二元分治的語(yǔ)境界定
在頂層制度設(shè)計(jì)層面，中外反壟斷與監(jiān)管通常指的是通過(guò)多種手段，防止出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象，維護(hù)國(guó)家基本制度。在這個(gè)層面，反壟斷與監(jiān)管兩個(gè)概念不但含義豐富，也完全可以互換使用。但是，在執(zhí)行反壟斷法的時(shí)候，反壟斷與監(jiān)管就必須進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。國(guó)際上，通常將兩種手段進(jìn)行區(qū)分，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前監(jiān)管與反壟斷機(jī)構(gòu)事后執(zhí)法的二元分治結(jié)構(gòu)。我國(guó)反壟斷法草案四次提到“監(jiān)管”概念，最終通過(guò)的關(guān)于反壟斷與監(jiān)管關(guān)系的條文，二元分治結(jié)構(gòu)得以保留。市場(chǎng)格局的改變，意味著傳統(tǒng)的以國(guó)有資本管理機(jī)制替代市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的格局必須改變。明晰反壟斷與監(jiān)管的邊界，既有現(xiàn)實(shí)性，更有必要性。
第一，構(gòu)筑符合本國(guó)國(guó)情的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，在各國(guó)引發(fā)各種新問(wèn)題。從各國(guó)最近幾年發(fā)布的各種相關(guān)報(bào)告與采取的措施來(lái)看，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理，關(guān)鍵是處理好反壟斷與監(jiān)管的關(guān)系，重點(diǎn)是推動(dòng)數(shù)據(jù)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，既防止各種阻礙競(jìng)爭(zhēng)的壟斷現(xiàn)象出現(xiàn)，又充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，實(shí)現(xiàn)治理手段創(chuàng)新。
第二，提高監(jiān)管與執(zhí)法的有效性與公信力。只有在市場(chǎng)監(jiān)管層面明確區(qū)分反壟斷與監(jiān)管，明確不同部門的職責(zé)及相互關(guān)系，推動(dòng)治理手段創(chuàng)新，才能提高監(jiān)管與執(zhí)法的效率與效能，并形成自組織的配合協(xié)調(diào)機(jī)制。如果不同部門不加區(qū)分地推行事前事后全覆蓋的管理，勢(shì)必出現(xiàn)實(shí)踐中常見(jiàn)的管轄權(quán)重疊、交叉與沖突現(xiàn)象，既無(wú)法實(shí)現(xiàn)全鏈條監(jiān)管與執(zhí)法，也損害執(zhí)法有效性與公信力。
第三，進(jìn)一步全面推動(dòng)系統(tǒng)改革。2007年反壟斷法確立二元分治蘊(yùn)含的是所有者職能與管理者職能分開(kāi)、宏觀政策職能與微觀監(jiān)管職能分開(kāi)、事前監(jiān)管手段與事后反壟斷手段分開(kāi)等新理念。但是，分散化多元治理的新體制一直無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在此背景下，個(gè)別部門可能難免又想再次嘗試從“分”再回到過(guò)去的“合”。然而，歷史經(jīng)驗(yàn)與近幾年平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理遇到的各種問(wèn)題已經(jīng)表明，這種回歸不但不能解決問(wèn)題，還會(huì)導(dǎo)致更多問(wèn)題出現(xiàn)，進(jìn)而陷入不斷的搖擺與兩難之中。
第四，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。明確區(qū)分反壟斷與監(jiān)管在宏觀層面與執(zhí)法層面的不同含義與語(yǔ)境，對(duì)于推動(dòng)政治與法治雙重調(diào)控結(jié)構(gòu)的形成，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
二元分治結(jié)構(gòu)的形成及演進(jìn)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史表明，市場(chǎng)主體的反復(fù)交易活動(dòng)會(huì)推動(dòng)形成自發(fā)秩序和社會(huì)規(guī)范。如果某個(gè)市場(chǎng)主體違反交易規(guī)則，一般情況下通過(guò)事后的法庭執(zhí)法就可以解決。在市場(chǎng)失靈的情況下，僅依靠事后執(zhí)法無(wú)法預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，必須通過(guò)監(jiān)管來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。
作為不同的治理機(jī)制，監(jiān)管與反壟斷存在諸多差別：
第一，監(jiān)管屬于事前手段，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)主體行為之前進(jìn)行干預(yù)或設(shè)定條件，功能在于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。反壟斷屬于事后手段，市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為自主決策，國(guó)家不干預(yù)，出現(xiàn)違法情形后由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)加以追究，功能在于制裁和制止違法行為。
第二，監(jiān)管適用于特定行業(yè)，專業(yè)性至關(guān)重要。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍可以橫跨相近的不同行業(yè)，實(shí)行混業(yè)監(jiān)管，也可以只聚焦某一特定行業(yè)，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。無(wú)論采用哪種模式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都要體現(xiàn)專業(yè)性特點(diǎn)。相反，反壟斷適用于眾多不同的行業(yè)，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中設(shè)置，執(zhí)法的一般性要求更為重要。
第三，監(jiān)管屬于政府的直接干預(yù)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)替代被監(jiān)管對(duì)象作出相應(yīng)的選擇，以避免市場(chǎng)失靈情況下被監(jiān)管對(duì)象的行為不受任何控制。反壟斷屬于間接干預(yù)，國(guó)家不事前干預(yù)，不代替市場(chǎng)主體作出決策。但是，如果市場(chǎng)主體的行為違反法律，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)啟動(dòng)執(zhí)法程序。
第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般設(shè)立于傳統(tǒng)的科層制政府部門之外，以體現(xiàn)其獨(dú)立性特點(diǎn)。即使有些監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立在政府部門內(nèi)部，也會(huì)通過(guò)立法確保其獨(dú)立性。正是嚴(yán)格依照規(guī)則運(yùn)行的制度稟賦，保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性與公信力。反壟斷機(jī)構(gòu)仍然是行政部門的組成部分，承擔(dān)法律執(zhí)行職能，獨(dú)立性的程度不同于監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)二元分治的新挑戰(zhàn)
互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商出現(xiàn)之初，按照傳統(tǒng)監(jiān)管理論，沒(méi)有任何事前監(jiān)管的必要。然而，近幾年來(lái)，隨著超級(jí)平臺(tái)限制競(jìng)爭(zhēng)以及其他各種問(wèn)題的集中顯現(xiàn)，引發(fā)各國(guó)的普遍關(guān)注。主要國(guó)家官方與權(quán)威智庫(kù)的各種研究報(bào)告、政策建議、立法動(dòng)議紛紛出爐，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理探索方向。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理，必須首先把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的贏家通吃、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)等特點(diǎn)，使超級(jí)平臺(tái)企業(yè)出現(xiàn)之后通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)變成守門人，具備基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，可以通過(guò)控制市場(chǎng)準(zhǔn)入挑選贏家與輸家，排除潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，鞏固和擴(kuò)大支配地位。
平臺(tái)企業(yè)成為守門人以后，過(guò)去一直有效的反壟斷機(jī)制會(huì)因?yàn)榉N種原因而不再有效。在反壟斷機(jī)制面臨重大挑戰(zhàn)的情況下，引入監(jiān)管以彌補(bǔ)反壟斷機(jī)制的不足，是各國(guó)或地區(qū)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理已經(jīng)形成的第一個(gè)方向性共識(shí)。像反壟斷機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)一樣，傳統(tǒng)監(jiān)管手段形成于工業(yè)化時(shí)代，進(jìn)入信息時(shí)代，其不適應(yīng)是必然的。認(rèn)識(shí)到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管手段的挑戰(zhàn)，各國(guó)對(duì)于加強(qiáng)監(jiān)管的政策建議與各種討論，均聚焦于守門人控制海量數(shù)據(jù)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的影響，探討通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)可攜、互操作、開(kāi)源標(biāo)準(zhǔn)等制度，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，而不是訴諸傳統(tǒng)監(jiān)管手段，這是各國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的第二個(gè)方向性共識(shí)。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)之前，二元分治根據(jù)的是產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)而言，二元分治需要考慮企業(yè)規(guī)模，而不僅是平臺(tái)服務(wù)的性質(zhì)。將所有平臺(tái)企業(yè)或者守門人的所有服務(wù)都作為公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，會(huì)妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)所有平臺(tái)企業(yè)只適用反壟斷法，難以有效約束守門人行為。同時(shí)，產(chǎn)生于工業(yè)文明時(shí)代的監(jiān)管與反壟斷手段，到數(shù)據(jù)成為基本生產(chǎn)要素的信息時(shí)代必須因時(shí)而變，圍繞數(shù)據(jù)監(jiān)管構(gòu)筑相關(guān)的制度，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)與利用。這些都是二元分治以前從沒(méi)有遇到過(guò)的新挑戰(zhàn)，必將促使監(jiān)管與反壟斷兩種治理機(jī)制在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)發(fā)生各種重大變革。
我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)二元分治的改革方向
要解決我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理當(dāng)前面臨的各種問(wèn)題，有必要以強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管為重點(diǎn)，推動(dòng)構(gòu)建我國(guó)二元分治的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系。
一是確立二元分治的基本制度框架，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的范式變革。（1）對(duì)平臺(tái)服務(wù)進(jìn)行甄別和分類。對(duì)平臺(tái)企業(yè)根據(jù)其在基礎(chǔ)平臺(tái)服務(wù)方面的規(guī)模與影響力等指標(biāo)進(jìn)行識(shí)別（分級(jí)），達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定為守門人。（2）對(duì)守門人在基礎(chǔ)平臺(tái)服務(wù)范圍內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，明確其相應(yīng)的數(shù)據(jù)監(jiān)管法律義務(wù)。（3）為充分發(fā)揮二元分治機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與反壟斷的良性互動(dòng)，既要避免以反壟斷代替監(jiān)管，又要在監(jiān)管中堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)原則。
二是加快制定數(shù)字平臺(tái)法，制定反壟斷法實(shí)施相關(guān)配套規(guī)定，推動(dòng)各項(xiàng)配套制度改革，為二元分治發(fā)揮作用提供制度保障。（1）數(shù)字平臺(tái)法要體現(xiàn)抓大放小、分類施治的原則，聚焦守門人監(jiān)管，明確數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)、程序、數(shù)據(jù)監(jiān)管手段與執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制等。（2）反壟斷法有關(guān)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)部分還有不少需要明確的地方，包括對(duì)第八條與第十一條所規(guī)定的監(jiān)管概念作區(qū)分解釋等。（3）加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法與數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)與能力建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政，明確并妥善處理過(guò)渡期新舊體制的關(guān)系，完善各種考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為反壟斷執(zhí)法與監(jiān)管創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。
三是設(shè)立國(guó)家數(shù)據(jù)局，與國(guó)家反壟斷局一道，為二元分治發(fā)揮作用提供動(dòng)力保障。從國(guó)際趨勢(shì)看，國(guó)家層面設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一承擔(dān)對(duì)守門人的數(shù)據(jù)監(jiān)管職責(zé)，已經(jīng)成為構(gòu)筑平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系的生長(zhǎng)點(diǎn)、突破口。設(shè)立國(guó)家數(shù)據(jù)局，推動(dòng)數(shù)據(jù)監(jiān)管相關(guān)工作，統(tǒng)一行使數(shù)據(jù)監(jiān)管職能，可以盡快改變數(shù)據(jù)監(jiān)管職能分散的現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、市場(chǎng)統(tǒng)一和監(jiān)管手段現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。
（文章原文刊載于《中國(guó)法學(xué)》2023年第1期，作者為周漢華 ，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）