摘要：數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)符合數(shù)字和法治的雙重邏輯，是技術(shù)進(jìn)步與法律變革良性互動(dòng)的結(jié)果。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要尊重和回應(yīng)數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)價(jià)值、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性和底層邏輯，加強(qiáng)法律規(guī)范與數(shù)字技術(shù)規(guī)范、數(shù)字市場(chǎng)規(guī)范等數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)則的交互和融合；另一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)所有權(quán)制度、權(quán)力的科層分工結(jié)構(gòu)和“權(quán)利—權(quán)力”二元結(jié)構(gòu)等現(xiàn)代法治的重要基礎(chǔ)產(chǎn)生了影響和沖擊，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法將在平衡個(gè)人與國(guó)家、用戶(hù)與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、發(fā)展與安全、國(guó)內(nèi)與國(guó)際等多重價(jià)值目標(biāo)的同時(shí)，推進(jìn)法治的革新�；谛问竭壿嬕恢滦耘c價(jià)值目標(biāo)統(tǒng)一性要求，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法必須創(chuàng)新立法體制機(jī)制，回應(yīng)數(shù)據(jù)流動(dòng)性、數(shù)字經(jīng)濟(jì)泛在融合性下數(shù)字治理對(duì)權(quán)力科層分工結(jié)構(gòu)的沖擊，從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建由基礎(chǔ)性立法、領(lǐng)域立法、區(qū)域協(xié)同立法和地方立法組成的立法體系，以更加協(xié)調(diào)、系統(tǒng)、完備的法律規(guī)則為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供法治保障。
關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)價(jià)值；數(shù)據(jù)權(quán)利；數(shù)字經(jīng)濟(jì)；立法模式
我國(guó)將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機(jī)遇、由經(jīng)濟(jì)大國(guó)邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略選擇，出臺(tái)了大量的法律、政策、舉措發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。根據(jù)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)位居世界第二，達(dá)到27.2萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)20.3%，占GDP的比重達(dá)32.9%，成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要?jiǎng)恿σ妗Ｖ?/span>2022年，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到50.2萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)10.3%，占GDP比重達(dá)41.5%。數(shù)字經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)規(guī)模取得巨大發(fā)展的同時(shí)，也衍生了數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)交易、隱私保護(hù)等法律問(wèn)題，立法滯后的弊端越來(lái)越突顯，亟須加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，建構(gòu)完備的法律規(guī)則和制度體系。與此同時(shí)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法也即將進(jìn)入快車(chē)道。數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法如何在尊重和回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律的同時(shí)，充分發(fā)揮法律規(guī)范的建構(gòu)和引領(lǐng)作用；如何平衡多元主體的多種權(quán)利，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)利位階和權(quán)利體系；如何在現(xiàn)有的立法體制和法律體系中，科學(xué)確立中央立法與地方立法的關(guān)系；如何平衡好促進(jìn)發(fā)展與監(jiān)管規(guī)范的雙重價(jià)值，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供良法善治？這些數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的理論和實(shí)踐問(wèn)題亟待研究。
一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的事實(shí)邏輯
數(shù)據(jù)的存在形態(tài)和應(yīng)用方式，使得其具有跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨地域特點(diǎn)和非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特征，導(dǎo)致傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代等級(jí)科層官僚體制和社會(huì)分工體系下的社會(huì)組織形態(tài)與治理模式處于不斷接受挑戰(zhàn)和積極適應(yīng)的境地。與此相應(yīng)，在數(shù)字時(shí)代，國(guó)家法律對(duì)社會(huì)規(guī)范、市場(chǎng)規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的規(guī)范作用變得有限，法律不再是規(guī)范公民在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)上行為的唯一規(guī)范，法規(guī)范與技術(shù)規(guī)范互相競(jìng)爭(zhēng)并呈現(xiàn)出交互性特征。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法作為數(shù)字法治的重要組成部分，也必須尊重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)的自身特點(diǎn)、內(nèi)在規(guī)律和運(yùn)行邏輯，并在與數(shù)字技術(shù)規(guī)范、數(shù)字市場(chǎng)規(guī)范的不斷交互中，科學(xué)構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范體系。
（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性和運(yùn)行邏輯
數(shù)字經(jīng)濟(jì)是信息技術(shù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深度運(yùn)用，數(shù)據(jù)的內(nèi)在規(guī)定性決定著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性。其一，數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一大特征。數(shù)據(jù)的本質(zhì)是在計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)上流通，在二進(jìn)制的基礎(chǔ)上以0和1的組合而表現(xiàn)出來(lái)的比特形式。作為“初級(jí)材料”的數(shù)據(jù)，只是一種量化的符號(hào)和客觀(guān)存在，只有轉(zhuǎn)化和處理為知識(shí)與信息才可以產(chǎn)生社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效用，才能成為作為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)。數(shù)字化和數(shù)據(jù)處理過(guò)程本質(zhì)上是賦予數(shù)據(jù)使用價(jià)值和勞動(dòng)屬性的過(guò)程，是數(shù)據(jù)商品化的必要條件。其二，數(shù)據(jù)的非物質(zhì)化形態(tài)，使得數(shù)據(jù)不同于可以實(shí)行物理排他獨(dú)占的普通物或財(cái)產(chǎn)，可被無(wú)限復(fù)制、無(wú)限共享、無(wú)限利用，具有非獨(dú)占性、非排他性的特點(diǎn)；同時(shí)，數(shù)據(jù)必須依附于特定的載體，也不宜歸屬于無(wú)形物（智力成果），因此數(shù)據(jù)更多地被看作資源，而非民事權(quán)利客體。其三，作為資源的數(shù)據(jù)，其特殊性就在于流動(dòng)。數(shù)據(jù)只有流動(dòng)才能重復(fù)利用，才會(huì)產(chǎn)生更高價(jià)值。在一定意義上，數(shù)據(jù)資源的真正價(jià)值唯有在動(dòng)態(tài)的、合法合規(guī)的流通與利用中才能充分體現(xiàn)。
數(shù)據(jù)價(jià)值是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的底層運(yùn)行邏輯，也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。由數(shù)據(jù)的內(nèi)在規(guī)定性可見(jiàn)，數(shù)據(jù)加工和數(shù)據(jù)流通是數(shù)據(jù)從靜態(tài)比特被賦予價(jià)值、實(shí)現(xiàn)價(jià)值、增長(zhǎng)價(jià)值的過(guò)程。在典型場(chǎng)景下，不同的主體開(kāi)發(fā)、使用、分享、綜合、分析、加工數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)也反復(fù)被不同主體雙向、多向使用，數(shù)據(jù)價(jià)值不斷被提升，大數(shù)據(jù)的非獨(dú)占性、非排他性特點(diǎn)得到鮮明體現(xiàn)。概言之，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要內(nèi)涵的數(shù)據(jù)要素，其“大部分的數(shù)據(jù)價(jià)值在于它的使用，而不在于占有本身”。與此相應(yīng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)革新了價(jià)值創(chuàng)造的方式，再定義了價(jià)值分配的過(guò)程，其底層運(yùn)行邏輯不再是傳統(tǒng)的占有制度，數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的交易和市場(chǎng)化亟須揚(yáng)棄傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，推進(jìn)空間、主體、行為多維度規(guī)則革新，以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)所具有的虛擬性、創(chuàng)新性、跨界性、協(xié)作性等典型特征。
（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法回應(yīng)
發(fā)展迅猛、規(guī)模龐大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，給法律制度供給帶來(lái)了全新的挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)革命催生了新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、經(jīng)營(yíng)模式、組織類(lèi)型、行為方式和社會(huì)關(guān)系，圍繞著數(shù)字技術(shù)進(jìn)步而產(chǎn)生的新型權(quán)利歸屬、創(chuàng)新利益保護(hù)、市場(chǎng)規(guī)則界定、政府職能轉(zhuǎn)變、法律責(zé)任分配、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)防范、社會(huì)沖突解決等問(wèn)題，必須通過(guò)設(shè)定合理的法律框架和法律規(guī)則來(lái)加以回應(yīng)、協(xié)調(diào)和規(guī)范。
首先，對(duì)數(shù)據(jù)的法律定位，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本問(wèn)題。數(shù)據(jù)要素的特殊性決定了在數(shù)據(jù)供給、需求乃至具體交易和流通環(huán)節(jié)，均面臨與傳統(tǒng)要素市場(chǎng)不同的問(wèn)題。為數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置提供充分有效的制度供給，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的首要任務(wù)，具體包括三個(gè)方面：一是明確數(shù)據(jù)加工處理和流通利用各環(huán)節(jié)所涉多元主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，建立健全數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制；二是建立健全公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類(lèi)分級(jí)保護(hù)和利用制度，最大限度地為數(shù)字市場(chǎng)提供更多數(shù)據(jù)資源，最大可能地促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)；三是建立健全統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理體系，科學(xué)規(guī)范多元主體數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、處理標(biāo)準(zhǔn)體系和銜接機(jī)制，應(yīng)對(duì)和減少信息孤島現(xiàn)象，提升數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性和可流通性�？傊瑪�(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要圍繞“數(shù)據(jù)體系化—數(shù)據(jù)市場(chǎng)化—數(shù)據(jù)統(tǒng)一化”鏈條，保障數(shù)據(jù)以符合數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)則和數(shù)據(jù)市場(chǎng)規(guī)律的方式流通利用，激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)力。
其次，對(duì)平臺(tái)的法律規(guī)制，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的重要內(nèi)容。數(shù)字經(jīng)濟(jì)也是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)。數(shù)字時(shí)代的一個(gè)重要特征是平臺(tái)化，開(kāi)放的參與式架構(gòu)使得“越來(lái)越多的商業(yè)從管道結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向平臺(tái)結(jié)構(gòu)”，“從傳統(tǒng)的線(xiàn)性?xún)r(jià)值鏈向復(fù)雜的平臺(tái)價(jià)值矩陣”轉(zhuǎn)變。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在數(shù)據(jù)信息處理和管理中一旦形成了“相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位”，不僅能支配市場(chǎng)，更在一定程度上對(duì)國(guó)家治理、企業(yè)管理、個(gè)人權(quán)利形成了事實(shí)上的影響力或支配力，打破了工業(yè)社會(huì)“國(guó)家權(quán)力—公民權(quán)利”的二元治理結(jié)構(gòu)，對(duì)傳統(tǒng)憲法、行政法、民商法的基本理念和規(guī)范架構(gòu)提出了挑戰(zhàn)，因此在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法及其法律體系構(gòu)建過(guò)程中，需要緊密銜接憲法、行政法、民商法領(lǐng)域的新發(fā)展，加強(qiáng)理論和制度創(chuàng)新，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的法律性質(zhì)、法律地位、法律關(guān)系予以系統(tǒng)規(guī)制。
最后，加強(qiáng)法律規(guī)范與數(shù)字技術(shù)規(guī)范、數(shù)字市場(chǎng)規(guī)范的交互性，是完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的必由之路。從人類(lèi)社會(huì)的歷史來(lái)看，技術(shù)革命必然引起生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革，進(jìn)而促成法律規(guī)則的調(diào)整與變遷。即新技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)法律規(guī)則及其適用帶來(lái)挑戰(zhàn)和沖擊，而法律規(guī)則的調(diào)適和演進(jìn)，又會(huì)進(jìn)一步為技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。例如，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)條件下遭遇困境，即便進(jìn)行了一些與時(shí)俱進(jìn)的修訂，仍未能充分表達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)邏輯和體現(xiàn)數(shù)字正義，不能為解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供有效的規(guī)范依據(jù)�？梢�(jiàn)，立法必須加強(qiáng)理論研究和問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步與數(shù)字技術(shù)規(guī)范、數(shù)字市場(chǎng)規(guī)范等數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)則交互和融合，才能為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供完善的規(guī)范依據(jù)和法治保障。在理想狀態(tài)下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)該是技術(shù)進(jìn)步與法律變革良性互動(dòng)的結(jié)果。
二、數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的規(guī)范邏輯
進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，原有條件和基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化，現(xiàn)代法治需要完成面向數(shù)字法治的根本轉(zhuǎn)型，擔(dān)負(fù)起保護(hù)數(shù)字權(quán)利、維護(hù)數(shù)字正義和構(gòu)建數(shù)字秩序的時(shí)代重任。數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法作為數(shù)字法治、數(shù)字法學(xué)的重要內(nèi)容和對(duì)象，要積極回應(yīng)和吸納數(shù)字法治變革、數(shù)字法學(xué)發(fā)展的新需求和新成果，構(gòu)建和堅(jiān)持自身的規(guī)范邏輯。
（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法與現(xiàn)代法治的雙向調(diào)適
數(shù)字經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)力提升和生產(chǎn)關(guān)系變革的統(tǒng)一。數(shù)據(jù)成為一種生產(chǎn)要素，創(chuàng)造了先進(jìn)的數(shù)字生產(chǎn)力，正推動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式產(chǎn)生深刻變革。生產(chǎn)方式中人與人關(guān)系的變化，勞動(dòng)者和勞動(dòng)資料及勞動(dòng)成果的聯(lián)系緊密程度，有時(shí)會(huì)超過(guò)生產(chǎn)資料所有制的作用。生產(chǎn)方式需要適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)關(guān)系來(lái)鞏固、維護(hù)，生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)方式有深刻的、長(zhǎng)久的作用力。生產(chǎn)關(guān)系是指人們?cè)谒麄兊纳鐣?huì)生活過(guò)程中、在他們的社會(huì)生活的生產(chǎn)中所處的各種關(guān)系，亦是法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，包括物、人及其相互關(guān)系。具體在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法中，數(shù)據(jù)的非獨(dú)占性、非排他性、聚合性、流動(dòng)性和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的跨界性、協(xié)調(diào)性等特點(diǎn)，使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)作為現(xiàn)代法治重要基礎(chǔ)的所有權(quán)制度、權(quán)力的科層分工結(jié)構(gòu)和“權(quán)利—權(quán)力”二元結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生了影響和沖擊，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法將在與現(xiàn)代法治的雙向調(diào)適中推進(jìn)數(shù)字時(shí)代的法治范式轉(zhuǎn)型，孕育包容共享的法治原則與運(yùn)行機(jī)制。
一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要?jiǎng)?chuàng)新“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”概念和制度，構(gòu)造更加適合激發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值的數(shù)據(jù)權(quán)利觀(guān)念、制度和規(guī)則體系。數(shù)據(jù)具有聚合性、關(guān)聯(lián)性、場(chǎng)景依附性、非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性等特征，確權(quán)無(wú)助于解決數(shù)據(jù)利用過(guò)程中的爭(zhēng)議。有學(xué)者基于理論分析和我國(guó)數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)實(shí)踐的考察，認(rèn)為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)并不需要界定數(shù)據(jù)屬于誰(shuí)所有，而是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)相關(guān)方均有權(quán)使用數(shù)據(jù)，本質(zhì)是推動(dòng)數(shù)據(jù)互操作。在“所有權(quán)終結(jié)”的數(shù)字領(lǐng)域，立法應(yīng)以數(shù)據(jù)價(jià)值作為產(chǎn)權(quán)確定的依據(jù)，適應(yīng)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在運(yùn)行邏輯，創(chuàng)造完全不同于傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)觀(guān)念的“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”概念和制度，淡化所有權(quán)、強(qiáng)調(diào)使用權(quán)，聚焦數(shù)據(jù)使用流通，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的法治理念和規(guī)范基礎(chǔ)。
二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法必須創(chuàng)新立法體制機(jī)制，回應(yīng)數(shù)據(jù)流動(dòng)性、數(shù)字經(jīng)濟(jì)跨界性下數(shù)字治理對(duì)權(quán)力科層分工結(jié)構(gòu)的沖擊。我國(guó)憲法法律構(gòu)造和規(guī)定了基于分工制約關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)，包括縱向?qū)蛹?jí)、橫向分工和行政區(qū)劃。然而跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨地域、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)流通，會(huì)穿透地域?qū)蛹?jí)和立法、行政、司法區(qū)隔，以及公檢法內(nèi)的權(quán)力分工區(qū)隔和政府各部門(mén)的權(quán)力分工區(qū)隔，使得憲法法律規(guī)定的分工制約關(guān)系受到弱化，給相應(yīng)的分工制約和權(quán)力監(jiān)督造成一定的障礙。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體制機(jī)制必須做出相應(yīng)的調(diào)適。首先，在法規(guī)范效力等級(jí)體系中，通過(guò)提升立法的位階，即由高位階立法乃至中央立法來(lái)應(yīng)對(duì)和解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)中跨層級(jí)的法律關(guān)系問(wèn)題。其次，在地方組織法、立法法規(guī)定的區(qū)域協(xié)同立法制度下，進(jìn)一步創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法的法的拘束力，通過(guò)發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法作用，來(lái)回應(yīng)和解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)中跨區(qū)域的法律關(guān)系問(wèn)題。最后，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法需要建立健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管法律體系。傳統(tǒng)的行政權(quán)運(yùn)行在組織維度上依靠科層制的分工，側(cè)重于在一個(gè)個(gè)特定的場(chǎng)景中執(zhí)行法律，對(duì)處理整體性、大規(guī)模、跨部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)力有不逮。因此需要加大數(shù)字政府建設(shè)力度，提高政府規(guī)范和監(jiān)管數(shù)字經(jīng)濟(jì)的能力。即通過(guò)深化政務(wù)數(shù)據(jù)跨層級(jí)、跨地域、跨部門(mén)有序共享，打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管平臺(tái)，打通部門(mén)區(qū)隔、促進(jìn)部門(mén)合作，構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)相適應(yīng)、能力相匹配的監(jiān)管體系。
三是數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要正視“數(shù)字權(quán)力”“算法權(quán)力”問(wèn)題，與憲法“權(quán)利—權(quán)力”二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行雙向調(diào)適。數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)特別是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息集中，并形成了作為一種社會(huì)權(quán)力的“數(shù)字權(quán)力”“算法權(quán)力”。按照韋伯的經(jīng)典定義，“權(quán)力”就是在一種社會(huì)關(guān)系內(nèi)部，某個(gè)行動(dòng)者將會(huì)處在一個(gè)能夠不顧他人的反對(duì)去貫徹自身意志的地位上的概率，不管這種概率的基礎(chǔ)是什么。社會(huì)權(quán)力說(shuō)從實(shí)證主義和功能主義角度，認(rèn)為權(quán)力是一種社會(huì)關(guān)系，它是指任何主體能夠運(yùn)用其擁有的資源，對(duì)他人產(chǎn)生強(qiáng)制性的影響力、支配力，促使或命令、強(qiáng)迫對(duì)方按權(quán)力者的意志和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為或不作為�！皵�(shù)字權(quán)力”“算法權(quán)力”就是基于對(duì)數(shù)據(jù)的持有和應(yīng)用而獲得的一種強(qiáng)制性影響力和支配力。例如，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)通過(guò)監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、算法等技術(shù)，對(duì)其用戶(hù)尤其是對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者有著巨大的影響力和支配力，可以同時(shí)制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則并解決糾紛�！皵�(shù)字權(quán)力”“算法權(quán)力”本質(zhì)上屬于社會(huì)權(quán)力，雖然是對(duì)權(quán)力的一種泛化理解，但仍然對(duì)憲法“權(quán)利—權(quán)力”“權(quán)利—義務(wù)”的經(jīng)典二元結(jié)構(gòu)和治理模式形成了沖擊。對(duì)此，一方面，可以建立數(shù)字“守門(mén)人”制度，通過(guò)加強(qiáng)事前監(jiān)管的方式來(lái)重新平衡數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；另一方面，可以適時(shí)推動(dòng)憲法創(chuàng)新，把隱私和個(gè)人信息保護(hù)提升至基本權(quán)利的高度，或者在憲法框架中確立數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)和數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，并可通過(guò)憲法基本權(quán)利對(duì)第三人的效力理論，來(lái)平衡平臺(tái)與其他主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，同時(shí)使數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的空間得到適當(dāng)拓展。
（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值選擇
法律不是對(duì)事實(shí)的陳述或描述，而是對(duì)人類(lèi)行為的“規(guī)范”或要求。數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法在構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)行為規(guī)則體系時(shí)，既要順應(yīng)和承認(rèn)數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，又要在個(gè)人信息主體、數(shù)據(jù)從業(yè)者、政府部門(mén)等多元主體，人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、國(guó)家主權(quán)等多種權(quán)利，發(fā)展和安全、促進(jìn)發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范等多重目的之間，做出價(jià)值平衡和價(jià)值選擇，包括數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)權(quán)利的價(jià)值平衡，數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)充分利用之間的價(jià)值選擇，公共利益與數(shù)據(jù)主體自身利益之間以及各數(shù)據(jù)主體之間的利益平衡等。
第一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要在保護(hù)個(gè)人隱私與維護(hù)公共利益之間尋求價(jià)值平衡。一方面，數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)是新一輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)領(lǐng)域，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放大、疊加、倍增作用，事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局；另一方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，隱私的概念和范圍發(fā)生了很大的變化，隱私權(quán)利歸屬?gòu)?fù)雜，隱私保護(hù)難度加大，數(shù)據(jù)利用和流通與個(gè)人隱私權(quán)利之間的價(jià)值沖突升級(jí)，成為立法必須應(yīng)對(duì)的首要問(wèn)題。以美國(guó)和歐盟為例，美國(guó)的立法以保障數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、維護(hù)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為主要目的，采行寬松監(jiān)管模式，重點(diǎn)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、兒童隱私安全等領(lǐng)域制定約束性規(guī)則；歐盟的立法以個(gè)人數(shù)據(jù)基本人權(quán)保護(hù)為基礎(chǔ)，采行嚴(yán)格監(jiān)管模式，構(gòu)建較為完備的監(jiān)管框架，搶占規(guī)則制定的國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。歐美不同的價(jià)值選擇和立法路徑，確立了數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的兩種基本模式。
第二，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要平衡多元主體的多種權(quán)利，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)利位階和權(quán)利體系。數(shù)據(jù)權(quán)并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的權(quán)利，而是一種權(quán)利集合，它囊括了不同主體在相同客體上的涉及人格、隱私、財(cái)產(chǎn)、主權(quán)等多方面的權(quán)利。在一組權(quán)利中，價(jià)值導(dǎo)向決定數(shù)據(jù)權(quán)利的核心基礎(chǔ)，價(jià)值位階明確什么權(quán)利應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)�；跀�(shù)據(jù)的多重屬性和復(fù)雜權(quán)利義務(wù)關(guān)系，數(shù)據(jù)權(quán)利集合的名稱(chēng)、權(quán)利范圍、價(jià)值位階和結(jié)構(gòu)體系并沒(méi)有統(tǒng)一的模式，理論上有數(shù)據(jù)權(quán)譜系、新型財(cái)產(chǎn)權(quán)形態(tài)、數(shù)據(jù)權(quán)利束等多種不同方案，亦有公法和私法協(xié)同、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等不同路徑設(shè)計(jì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為共享共建的經(jīng)濟(jì)范式，就是要編織多元主體參與、多元利益平衡的全新資源網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和價(jià)值網(wǎng)絡(luò)。其中，優(yōu)先個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利還是企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利的不同價(jià)值導(dǎo)向和價(jià)值位階，會(huì)產(chǎn)生不同類(lèi)型的市場(chǎng)均衡，形成不同的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的理想形態(tài)，應(yīng)在共同富裕的發(fā)展戰(zhàn)略下，以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平正義為價(jià)值導(dǎo)向，豐富和擴(kuò)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)權(quán)利種類(lèi)和內(nèi)容體系，創(chuàng)新對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用平衡賦能的方法、路徑和機(jī)制，平衡用戶(hù)和數(shù)據(jù)從業(yè)者以及其他關(guān)系人的利益關(guān)系，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)利位階和權(quán)利體系。
第三，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展與規(guī)范監(jiān)管相統(tǒng)一。面對(duì)數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、平臺(tái)壟斷、能耗排放等治理難題以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)問(wèn)題，世界主要經(jīng)濟(jì)體紛紛加快構(gòu)建促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的法律政策框架，且在促進(jìn)發(fā)展和規(guī)范監(jiān)管上各有側(cè)重。例如，歐美出臺(tái)了數(shù)據(jù)治理法、數(shù)字市場(chǎng)法、數(shù)字服務(wù)法、終止平臺(tái)壟斷法案、美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案等監(jiān)管法律，在創(chuàng)新監(jiān)管手段的同時(shí)，保護(hù)本國(guó)和本地區(qū)產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力；英國(guó)出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法（2017）》。我國(guó)頒行網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法、電子商務(wù)法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等，總體上對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)采取包容審慎的監(jiān)管原則，基本明確數(shù)據(jù)利用的底線(xiàn)。由此，是否需要進(jìn)一步制定促進(jìn)型立法，更好地發(fā)揮政府在數(shù)字資產(chǎn)積累、交易、分配等方面的關(guān)鍵作用，成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的重要價(jià)值考量。
第四，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要?jiǎng)討B(tài)平衡發(fā)展和安全的關(guān)系。數(shù)字技術(shù)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)諸多安全風(fēng)險(xiǎn)，特別是在數(shù)字化加持下，經(jīng)濟(jì)安全與政治安全復(fù)雜交織，國(guó)內(nèi)安全與國(guó)際安全傳導(dǎo)疊加，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)仍然突出，因此強(qiáng)化底線(xiàn)思維、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)尤為重要。但是，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法也要謹(jǐn)防“泛安全化”思維，不能以防范安全風(fēng)險(xiǎn)為由，動(dòng)輒提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，甚至禁止、封殺新業(yè)態(tài)，阻礙數(shù)字產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全的基本法律制度體系初步形成，安全底線(xiàn)已經(jīng)設(shè)置，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法一方面要加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)、重要產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技、頭部企業(yè)等安全可控；另一方面，要加快釋放我國(guó)數(shù)據(jù)的體量?jī)?yōu)勢(shì)，進(jìn)一步激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)安全與高水平發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。
第五，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要平衡數(shù)據(jù)權(quán)利和數(shù)據(jù)主權(quán)，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)大局。數(shù)據(jù)權(quán)利束既包括個(gè)人、企業(yè)、政府的人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，又包括國(guó)家的數(shù)據(jù)主權(quán)。數(shù)據(jù)主權(quán)主要包括數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán)，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的管理和控制是其中最為重要的內(nèi)容。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的重要性日益凸顯，當(dāng)前世界各國(guó)都在加快推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境的規(guī)則制定，并具有外溢性。尤其是歐美國(guó)家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，一直在國(guó)際規(guī)則制定中輸出各自的理念，構(gòu)建以各自利益為核心的“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)圈”，并在新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用領(lǐng)域形成合作同盟，對(duì)我國(guó)形成聯(lián)合排擠之勢(shì)，我國(guó)面臨的國(guó)際挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)推出數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)和出境評(píng)估制度，《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》細(xì)化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全評(píng)估操作流程，《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作倡議》推動(dòng)國(guó)際間數(shù)字經(jīng)濟(jì)的良好溝通，為加快推進(jìn)加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，在世界貿(mào)易組織、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》和國(guó)際電信聯(lián)盟、金磚國(guó)家、上合組織、東盟等多邊和區(qū)域框架下開(kāi)展國(guó)際合作，明確了基本規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法要防止單純強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)和過(guò)度強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)本地化可能導(dǎo)致的“數(shù)字邊界”，推動(dòng)建立開(kāi)放共享的國(guó)際交流合作機(jī)制和有利于全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的國(guó)際數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系。
綜上，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法是在尊重?cái)?shù)據(jù)規(guī)律基礎(chǔ)上的政治決斷和法律判斷，通過(guò)在個(gè)人與國(guó)家、用戶(hù)與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、發(fā)展與安全、國(guó)內(nèi)與國(guó)際等多個(gè)維度的價(jià)值選擇，確立立法的價(jià)值目標(biāo)、基本理念和制度方向。
三、我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的基本模式
近年來(lái)，我國(guó)圍繞網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、平臺(tái)壟斷、數(shù)據(jù)利用、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、個(gè)人信息保護(hù)等內(nèi)容，加快中央和地方立法步伐，積極推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)基本治理框架和規(guī)則體系建設(shè)，成效顯著。但現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法以領(lǐng)域立法、部門(mén)立法、地方立法為主，立法系統(tǒng)性不足、立法空白、立法滯后、立法不銜接不一致的現(xiàn)象仍然比較突出。基于形式邏輯一致性與價(jià)值目標(biāo)統(tǒng)一性的要求，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法亟須從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉(zhuǎn)變。
（一）地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法實(shí)踐及其存在的問(wèn)題
2020年12月24日，全國(guó)首部規(guī)定促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》頒布，拉開(kāi)了地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的序幕。隨后，一些數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、增速快的地方，先后出臺(tái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)入快速發(fā)展階段。截至2022年底，已有十個(gè)省市制定出臺(tái)了關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)條例，二十多個(gè)省市制定出臺(tái)了關(guān)于數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)。這些先行先試的地方立法、富于改革創(chuàng)新精神，例如，《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》首次對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)以及數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化作出了法律界定，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》率先明確了數(shù)據(jù)人格權(quán)益和數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益歸屬問(wèn)題，《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》專(zhuān)章規(guī)定了京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。各省市大多確立了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享原則，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。
地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的興起是地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治化需求的體現(xiàn)，在促進(jìn)和規(guī)范地方數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也面臨諸多挑戰(zhàn)。一是立法重復(fù)、立法“抄襲”導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)。2020年底至2022年底，短短兩年間，二十多個(gè)省市相繼出臺(tái)了三十多部數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，其中關(guān)于數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化建設(shè)，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育等內(nèi)容大同小異。有學(xué)者警示，要謹(jǐn)防不同地方之間“相互攀比”和“盲目照抄照搬”，避免使數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型立法成為一種新的“現(xiàn)象級(jí)政績(jī)”，陷入言必稱(chēng)立法的泛立法主義誤區(qū)。對(duì)于具有共性的立法內(nèi)容，可由上級(jí)立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一立法，避免分散立法、分頭立法形成的立法資源浪費(fèi)。
二是立法的地方視野局限，核心概念與基本制度有差異，容易形成制度壁壘，損害全國(guó)法制的統(tǒng)一性，阻礙數(shù)據(jù)跨區(qū)域流動(dòng)。一方面，地方立法大多聚焦在本地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)的特色發(fā)展上，對(duì)安全問(wèn)題、全國(guó)問(wèn)題、國(guó)際問(wèn)題的關(guān)注不夠，對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的理解比較模糊，為提升本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，容易陷入不同形式和不同程度的地方保護(hù)之中，容易出現(xiàn)排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的政策結(jié)果。另一方面，如前所述，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法需要符合事實(shí)邏輯和規(guī)范邏輯，并在價(jià)值判斷和價(jià)值平衡的基礎(chǔ)上構(gòu)建基礎(chǔ)制度和規(guī)則。由于沒(méi)有統(tǒng)一的上位法，地方立法對(duì)多元主體的多種權(quán)利、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、發(fā)展與安全的關(guān)系等有不同的定位和理解，表現(xiàn)出對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)據(jù)權(quán)屬、政務(wù)數(shù)據(jù)等核心概念和基本制度的界定不一致，不利于法制的統(tǒng)一。例如，地方性法規(guī)與政策文件中關(guān)于“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”的界定不一致，特別是有的地方立法沒(méi)有形成數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素雙驅(qū)動(dòng)價(jià)值的正確認(rèn)識(shí)，把“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”等同于數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)，忽視了數(shù)字的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。政務(wù)數(shù)據(jù)是地方數(shù)據(jù)立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，但對(duì)這一核心概念的界定也未達(dá)成一致，數(shù)據(jù)主體來(lái)源從較為局限的“政府部門(mén)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”到較為廣泛的“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他依法經(jīng)授權(quán)、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務(wù)企業(yè)”，涵蓋政務(wù)部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、授權(quán)組織、公用企業(yè)等廣泛譜系，各地立法難以統(tǒng)一。至于市場(chǎng)交易主體的數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題，基于數(shù)據(jù)的多重屬性和復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，地方立法更顯紛雜。
三是部分地方立法存在合法性合憲性風(fēng)險(xiǎn)。在“統(tǒng)一、分層次”的立法體制下，地方立法權(quán)限既要符合憲法、組織法、立法法規(guī)定的事權(quán)范圍，又要排除憲法保留、法律保留等專(zhuān)屬立法事權(quán)。具體在數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題上，如果將數(shù)據(jù)理解為資源，按照《憲法》第9條和第10條關(guān)于自然資源權(quán)屬的規(guī)定類(lèi)推，那么個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬亦應(yīng)由憲法來(lái)規(guī)定；如果將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，那么數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定屬于基本經(jīng)濟(jì)制度范疇，根據(jù)《立法法》第11條關(guān)于法律保留事項(xiàng)的規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)，數(shù)據(jù)權(quán)屬應(yīng)由法律來(lái)規(guī)定；如果將數(shù)據(jù)作為一種特別的物權(quán)，根據(jù)《立法法》第11條關(guān)于民事基本制度屬于法律保留事項(xiàng)的規(guī)定，以及《民法典》第116條關(guān)于“物權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容，由法律規(guī)定”的規(guī)定，那么數(shù)據(jù)權(quán)屬也應(yīng)該由法律來(lái)規(guī)定。當(dāng)然，如前所述，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)也可以不界定數(shù)據(jù)歸誰(shuí)所有，淡化所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)使用權(quán)。實(shí)踐中，大多數(shù)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法采取了以法益保護(hù)替代權(quán)利創(chuàng)設(shè)的進(jìn)路和策略，規(guī)避了因可能超越立法權(quán)限導(dǎo)致的合法性、合憲性風(fēng)險(xiǎn)。但仍有福建、重慶、山西等地明確規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)屬于國(guó)家所有，其中福建、山西將政務(wù)數(shù)據(jù)納入國(guó)有資產(chǎn)管理，沒(méi)有準(zhǔn)確把握立法權(quán)限與制度創(chuàng)新的關(guān)系，違反了憲法精神、法律保留原則和物權(quán)法定原則，存在合法性、合憲性問(wèn)題。
（二）中央立法模式及數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體系的建構(gòu)
經(jīng)筆者于北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索，2023年1-5月尚無(wú)新的地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例出臺(tái)，可見(jiàn)經(jīng)過(guò)2021—2022年的立法熱潮后，地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法已經(jīng)進(jìn)入了調(diào)整和觀(guān)望期。主要原因是地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法存在的瓶頸，很多是超越地方立法權(quán)限的立法體制問(wèn)題，需要通過(guò)加強(qiáng)中央立法和構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體系的方式根本解決。
中央層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)該包括領(lǐng)域性立法和基礎(chǔ)性立法。當(dāng)前在我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)、新應(yīng)用快速發(fā)展的背景下，中央層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律呈現(xiàn)分散特點(diǎn)，既缺乏基礎(chǔ)性立法，也沒(méi)有形成完備的領(lǐng)域立法，立法前瞻性、主動(dòng)性、系統(tǒng)性不足。首先，數(shù)字經(jīng)濟(jì)缺乏統(tǒng)一的、基礎(chǔ)性的法律，亟須加快制定“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”或“數(shù)字經(jīng)濟(jì)法”，整合各地方差異化、碎片化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則，全方位深入推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、綜合性立法，一是要統(tǒng)一規(guī)定數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本概念和基本制度，維護(hù)法治形式的一致性。二是要確立“數(shù)據(jù)公平使用”的立法原則，在個(gè)人權(quán)利保護(hù)、企業(yè)數(shù)據(jù)利益、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間明確價(jià)值取向，達(dá)成適當(dāng)平衡，統(tǒng)一數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律制度的基本價(jià)值立場(chǎng)和價(jià)值目標(biāo)。三是科學(xué)配置數(shù)字經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)，規(guī)定數(shù)字經(jīng)濟(jì)各層級(jí)各部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍、體制機(jī)制、法律責(zé)任。四是規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、規(guī)劃目標(biāo)和調(diào)控措施，規(guī)定數(shù)字產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用等方面的政策工具。五是要規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督措施，充分利用數(shù)據(jù)。傳統(tǒng)的政府信息公開(kāi)旨在滿(mǎn)足公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，具有政治屬性；大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可以滿(mǎn)足數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體的利用權(quán)、發(fā)展權(quán)，具有明顯的經(jīng)濟(jì)屬性。分享是數(shù)據(jù)法的基本價(jià)值取向，“目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門(mén)手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)”，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可以釋放“數(shù)據(jù)紅利”。六是統(tǒng)籌全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議等跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，整合各類(lèi)數(shù)據(jù)治理組織資源，暢通數(shù)據(jù)跨區(qū)域歸集、流動(dòng)機(jī)制。七是規(guī)定數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本導(dǎo)向和基礎(chǔ)規(guī)則。
其次，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域性立法不完備。我國(guó)已經(jīng)制定和修改了網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法、電子商務(wù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、食品安全法、廣告法、未成年人保護(hù)法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法等法律，完善了相關(guān)制度規(guī)范，但是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域性立法仍不完備。一是現(xiàn)有數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面的立法仍主要集中在電子商務(wù)和個(gè)人隱私安全方面，人工智能、自動(dòng)駕駛、區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用缺少專(zhuān)門(mén)立法。二是我國(guó)的部門(mén)立法和領(lǐng)域立法系統(tǒng)性不足，例如，在平臺(tái)責(zé)任立法方面，相關(guān)法律規(guī)定不一致現(xiàn)象比較突出，有待研究制定統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)管理法、大型平臺(tái)責(zé)任法；與人工智能相關(guān)的刑事責(zé)任、產(chǎn)權(quán)歸屬、信息安全、隱私保護(hù)的法律規(guī)定分散在民法典、電子商務(wù)法、數(shù)據(jù)安全法、網(wǎng)絡(luò)安全法中，亟須加快制定人工智能場(chǎng)景化立法，實(shí)現(xiàn)法法銜接。三是立法比較原則抽象，可操作性、可適用性有待加強(qiáng)。網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法等基礎(chǔ)性法律制度規(guī)定比較原則，對(duì)于數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和目錄，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通共享利用的數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)交易制度，重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定等，都需加快推進(jìn)配套立法，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。四是，部分領(lǐng)域立法滯后，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。例如《電信條例》中“電信”的內(nèi)涵和范圍已經(jīng)落后于時(shí)代發(fā)展，需要加快出臺(tái)電信法，將新技術(shù)、新業(yè)態(tài)納入監(jiān)管范圍。
綜上所述，基于地方立法的瓶頸和合法性、合憲性風(fēng)險(xiǎn)，以及中央立法的滯后和不足，我國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法亟須從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉(zhuǎn)變，加快中央層面數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法步伐，制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等基礎(chǔ)性、綜合性立法，系統(tǒng)推進(jìn)人工智能等重點(diǎn)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)立法，統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律法規(guī)的立改廢釋清工作，加快構(gòu)建由基礎(chǔ)性立法、領(lǐng)域立法、區(qū)域協(xié)同立法和地方立法組成的立法體系，以更加協(xié)調(diào)、系統(tǒng)、完備的法律規(guī)則為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供法治保障。
作者：劉小妹，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所研究員、博士生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治宣傳教育與公法研究中心主任。
來(lái)源：《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第4期。