(jié)的200余份“一帶一路”合作文件大多為初級協(xié)定。遺憾的是，這些合作文件所載條款通常是倡導(dǎo)性和建議性的，并不具有強(qiáng)制義務(wù)的屬性。例如，《中意共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄》指出，它不構(gòu)成任何可能產(chǎn)生國際法項下權(quán)利和義務(wù)的國際條約，并且其條款不應(yīng)被視為雙方在法律或財政上的義務(wù)或承諾。相關(guān)協(xié)議還會明確規(guī)定“雙方之間需執(zhí)行一份單獨的法律文件，以確定和實施后續(xù)活動、計劃和項目”。在實踐中，初級協(xié)定以間接方式推動達(dá)成有約束力的次級協(xié)定。換言之，中國與其他國家簽訂的備忘錄雖不必然具有法律約束力，但其形成了目前“一帶一路”的規(guī)則基礎(chǔ)。此外，初級協(xié)定對于“一帶一路”的政府間合作機(jī)制發(fā)揮至關(guān)重要的作用，它們是一國參與“一帶一路”合作機(jī)制的標(biāo)志。有觀點認(rèn)為，中國通過抽象的規(guī)范性文件表明合作雙方的友好關(guān)系以及推進(jìn)經(jīng)貿(mào)往來的共同意愿。毫無疑問，在“一帶一路”項目實施層面，參與方對“一帶一路”所持的歡迎態(tài)度至關(guān)重要，備忘錄的簽署意味著對“一帶一路”倡議的認(rèn)可和支持。
如是觀之，現(xiàn)階段的“一帶一路”合作機(jī)制尚不存在法治化、機(jī)制化的參與方式。某種程度上，我國跟潛在參與方的雙邊關(guān)系和談判效果是其能否參與“一帶一路”的核心因素。此模式在“一帶一路”的初創(chuàng)階段尚可施行，但若“一帶一路”從單一國家主導(dǎo)邁入共商共建的進(jìn)程，其將無法滿足國際合作的可預(yù)見性和有效性。
二、共建“一帶一路”：提供制度型國際公共產(chǎn)品的必要選擇
“一帶一路”建設(shè)是中國參與全球治理的重要方案，也是推動形成更為公正合理的國際秩序的有益探索。在參與到共建的過程中，“一帶一路”的合作機(jī)制更突顯民主性和多邊性的特征。共建“一帶一路”，不僅需提升國際合作的合法性與有效性，更應(yīng)以制度和規(guī)則創(chuàng)新的方式實現(xiàn)機(jī)制的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。
（一）“一帶一路”應(yīng)成為合作努力型的國際公共產(chǎn)品
提升合作機(jī)制的合法性，是推動共建“一帶一路”的必由路徑。合法性是一種普遍的認(rèn)知，即一個實體的行為受正當(dāng)且理性的理念、價值、規(guī)范的約束。國際合作機(jī)制的合法性，主要涉及國際合作機(jī)制與國際社會的關(guān)系，即國際社會對該機(jī)制的認(rèn)可與支持。如凱瑟琳·約翰遜（Cathryn Johnson）所言，“只有當(dāng)參與方預(yù)期其他參與方的行為將與自己的行為保持一致，并且他們之間能夠互相支持時，一個具備權(quán)威性的合作機(jī)制才會存在并具有約束力……而只有當(dāng)國際社會對一個國際合作機(jī)制的合法性持有普遍的認(rèn)同感時，它才能有效促進(jìn)國際秩序的發(fā)展”。
作為一項全球性的發(fā)展倡議，“一帶一路”有必要強(qiáng)化合法性，以獲得更廣泛的國際信任。羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）認(rèn)為多邊機(jī)制的合法性很大程度上依賴于成員構(gòu)成的包容性，因為多邊機(jī)制必須代表不同參與方的利益。關(guān)于“一帶一路”是“區(qū)域”還是“多邊”機(jī)制的問題，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的專家做了很多探討，但無論“一帶一路”是區(qū)域性還是多邊性合作機(jī)制，都不與其全球性的包容理念相矛盾。按基歐漢的觀點，合法性的來源是足夠的代表性，似乎足夠多的參與方和足夠大的規(guī)模是增強(qiáng)“一帶一路”合法性的途徑。但若如此，我國作為國際公共產(chǎn)品的單獨提供者必將面臨巨大的壓力。據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，“一帶一路”項目中的資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動主要呈單向特征。某種程度上，“一帶一路”的規(guī)模越大，意味著中國單邊輸出的資源越多。有學(xué)者反思，近年來在推進(jìn)“一帶一路”的過程中，中國已對外投放了過多經(jīng)濟(jì)資源，造成了一定的負(fù)擔(dān)。
毫無疑問，共建“一帶一路”理念提出的實踐邏輯在于，推動“一帶一路”從“單獨努力型”的國際公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髋π汀钡膰H公共產(chǎn)品�！耙粠б宦贰币獙崿F(xiàn)多邊主義的包容性和代表性，不能只是一味地擴(kuò)大規(guī)模，而是要在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上注重不同地域、文化和理念的融合�！耙粠б宦贰币I(lǐng)構(gòu)建更為公正合理的國際秩序，需要得到輻射范圍廣泛、多元法系體制的國家和地區(qū)的認(rèn)可與支持，這要求它秉持正確的義利觀，推進(jìn)共同價值的探索，并通過法治機(jī)制維護(hù)參與方的期待利益。
目前，個別國家對中國推動“一帶一路”的合法性提出質(zhì)疑。國際上出現(xiàn)類似“中國版馬歇爾計劃”“中國威脅論”的錯誤聲音。國家或國際組織通過正式、透明和客觀的法治機(jī)制共建“一帶一路”，可表明“一帶一路”的建設(shè)方案不是恣意的，更不是為了服務(wù)特定的政治目的，而是為了帶動全球貿(mào)易投資的高質(zhì)量發(fā)展，推動形成更為公正合理的國際經(jīng)貿(mào)秩序�？傮w上，推進(jìn)共建機(jī)制的實施，可提高國際社會對“一帶一路”合法性的認(rèn)可，亦可激勵更多國家在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。
（二）共建“一帶一路”應(yīng)重視法律方式對可信承諾的規(guī)范
創(chuàng)設(shè)國際合作機(jī)制的目標(biāo)，在于協(xié)調(diào)單個國家無法解決且需要集體努力解決的議題。研究表明，國際合作機(jī)制的有效性依賴于參與方是否有能力對互利的政策作出可信的承諾。如果目前的參與方認(rèn)為共建方有“搭便車”的意圖或者阻礙集體決策的動機(jī)，國際合作的價值就會降低。在實踐中，歐盟只接受符合“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”的新成員，該標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)成員方具備廣泛的民主化水平，或處于向市場經(jīng)濟(jì)過渡的進(jìn)程；WTO對成員方施加了貿(mào)易自由化的要求；北約要求新加入者提高軍事能力并加強(qiáng)對平民的保護(hù)。這些都體現(xiàn)國際合作機(jī)制對參與方行為的要求。
隨著“一帶一路”步入高質(zhì)量發(fā)展階段，其治理面臨著更多挑戰(zhàn)。若參與方的行動缺少可預(yù)測性和透明性，則容易陷入爭端。為此，應(yīng)積極利用法律方式，確保其他國家在參與“一帶一路”中作出可信承諾，增加對彼此行為的可預(yù)見性及法律約束力，提高合作的有效性�！耙粠б宦贰背h未設(shè)置參與門檻，該模式面臨著較高的事后治理成本。例如，立陶宛在2017年正式簽署參與“一帶一路”合作，卻因為政治原因于2021年5月退出。從加入到退出不過4年時間，立陶宛恰好提供了一個因缺乏共同價值追求致使合作失敗的案例。若將行為邏輯以法治機(jī)制鞏固下來，便可在參與方不再滿足共建標(biāo)準(zhǔn)的情形下依照規(guī)則啟動退出談判，也可對可歸因于參與方的違約責(zé)任進(jìn)行追責(zé)。
國際合作機(jī)制的深化主要體現(xiàn)為對參與方約束力的增強(qiáng)，這需要在機(jī)制建設(shè)的過程中考慮參與方的立場和共識。作為一個主要由國家組成的合作機(jī)制，“一帶一路”深化合作的首要前提是參與方對價值追求和關(guān)鍵立場的趨同性。若以促進(jìn)參與方在更多議題上的立場趨同性為使命，則合作機(jī)制的深化程度越深，意味著共建“一帶一路”的門檻不得不提高。因此，“一帶一路”須改變政治意愿為主導(dǎo)的參與方式，以設(shè)立法治機(jī)制的方式確保合作的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，以此使“一帶一路”建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
三、共建“一帶一路”的機(jī)制建設(shè)：以法治三要素為展開
法治強(qiáng)調(diào)通過制定法律、運用法律調(diào)整社會生活關(guān)系，形成動態(tài)的法秩序�，F(xiàn)代意義上的法治還在形式上追求法律的至上權(quán)威性，在實體價值上追求“良法之治”，并且要求法秩序能夠得到有效實施。在現(xiàn)代法治語境下，“一帶一路”倡議應(yīng)具備彰顯合法性與有效性的理念、價值和規(guī)范，并將其運用于調(diào)整和規(guī)范共建“一帶一路”倡議的行為，形成良好秩序。
肯尼斯·艾爾伯特（Kenneth W. Abbott）將法治區(qū)分為義務(wù)性（obligation）、精準(zhǔn)性（precision）和授權(quán)性（delegation）等特征。義務(wù)性是指國家或其他行為體被特定的規(guī)則和承諾所約束，即其行為要受到國際法原則和話語體系的規(guī)范；精準(zhǔn)性是指規(guī)則清晰地定義其所要求、授權(quán)和規(guī)制的行為；授權(quán)性是指第三方被授予實施、解釋和適用規(guī)則的權(quán)力。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，本文選取WTO、APEC以及G20、G7/G8作為現(xiàn)有國際合作機(jī)制的經(jīng)典模式。
（一）義務(wù)性要求
共建“一帶一路”的義務(wù)性要求體現(xiàn)于，參與方在履行其參與過程中所作的承諾應(yīng)受規(guī)則制度的約束。現(xiàn)有國際實踐提供了兩種模式：一種為WTO采用的強(qiáng)義務(wù)模式；另一種是APEC和G20、G7/G8采用的弱義務(wù)模式。
WTO機(jī)制具有強(qiáng)義務(wù)性的特點, 申請方的加入本質(zhì)上是一個與WTO現(xiàn)任成員方締結(jié)條約的過程。一方面，WTO通過貿(mào)易政策評審機(jī)制要求申請方調(diào)整其國內(nèi)法律制度使之與WTO規(guī)則相一致。如中國在入世時為改變知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面與WTO規(guī)則不相適應(yīng)的情形，修改了諸多知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的法律法規(guī)。另一方面，由申請方和工作組成員議定的加入條件和所附的貨物與服務(wù)貿(mào)易減讓表構(gòu)成的入世議定書屬于WTO協(xié)定的一部分，成為了成員方的法律義務(wù)。
相反，APEC的機(jī)制體現(xiàn)自主自愿性。即使申請方經(jīng)成員方評估認(rèn)為其符合成員標(biāo)準(zhǔn)可加入APEC，其仍需要制定單邊行動計劃以落實貿(mào)易自由化的要求，并逐步參與APEC的集體行動計劃。但上述兩項行動計劃的內(nèi)容遵循成員方的自愿原則，不完全構(gòu)成強(qiáng)制性的法律義務(wù)。申請方加入APEC后，需要定期更新并提交單邊行動計劃，按自己的時間表采取一系列措施履行承諾。而嗣后單邊行動計劃是否接受APEC的審議，也取決于自愿原則。G7/G8和G20未明確提出成員應(yīng)采取何種方式促進(jìn)合作目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，在首屆G20部長級和央行行長會議上，G20成員一致承諾，為有效應(yīng)對國際金融危機(jī)，各國要遵守由國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行等制定的、致力于強(qiáng)化國內(nèi)金融體系的國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。而成員履行這一承諾的方式包括向IMF自主報告遵守此類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的情況，并由IMF在其金融行業(yè)評估方案下審查各國的金融行業(yè)，即通過同行壓力的方式激勵成員遵守承諾。
基于“一帶一路”的特點，共建“一帶一路”機(jī)制應(yīng)選擇義務(wù)性模式。一方面，申請方在參與共建過程中應(yīng)以自愿和協(xié)商的方式作出承諾；另一方面，應(yīng)采取有效措施督促參與方誠信地履行其承諾。其理由在于，“一帶一路”參與方存在顯著差異，為形成穩(wěn)定的可預(yù)期性，構(gòu)建法治機(jī)制是最好的方案。
在實踐中，“一帶一路”參與方的差異性體現(xiàn)在以下三個方面：首先，各參與方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異、資源稟賦不同、文化及宗教多樣性顯著，這導(dǎo)致了利益需求的非一致性；其次，各方對“一帶一路”倡議的認(rèn)知不同，導(dǎo)致合作意愿的不穩(wěn)定性；最后，各參與方的法律水平差異較大，國內(nèi)法治環(huán)境參差不齊，導(dǎo)致其對法律的認(rèn)同和遵守程度存在不確定性。當(dāng)前，世界面臨百年未有之大變局，全球性的“黑天鵝”事件不斷出現(xiàn)，在此背景下，凝聚認(rèn)同感、形成實踐合力，是“一帶一路”實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要方向。
因此，“一帶一路”建設(shè)需要重視合作共識和契約精神，更需要邁入規(guī)則治理的階段。規(guī)則和信用是國際治理體系有效運轉(zhuǎn)的基石，也是國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的前提。在參考WTO和APEC等經(jīng)驗基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，“一帶一路”的共建機(jī)制應(yīng)強(qiáng)化對義務(wù)性要求的建設(shè)。具體而言，可在平等互利的基礎(chǔ)上依據(jù)參與方的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和文化狀況進(jìn)行有效協(xié)商、談判，達(dá)成各方認(rèn)可的具有法律約束力的可信承諾，并配合相應(yīng)的評估、審查和激勵措施促進(jìn)具體承諾的履行。
（二）精準(zhǔn)性要求
法治機(jī)制的精準(zhǔn)性體現(xiàn)于合作事項應(yīng)受明確的標(biāo)準(zhǔn)、原則或規(guī)則指導(dǎo)。從國際實踐來看，精準(zhǔn)性要求與合作機(jī)制的合法性、客觀性、互惠性和有效性相關(guān)聯(lián)。在實踐中，加入或參與合作的高精準(zhǔn)性可避免嗣后發(fā)生爭議。因此，“一帶一路”的共建機(jī)制宜采用精準(zhǔn)性模式，不僅應(yīng)設(shè)立相對清晰的共建標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)盡可能明確規(guī)則實施的指導(dǎo)原則和法律依據(jù)，以此規(guī)范“一帶一路”參與方的貿(mào)易與投資行為。
G7/G8和G20等政治性對話機(jī)制因缺乏正式的參與標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。一方面正式標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致外界長期質(zhì)疑該機(jī)制的合法性。有觀點指出，“G20缺乏足夠的代表性和合法性，這削弱了近200個不屬于該集團(tuán)但受其決定影響的國家對它的信任”。另一方面，缺乏參與標(biāo)準(zhǔn)使得成員的加入和退出容易受政治因素的干擾，這一點在俄羅斯與G8的關(guān)系上得到了印證。俄羅斯加入時并不符合該集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)和體制標(biāo)準(zhǔn)，其加入與西方國家的利益訴求不無關(guān)系，主要通過“政治窗戶”而不是“經(jīng)濟(jì)大門”。2014年克里米亞危機(jī)爆發(fā)后，俄羅斯被主要參與方從G8除名。2019年，美國時任總統(tǒng)特朗普提議重新接納俄羅斯，儼然將之當(dāng)作大國博弈和獲取政治利益的工具。
相比于G7/G8、G20機(jī)制而言，APEC對成員方設(shè)立了一些相對明確的要求，即成員方的國內(nèi)外政策要符合APEC貿(mào)易自由化和便利化的目的和宗旨。印度謀求加入APEC的失敗經(jīng)歷，一定程度上證明APEC設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)能夠篩選符合其目的與宗旨的新成員，從而促進(jìn)合作機(jī)制的有效運行。自1991年向APEC遞交加入申請書以來，印度至今仍未加入該機(jī)制。印度加入意向已得到中國、美國、俄羅斯等APEC主要成員方的支持，印度沒有加入APEC的根本原因是其貿(mào)易政策不符合APEC參與標(biāo)準(zhǔn)。
當(dāng)然，對精準(zhǔn)性的過度要求可能陷入另一種極端的“坐地起價”現(xiàn)象。例如，WTO機(jī)制通過加入談判和貿(mào)易政策評審機(jī)制，督促成員方嚴(yán)格實施“貿(mào)易自由化”的標(biāo)準(zhǔn)和要求。在加入談判時，一些國家以所謂“國家市場經(jīng)濟(jì)制度”為標(biāo)準(zhǔn)，迫使申請方更改國內(nèi)的根本經(jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致作為WTO基石的互惠性要求難以得到切實遵循。某種程度上，WTO加入機(jī)制未能切實遵從平等與互惠的協(xié)商準(zhǔn)則，也未對申請方需要作出的承諾范圍和程度進(jìn)行限制，使得實踐中的加入談判超越了WTO最初設(shè)定的宗旨，從“推動貿(mào)易自由化”異化為“利益交易”的場所，新成員方時常需承擔(dān)高昂的“超WTO義務(wù)”。
由此，在建設(shè)“一帶一路”中，應(yīng)規(guī)范共建機(jī)制的目的與宗旨。依據(jù)《維也納條約法公約》第31條，目的與宗旨是條約解釋的重要考量因素。如前所述，目前許多西方學(xué)者無端指責(zé)“一帶一路”是“中國版馬歇爾計劃”，帶有明顯的“中國中心主義”政治色彩。明確共建“一帶一路”的目的與宗旨以及建立明確的參與標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上可消減此種不當(dāng)質(zhì)疑，避免“一帶一路”建設(shè)受到大國博弈的裹挾。目前“一帶一路”參與方大多是發(fā)展中國家，由于客觀存在的綜合國力的差距，一些國家擔(dān)憂其他國家存在掠奪其本土資源或?qū)嵤敖?jīng)濟(jì)控制”的動機(jī)。理論上，若不加以規(guī)范，“一帶一路”可能會陷入和WTO一樣的困境，即由于缺乏參與談判的實質(zhì)性指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，潛在參與方擔(dān)心其他國家將無限度地索取利益。甚至有學(xué)者認(rèn)為，“一帶一路”倡議的發(fā)起方正是借鑒WTO加入機(jī)制的這一漏洞，向參與方索取超水平的承諾和要求，追求自身利益為應(yīng)對此類不當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑，共建“一帶一路”不僅要設(shè)立透明的共建標(biāo)準(zhǔn)，而且要明晰規(guī)則實施的指導(dǎo)原則，促使在平等、互惠、合作的基礎(chǔ)上開展國際合作，打消參與方的潛在疑慮，彌合共建進(jìn)程中的認(rèn)識分歧。
（三）授權(quán)性要求
共建“一帶一路”的授權(quán)性與義務(wù)性、精準(zhǔn)性密切相關(guān)，即若沒有精確的約束性規(guī)則以供解釋和裁判，正式的爭端解決機(jī)制就無法建立�！耙粠б宦贰钡墓步C(jī)制應(yīng)重視對參與方權(quán)利與義務(wù)的厘清，這要求“一帶一路”參與方授權(quán)成立國際性機(jī)構(gòu)或采用其他形式保障參與標(biāo)準(zhǔn)和實施規(guī)則的有效執(zhí)行。法律的生命力在于實施，若只明確參與標(biāo)準(zhǔn)和實施規(guī)則，而缺少執(zhí)行力，法治機(jī)制依然宛若“空中樓閣”。在實踐中，WTO、APEC機(jī)制的授權(quán)性安排可為共建“一帶一路”提供經(jīng)驗，將履行制度和爭端解決制度納入共建機(jī)制設(shè)計的范疇之中。
《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第12條規(guī)定任何國家或單獨關(guān)稅區(qū)“可按它與WTO議定的條件加入本協(xié)定”。WTO機(jī)制的授權(quán)性主要體現(xiàn)在對此類條款的條約適用上。一方面，WTO秘書處和加入工作組協(xié)助開展談判工作。在加入程序中，秘書處主要負(fù)責(zé)程序性事項，承擔(dān)協(xié)助申請方與工作組的工作，尤其為申請方了解和參與加入程序提供幫助。工作組是加入機(jī)制中的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它對“議定的條件”有著關(guān)鍵的影響。加入談判直接在申請方和成員方之間進(jìn)行，秘書處沒有被授予正式的談判權(quán)。另一方面，WTO爭端解決機(jī)制確認(rèn)了入世議定書為WTO協(xié)定的一部分，爭端解決機(jī)構(gòu)也經(jīng)常援引入世議定書的內(nèi)容進(jìn)行條約解釋和裁判。如陳儒丹所言，一個成員方能否成為WTO談判的真正贏家，最終取決于協(xié)定達(dá)成之后能否積極使用WTO爭端解決機(jī)制。
APEC成員方以會議文件的形式對參與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋和實施。1991年《漢城宣言》確立APEC參與標(biāo)準(zhǔn)后，1997年溫哥華會議上發(fā)表的部長聲明對該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了解釋和細(xì)化，如要求申請方應(yīng)與現(xiàn)有的APEC成員方存在可持續(xù)的、廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系（如申請方與現(xiàn)有成員方的貿(mào)易值應(yīng)在其國際貿(mào)易值中占較高比重），并實施追求市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)政策�？傮w觀之，APEC對參與方提出了“定性”的要求，同時將“定量”的裁量權(quán)留給了現(xiàn)任成員方�，F(xiàn)任成員方可以根據(jù)參與標(biāo)準(zhǔn)，決定合作規(guī)模和成員結(jié)構(gòu)。
以上國際實踐對共建“一帶一路”的授權(quán)性要求提供了有益的經(jīng)驗，主要包括以下三個方面。其一，“一帶一路”的主要參與方應(yīng)是推動共建機(jī)制建設(shè)的主體。“以諾為則”與“有約必守”，是國際規(guī)則形成和發(fā)展的基石，即國際規(guī)則由國家表達(dá)的同意或允諾作為約束基礎(chǔ)，國家必須遵守和履行其作出的法律承諾。國家或國際組織參與“一帶一路”意味著其有意愿與其他參與方開展合作，當(dāng)前的主要參與方有權(quán)利也有義務(wù)對其他參與方進(jìn)行充分了解，評估其是否誠信地開展“一帶一路”合作。其二，常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立可為參與方共建“一帶一路”提供便利，有利于它們了解共建“一帶一路”的標(biāo)準(zhǔn)和原則，提高參與程序的效率。其三，合理有效的爭端解決機(jī)制能夠保障共建標(biāo)準(zhǔn)和實施規(guī)則的落實，促進(jìn)共建“一帶一路”目的和宗旨的實現(xiàn)。
四、共建“一帶一路”法治化機(jī)制的實施路徑
推動共建“一帶一路”需要法治理念進(jìn)行保障。共建“一帶一路”的機(jī)制建設(shè)，應(yīng)彰顯法治原則所要求的義務(wù)性、精準(zhǔn)性和授權(quán)性特征。在實踐中，“一帶一路”法治化機(jī)制的建設(shè)應(yīng)以構(gòu)建人類命運共同體為理念，以共商共建共享為準(zhǔn)則，努力提升機(jī)構(gòu)建設(shè)的能力與效能。
（一）框定共建“一帶一路”的價值追求
共建“一帶一路”應(yīng)以“一帶一路”參與方的共同價值追求為基礎(chǔ)。這可使“一帶一路”的發(fā)展免受合法性的質(zhì)疑，并能通過吸引真正認(rèn)可和支持“一帶一路”宗旨的主體參與建設(shè)，提升合作的有效性。
1.堅持市場經(jīng)濟(jì)原則和法治原則
市場在資源配置中起決定性作用。歷史經(jīng)驗表明，堅定地支持“市場經(jīng)濟(jì)”道路，是各國融入全球化進(jìn)程以及實現(xiàn)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的重要方式，也是實現(xiàn)“一帶一路”市場化、法治化發(fā)展的內(nèi)在要求�！耙粠б宦贰钡闹匾繕�(biāo)之一是實現(xiàn)貿(mào)易暢通，這需要營造企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的競爭格局和市場環(huán)境。因此，共建“一帶一路”必須以市場經(jīng)濟(jì)原則為導(dǎo)向。
當(dāng)然，在落實市場經(jīng)濟(jì)原則時，必須認(rèn)識到各參與方國內(nèi)市場化水平差異較大，不能強(qiáng)行要求所有的參與方已全面完成市場經(jīng)濟(jì)改革。只要其認(rèn)可市場導(dǎo)向的理念，其他參與方應(yīng)支持其循序漸進(jìn)地推進(jìn)國內(nèi)市場化改革。同時，市場經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)。法治原則能夠保障市場主體履行公平與誠信交易的義務(wù)。無疑，“一帶一路”在堅持市場經(jīng)濟(jì)原則的同時必然需要堅持法治原則，積極利用法律手段防范共建 “一帶一路” 過程中的各類風(fēng)險，有效解決各種爭端。
2.尊重開放、綠色、廉潔的理念
開放、綠色、廉潔理念，是“一帶一路”建設(shè)的根本要求。開放的要求主要是指在尊重各方意愿前提下，形成經(jīng)濟(jì)全球化通行規(guī)則，推動形成開放型世界經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)全球化促成了貿(mào)易、投資、金融、技術(shù)等方面的發(fā)展�！耙粠б宦贰遍_放理念要求各參與方在謀求自身發(fā)展的同時建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)共同發(fā)展，在維護(hù)自身利益的同時兼顧各方利益，持續(xù)推動世界各國在貿(mào)易和投資領(lǐng)域的便利化。唯有如此，“一帶一路”所倡導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則和體系才能真正獲得國際社會的認(rèn)可和接受。
綠色發(fā)展是共建“一帶一路”應(yīng)堅持的方向。全球綠色發(fā)展領(lǐng)域已形成一系列高標(biāo)準(zhǔn)的國際規(guī)則和制度，全球碳排放和環(huán)境容量的約束作用不斷強(qiáng)化，各國對綠色發(fā)展的需求日益強(qiáng)烈。由此，綠色發(fā)展成為“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的普遍共識和最大利益契合點。在實踐中，應(yīng)激勵各參與方達(dá)成承擔(dān)國際生態(tài)責(zé)任的價值共識，推動實現(xiàn)建設(shè)“清潔美麗的世界”的目標(biāo)。
“廉潔絲路”是高質(zhì)量建設(shè)“一帶一路”的重要內(nèi)容�！耙粠б宦贰表椖咳舭l(fā)生腐敗行為，合作雙方不僅將面臨巨大的政府違約、輿論指責(zé)和法律追究等后果，而且還將損害“一帶一路”參與方之間的信用基礎(chǔ)，動搖跨國經(jīng)濟(jì)合作的根基�！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)必須堅持在陽光下運行，以零容忍的態(tài)度打擊腐敗。
3. 遵循構(gòu)建人類命運共同體的基本宗旨
“一帶一路”參與方的國情、制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不完全相同。在此種情況下，促進(jìn)生成和內(nèi)化“一帶一路”倡議的新“價值共識”至關(guān)重要。人類命運共同體的核心是互利共贏，以責(zé)任共擔(dān)與利益共享為基本原則，以包容與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。這與“一帶一路”建設(shè)的目標(biāo)和宗旨相契合。因此，應(yīng)將“人類命運共同體”作為各參與方的價值共識。只有在人類命運共同體理念的指引下，“一帶一路”建設(shè)才能在各方共同行動的過程中彰顯全人類共同價值、堅守多邊主義立場，并在共同利益實現(xiàn)的過程中促進(jìn)各方承擔(dān)共同責(zé)任，不斷在增進(jìn)國際政治互信中推動共同發(fā)展。
（二）在“一帶一路”建設(shè)中真正落實共商共建共享原則
共商共建共享原則強(qiáng)調(diào)治理具有多元主體、平等參與和民主協(xié)商的特征。各方在參與“一帶一路”的過程中，不僅要具有共同的價值目標(biāo)，而且要遵循正當(dāng)程序要求。其中，共商共建共享原則應(yīng)貫穿于協(xié)商、談判、決策等程序的始終。
具體而言，第一，在項目的談判和決策程序中，要尊重主權(quán)原則、尊重不同主體的多元性、切實考慮各方的實際發(fā)展水平，反對參與方利用自身優(yōu)勢挑戰(zhàn)其他國家的政治安全等核心利益�！耙粠б宦贰钡膮⑴c方應(yīng)充分協(xié)商和交流，力求在有利于實現(xiàn)“一帶一路”目標(biāo)的基礎(chǔ)上，充分考慮參與方自身情況，達(dá)成互利共贏的項目安排。這種多主體的協(xié)商方式與現(xiàn)行的雙邊安排相比，更加彰顯民主性和包容性。
第二，在履行談判達(dá)成的承諾或約定的過程中要注重協(xié)調(diào)性和規(guī)范性。如果談判成果是在共商共建共享原則的基礎(chǔ)上達(dá)成，則參與方需具備相應(yīng)的能力和充分的動力履行承諾。在實踐中，應(yīng)采取一定的審查、評估和激勵措施促進(jìn)“一帶一路”的參與方誠信履行其承諾與義務(wù)。
第三，探討規(guī)范化的加入、實施和退出機(jī)制。如前所述，現(xiàn)階段的“一帶一路”合作機(jī)制以政府間備忘錄為制度安排，這無法保障“一帶一路”參與方權(quán)利與義務(wù)的可預(yù)期性和穩(wěn)定性。為此，應(yīng)將簽署政府間備忘錄的形式升級為簽訂“一帶一路”合作的議定書或協(xié)定。此類協(xié)定的條款應(yīng)包括參與方加入、實施和退出合作的具體權(quán)利與義務(wù)。
（三）設(shè)立推動共建“一帶一路”的跨國常設(shè)機(jī)構(gòu)
高質(zhì)量共建“一帶一路”倡議需要參與方的共同努力，實現(xiàn)跨國層面的機(jī)制化建設(shè)�，F(xiàn)有的“一帶一路”國際合作高峰論壇與國際合作的法治化要求存在差距。WTO、APEC等均建立起正式的秘書處，為機(jī)制運轉(zhuǎn)提供了組織保障。共建“一帶一路”的發(fā)展內(nèi)在地需要設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，為開展國際合作提供更為充分的組織協(xié)調(diào)服務(wù)。
具體而言，第一，常設(shè)機(jī)構(gòu)是參與方及其潛在的合作對象之間的聯(lián)系樞紐。有意向參與共建“一帶一路”的主體可從常設(shè)機(jī)構(gòu)獲取信息和程序性指導(dǎo)，提高共建程序的效率。常設(shè)機(jī)構(gòu)為參與方綜合評估和判斷合作伙伴的適格性提供咨詢服務(wù)。
第二，常設(shè)機(jī)構(gòu)為“一帶一路”參與方的規(guī)則談判提供支持。鑒于“一帶一路”合作領(lǐng)域的廣泛性，常設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部可設(shè)立管理貿(mào)易、投資、金融、基礎(chǔ)設(shè)施、文化合作等重點領(lǐng)域的專門工作組。各工作組應(yīng)努力協(xié)調(diào)各方立場，設(shè)置關(guān)鍵議題，促進(jìn)達(dá)成具有約束力的合作協(xié)定。
第三，常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督各參與方履行承諾或義務(wù)。具體可借鑒APEC經(jīng)驗，建立參與方定期報告與審議機(jī)制。同時，常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)在預(yù)防爭端方面發(fā)揮作用，如可建立風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制，對東道國的政治狀況、政策變動等對合作項目可能帶來的影響或損失進(jìn)行評估，制定風(fēng)險評估指數(shù)，防范風(fēng)險的產(chǎn)生與擴(kuò)散。
（四）構(gòu)建專業(yè)性的“一帶一路”爭端解決機(jī)制
為妥善化解“一帶一路”經(jīng)貿(mào)合作潛在的分歧和糾紛，有必要建立專業(yè)性的爭端解決機(jī)制。當(dāng)前，大多數(shù)“一帶一路”合作文件中的爭端解決條款僅寫明“備忘錄解釋或執(zhí)行過程中出現(xiàn)的任何分歧將通過友好協(xié)商解決”，尚未將調(diào)解、仲裁等專業(yè)性的爭端解決方案納入其中。在實踐中，共建“一帶一路”涉及貿(mào)易、投資、金融、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多領(lǐng)域，其潛在爭端具有混合性的特征。更為重要的是，“一帶一路”潛在的糾紛不僅涉及私人間的經(jīng)濟(jì)利益，還涉及國家或政府的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)活動，若缺少中立的第三方參與，將難以有效解決爭端�？傮w上，“一帶一路”爭端解決機(jī)制應(yīng)具備多元一體的特征�！岸嘣北憩F(xiàn)為爭端解決機(jī)制應(yīng)包含友好協(xié)商、調(diào)解、仲裁等程序；“一體”表現(xiàn)在各種爭端解決程序需有效銜接，形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。
具體而言，第一，建立完善的國家間友好協(xié)商和快速反應(yīng)機(jī)制。友好協(xié)商可節(jié)省高昂的訴訟成本，且談判的內(nèi)容和進(jìn)程可依據(jù)各方的意愿和需求調(diào)整。因此，應(yīng)鼓勵當(dāng)事方在涉及敏感爭端時，優(yōu)先選擇以友好協(xié)商的方式解決。
第二，探索將調(diào)解機(jī)制納入爭端解決方案之中。調(diào)解以相互尊重為基礎(chǔ)，通過中立第三方的參與實現(xiàn)友好解決爭端的目標(biāo)，其具有程序靈活以及高度自治的特征。調(diào)解的使用不僅能規(guī)范化解決爭端，而且有利于參與方之間合作關(guān)系的長久維系。因此，調(diào)解應(yīng)在“一帶一路”爭端解決機(jī)制中發(fā)揮重要作用。在爭端發(fā)生后，當(dāng)事方可主動請求國際調(diào)解院等機(jī)構(gòu)介入，通過溝通協(xié)商的方式解決分歧。
第三，建立健全“一帶一路”相關(guān)的仲裁制度。在友好協(xié)商、調(diào)解無法解決爭端時，當(dāng)事方可啟動仲裁程序。仲裁裁決由中立第三方作出，具有準(zhǔn)司法性和執(zhí)行便利的特點，這對“一帶一路”爭端解決具有積極意義。當(dāng)前，“一帶一路”已具有相對完善的商事仲裁制度，但是由于地緣政治風(fēng)險等因素的影響，“一帶一路”可能面臨越來越多的投資安全風(fēng)險。鑒于此，“一帶一路”參與方應(yīng)建立專門性的投資仲裁制度和機(jī)構(gòu)，以準(zhǔn)司法化的機(jī)制解決投資者和東道國之間的投資爭端。
五、結(jié)語
“一帶一路”倡議是不斷發(fā)展的國際性合作機(jī)制，其要進(jìn)一步被全球各國廣泛接受并獲得普遍認(rèn)可，就必須強(qiáng)化合法性和有效性。構(gòu)建“一帶一路”倡議的法治化機(jī)制是實現(xiàn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展、引領(lǐng)構(gòu)建更為公正合理的國際秩序的內(nèi)在要求，這也有助于消減國際社會對“一帶一路”的不當(dāng)質(zhì)疑，指引各國攜手共進(jìn)的方向，推進(jìn)“一帶一路”走得更深、更實、更遠(yuǎn)。
在全球治理的視野下，通過國際合作制定國際規(guī)范，建立可預(yù)期的國際制度，逐步塑造公正、有效的全球化模式是人類社會的可行性途徑。作為一種全新的國際合作機(jī)制，國際歷史上尚無任何一種合作模式直接適用于“一帶一路”，但全球治理規(guī)范的建構(gòu)始終是一個沒有終點的進(jìn)程。從參與“一帶一路”到共建“一帶一路”，“一帶一路”倡議的法治化建設(shè)將不斷推動國際法理論和實踐的探索，持續(xù)推進(jìn)國際合作機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展，為實現(xiàn)更為公正合理的國際經(jīng)貿(mào)秩序提供更加有益的智慧與經(jīng)驗。
作者：孫南翔，中國社會科學(xué)院國際法研究所副研究員；王玉婷，中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。
來源：《杭州師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第3期。