馬懷德：法治政府建設(shè)向何處去？
發(fā)布日期：2023-02-10 來源：《法律與倫理》 作者：馬懷德 夏紀(jì)森
被采訪者：馬懷德，中國政法大學(xué)校長、教授、博士生導(dǎo)師。中國法學(xué)會副會長，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長，中國人權(quán)研究會副會長，最高人民法院特邀咨詢員，最高人民檢察院專家咨詢委員，國務(wù)院學(xué)位委員會法學(xué)學(xué)科評議組召集人，教育部法學(xué)專業(yè)教育指導(dǎo)委員會副主任委員。曾受邀為中央政治局集體學(xué)習(xí)講授“行政管理體制改革和經(jīng)濟法律制度”，為全國人大常委會講授“我國的行政法律制度”。是國家“萬人計劃”哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)軍人才、中國十大杰出青年法學(xué)家、北京市有突出貢獻的科學(xué)技術(shù)管理人才、2017年CCTV年度法治人物，享受國務(wù)院頒發(fā)的特殊津貼。牽頭研發(fā)了《中國法治政府評估指標(biāo)體系》并對全國百城開展法治調(diào)研評估。作為首席專家或負(fù)責(zé)人主持國家社科基金項目、國家自然科學(xué)基金項目、教育部、司法部、北京市等省部級項目多項。直接參與國家賠償法、行政處罰法、立法法、行政許可法、行政強制法、監(jiān)察法等重大立法工作。發(fā)表學(xué)術(shù)論文300余篇，出版學(xué)術(shù)著作50余部。
采訪者：夏紀(jì)森，常州大學(xué)史良法學(xué)院教授，法學(xué)博士。
夏：馬教授，您好！非常高興您能接受我們的采訪。在法學(xué)界尤其是行政法學(xué)界，您是法治中國研究的重要領(lǐng)路人，一直孜孜不倦地致力于以學(xué)術(shù)的方式踐行法治中國的理想。1994年，您撰寫的《建議制定行政許可法》一文在《中國法學(xué)》登載，該文受到全國人大常委會法工委的重視，并促使您成為行政許可法立法小組中成員，直接參與到《行政許可法》的起草工作中�？刹豢梢哉f，對于“法治政府”的研究是您多年的研究志趣呢？馬：法治政府建設(shè)作為全面依法治國的主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。進入新發(fā)展階段，如何繪就法治政府建設(shè)新藍(lán)圖？法治政府建設(shè)有哪些新變化和新任務(wù)？未來將從哪些方面重點發(fā)力？這些問題都亟待探討。我長期關(guān)注“法治政府”和“行政法治”，與我求學(xué)時的志趣有關(guān)。早在上世紀(jì)八十年代，我在北京大學(xué)法律系讀本科時就對行政法學(xué)產(chǎn)生了濃厚興趣，攻讀行政法學(xué)研究生后，我對國家賠償制度、行政許可制度、行政處罰制度以及行政強制制度等先后進行過專門的具體研究。但與其說“法治政府”是我的研究志趣所在，不如說“法治政府”從學(xué)術(shù)概念發(fā)展成政策要求，進而成為法治實踐的核心內(nèi)容，這一過程順應(yīng)了時代的要求，成為法治中國建設(shè)的必然選擇。而作為學(xué)者，不斷關(guān)注法治實踐并推動理論發(fā)展，是時代賦予的機遇，也是個人的責(zé)任所在。本人能夠以親歷者、研究者的身份參與其中，對行政法治等問題進行了一些思考，不能不說是個人從事學(xué)術(shù)研究的幸運。夏：當(dāng)今世界，的確正如馬教授在多篇論文里反復(fù)強調(diào)的那樣：法治是一種國家治理、社會管理、維護老百姓合法權(quán)益的方式；法治多一點，人治就少一點，什么東西能把權(quán)力關(guān)進籠子里，只有法治；在中國建設(shè)法治國家的過程中，最重要的一個經(jīng)驗就是強調(diào)法治的權(quán)威、尊嚴(yán)和統(tǒng)一。就本次采訪的主題“法治政府建設(shè)研究”而言，能不能請馬教授介紹一下，當(dāng)代中國法治政府建設(shè)的一般歷程呢？馬：在我國，建設(shè)法治政府是規(guī)范和約束行政權(quán)力、尊重和保障人權(quán)、維護社會公平正義、實現(xiàn)國家長治久安的重要舉措，其發(fā)展始終順應(yīng)時代的呼喚和現(xiàn)實的需求，自改革開放以來一直持續(xù)進行并取得了豐碩成果。首先，當(dāng)代中國法治政府建設(shè)與依法行政是密切相關(guān)的。一方面，行政機關(guān)嚴(yán)格依法行政是建設(shè)“法治政府”的必然要求和基本條件，法治政府建設(shè)的核心就是要推進政府依法行政。另一方面，“法治政府”是行政機關(guān)依法行政的目標(biāo)，是行政法治的制度追求。 從歷史的角度觀察，1978年召開的黨的十一屆三中全會，在引領(lǐng)我國開始走向改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的偉大征程的同時，開啟了我國法制建設(shè)的新紀(jì)元，法治政府建設(shè)從無到有、由弱到強，不斷推進。對于“依法行政”概念的提出，最早可以追溯到上個世紀(jì)九十年代。1997年黨的十五大報告提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，并于1999年被寫入《憲法》。1999年國務(wù)院隨即便發(fā)布了《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，督促政府系統(tǒng)推進、落實依法治國基本方略。2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，首次提出用十年左右的時間基本建成法治政府的目標(biāo)，“法治政府”概念也正式被提出。2008年和2010年國務(wù)院先后通過《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》部署了全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設(shè)的各項任務(wù)。隨后，我國法治政府建設(shè)取得了顯著成績，積累了大量的實踐成果和理論成果。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略全局，著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，提出了為什么要建設(shè)法治政府、建設(shè)什么樣的法治政府、怎樣建設(shè)法治政府等一系列重大的理論、觀點，形成了中國特色社會主義法治政府理論。2012年，黨的十八大明確提出到2020年基本建成法治政府，規(guī)劃了法治政府建設(shè)的時間表和路線圖。習(xí)近平總書記強調(diào)：“各級國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)要堅持依法行政、公正司法，加快推進法治政府建設(shè)，不斷提高司法公信力。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)�！�2014年，黨的十八屆四中全會提出了法治政府的基本要求，即“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府�！�2015年底，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020）》，明確了法治政府建設(shè)的各項新要求。黨的十九大強調(diào)“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。去年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，將“加快形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”作為主線，從職權(quán)法定、行政決策、科技保障等八個方面突出體系建設(shè)，注重法治政府的全面推進和依法行政能力的整體提升。四十多年來，我國整個社會始終處于深刻轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展之中，經(jīng)濟上實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，政治上實現(xiàn)了從權(quán)力政府、管制政府向服務(wù)型政府、法治政府的轉(zhuǎn)型。法治政府建設(shè)的歷程表明，依法行政的觀念深入人心，法治政府理論逐步深化，政府依法行政的能力和水平不斷提高，監(jiān)督行政日趨完備。今年黨的二十大即將召開，我們來到了新的歷史節(jié)點，新發(fā)展階段需要貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，繼續(xù)推進法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展。夏：我國作為一個有著悠久文明傳統(tǒng)、文化傳承和經(jīng)濟實力不斷增強的國家，目前正全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，那么當(dāng)代中國的法治政府建設(shè)有哪些中國特色呢？馬：中國的法治政府建設(shè)在實質(zhì)和內(nèi)核上與西方國家有著本質(zhì)的區(qū)別。在相對較短的時間內(nèi)，我國法治政府建設(shè)已實現(xiàn)歷史性跨越，依法行政的理念成為共識、行政法律體系初步形成、法律實施得到不斷深化、政務(wù)公開實現(xiàn)全面推進、社會爭議能夠有效化解，從過去行政法幾近空白發(fā)展到體系相對完整、結(jié)構(gòu)較為合理的行政法治體系，形成了比較完備的依法行政理念、體系和機制，這與我們的法治政府建設(shè)所具有的鮮明的中國特色與制度優(yōu)勢密不可分，簡單來講，主要包括以下幾個方面：一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治政府建設(shè)最重要的政治基礎(chǔ)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的統(tǒng)一，既強調(diào)社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。二、以人民為中心的發(fā)展思想是法治政府建設(shè)的價值追求。我國的法治政府建設(shè)始終把人民生活幸福作為“國之大者”，強調(diào)法治政府建設(shè)必須反映人民利益、體現(xiàn)人民意愿、維護人民權(quán)益、保障人民福祉。三、突出對公權(quán)力的制約規(guī)范。既強調(diào)控制公權(quán)力，把公權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，又能充分發(fā)揮公權(quán)力在國家治理和社會管理中的作用。四、強調(diào)正確處理形式法治和實質(zhì)法治的關(guān)系，既強調(diào)形式法治，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，也重視實質(zhì)法治，追求良法善治，實質(zhì)性化解糾紛矛盾。夏：法治政府有共識性的特征，比如法治政府是權(quán)責(zé)法定的政府、透明廉潔的政府、誠信負(fù)責(zé)的政府、便民高效的服務(wù)型政府等等，請您具體談一下如何理解法治政府的這些特征？馬：法治政府建設(shè)在形式上具有一些基本要求，那就是職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意。也可以把法治政府概括為是權(quán)責(zé)法定的政府、透明廉潔的政府、誠信負(fù)責(zé)的政府、高效便民的政府等。具體來說，權(quán)責(zé)法定的政府指的是在機構(gòu)、職能、權(quán)限、責(zé)任、程序和行為方式等方面都受到法律明確規(guī)定和約束，這是法治政府的第一要求。“權(quán)自法出、職權(quán)法定、法不授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”等都是法治政府的基本要求。如果說權(quán)責(zé)法定的法治政府解決的是政府能做什么和不能做什么的問題，那么，有為政府所關(guān)注的就是政府如何做好什么的問題�！胺ú皇跈�(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”就是對有為政府涵義的高度概括。政府不僅不能越權(quán)和濫用權(quán)力侵害公民的權(quán)利和自由，而且還要積極履行法定職責(zé)以保護公民權(quán)利和增進公民的利益，不得失職瀆職。透明廉潔的政府或者說一般所稱的“陽光政府”，提出的要求是通過有效監(jiān)督，實現(xiàn)政府權(quán)力運行的公開透明，亦即“陽光是最好的防腐劑。權(quán)力只有公開運行，才能防止被濫用。”只有將公權(quán)力活動的各領(lǐng)域、各階段公之于眾，隨時接受各方面監(jiān)督，才能避免暗箱操作，防止權(quán)力濫用，這是法治政府建設(shè)的根本要求。行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，應(yīng)依照憲法、法律的規(guī)定行使行政權(quán)，公民有權(quán)知道政府的立法、決策和討論情況，有權(quán)了解行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律法規(guī)的情況。在網(wǎng)絡(luò)化、信息化背景下，政府信息公開的范圍與程度成為衡量法治政府建設(shè)的重要指標(biāo)。除法律規(guī)定不予公開的以外，政府信息應(yīng)當(dāng)一律公開�，F(xiàn)代透明政府要求政府信息公開的便捷性、及時性和有效性，不得遲延公開信息，不得設(shè)置不合理的依申請公開條件，不得以非法理由拒絕公開信息。相對人合法權(quán)益因政府信息公開行為受到損害的，可以依法獲得公正的法律救濟。法治政府的基本特征之一就是守法誠信。守法是政府履職的前提，如果連法律都不能遵從，那么政府就不可能是法治政府。守法意味著政府的行為必須獲得法律的授權(quán)，政府必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力、履行職責(zé)。任何缺乏足夠證據(jù)、沒有法律法規(guī)依據(jù)、超出法定權(quán)限、違反法定程序的行為都是違法行為，必須予以糾正。對違法行為造成的損失，政府要承擔(dān)法律責(zé)任。政府要講誠信，不能出爾反爾、反復(fù)無常。不能以政策調(diào)整、政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)變動為由，隨意改變、收回已經(jīng)生效的行政行為，否則就會損害相對人的利益，最終損害政府公信力。政府要做到守法誠信，做出的政策、實施的行為要有可預(yù)見性、長期性和穩(wěn)定性，對相對人所產(chǎn)生的信賴?yán)嬗枰院戏ūＷo。高效便民人民滿意的服務(wù)型政府是指，法治政府不僅要求行政機關(guān)依法行使權(quán)力，也強調(diào)要依法提供公共服務(wù)和社會服務(wù)，實現(xiàn)秩序行政與給付行政的統(tǒng)一、管制行政與服務(wù)行政的結(jié)合。服務(wù)是政府的本質(zhì)要求，效率是行政權(quán)的生命。給付行政和服務(wù)行政都強調(diào)效能和便民。行政機關(guān)從事行政活動時必須堅持高效便民，遵守法定時限，不斷提高效率。如果一個政府不能有效地提供公共產(chǎn)品，不能高效便民地提供公共服務(wù)，那么就無法滿足法治政府的基本要求。因此，服務(wù)型政府與法治政府建設(shè)既相輔相成，又相互促進。總之，法治作為治國理政的基本方式，其在控制公共權(quán)力、保護公民權(quán)利、維護社會公平正義等方面的優(yōu)越性，已經(jīng)被普遍認(rèn)同�？梢哉f，法治政府是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。上述法治政府的基本特征既是法治政府建設(shè)的本質(zhì)要求，也是人們對于法治政府的內(nèi)心期待。只有不斷推進法治政府建設(shè)，才能推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要。夏：的確，正如馬教授強調(diào)指出的，一個國家搞法治，不在于法律數(shù)量的多少，關(guān)鍵是人的意識的變化。要看這個國家的公民特別是公務(wù)員的法律意識有沒有增強，對法的尊崇、敬畏有沒有增加。更進一步講，盡管法治政府是建設(shè)法治國家最重要的環(huán)節(jié)，但只有普遍提升人們的法治意識，法治政府才有可能一步步建立起來，法治國家的目標(biāo)才有可能實現(xiàn)。從這個角度來看，當(dāng)前影響和阻礙法治政府建設(shè)的主要因素有哪些呢？馬：從這個角度來看，由于歷史和現(xiàn)實的多種原因，法治政府建設(shè)領(lǐng)域存在不少薄弱環(huán)節(jié)，概括起來大致有以下幾方面：第一，依法行政的制度體系不健全，法律規(guī)范不完備。一方面，立法不足的問題突出。行政法領(lǐng)域一些基礎(chǔ)性、綜合性和全局性的法律缺失，影響了行政法體系的完善。目前我們尚無統(tǒng)一的《行政程序法》和《國家機構(gòu)組織編制法》，也缺少針對行政違法不作為的
《行政問責(zé)法》，尚無高位階的
《政務(wù)公開法》。由于《行政程序法》的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)有的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》在實踐中往往被規(guī)避。另一方面，立法質(zhì)量也需要進一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率需要進一步提高。還有就是立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一。第二，執(zhí)法不嚴(yán)，法律實施效果不良。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施�！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行。”如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。目前，許多法律難以有效執(zhí)行，在食品藥品監(jiān)管、建筑規(guī)劃和城市管理等領(lǐng)域還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、選擇性執(zhí)法和執(zhí)法腐敗問題。第三，社會矛盾和社會問題大量增加使政府面臨巨大壓力。當(dāng)前我國改革開放事業(yè)進入攻堅期與深水區(qū)，公民權(quán)利意識和法治意識覺醒，利益博弈復(fù)雜，社會矛盾急劇增多，加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日新月異，新型媒體和傳播工具快速發(fā)展，容易放大社會矛盾。數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、分享經(jīng)濟、人工智能等新興業(yè)態(tài)對傳統(tǒng)的法律制度和監(jiān)管體系已構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各類社會矛盾與新興社會問題相互交織，原有的行政手段與創(chuàng)新的行政方式并存，傳統(tǒng)行政法制度和法治政府建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)。第四，公務(wù)人員依法行政意識和能力不強。尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，存在“不屑學(xué)法、心中無法，以言代法、以權(quán)壓法，執(zhí)法不嚴(yán)、粗暴執(zhí)法，干預(yù)司法、徇私枉法，利欲熏心、貪贓枉法”等問題，嚴(yán)重阻礙了中國的法治進程。很多出了問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，法律是學(xué)過的，法律知識也是有的，但都不上心，不過腦子，到了實際問題面前就忘得一干二凈。這些人不僅害了自己，也貽害黨和人民的事業(yè)。每個黨政組織、每個領(lǐng)導(dǎo)干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。夏：在當(dāng)代中國，您認(rèn)為推進行政法治、建設(shè)法治政府法治中國的關(guān)鍵應(yīng)該主要體現(xiàn)在哪些方面呢？馬：黨的十九大報告提出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾�！彪S著全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)．人民的物質(zhì)需要已經(jīng)得到一定的滿足，但是精神文化層面的需要愈顯強烈，人民對于國家治理和社會管理的要求日益增強。可以說，法治政府是人民對美好生活最強烈的需要之一。因此，深化全面依法治國實踐，建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法顯得尤為重要。同時還應(yīng)認(rèn)識到，人民對于法治政府的需要與法治政府建設(shè)不充分、不平衡的發(fā)展問題也十分突出。滿足人民對美好生活的需要，既要深化法治政府實踐，又要解決法治政府建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展中的不充分、不平衡問題。深化法治政府建設(shè)實踐，必須堅持問題導(dǎo)向，關(guān)注法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，抓住法治政府建設(shè)領(lǐng)域的主要社會矛盾，回應(yīng)法治政府建設(shè)新挑戰(zhàn)，重點應(yīng)當(dāng)推進以下任務(wù)：第一是健全依法行政的制度體系，全面履行政府職能。健全依法行政的制度體系，當(dāng)務(wù)之急是加快推進行政組織、程序、責(zé)任法定化，實現(xiàn)行政決策法定化，確保政府依法全面履行政府職能。同時要加強重點領(lǐng)域的立法，比如國家安全、生態(tài)安全、涉外法治等國家治理急需的法律制度，以及公共衛(wèi)生、文化教育、科技創(chuàng)新、反壟斷、防范風(fēng)險等一些滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，需要予以進一步加強、健全和完善。第二是深化行政執(zhí)法體制改革，確保法律有效實施。行政執(zhí)法體制就是行政執(zhí)法機關(guān)各自的權(quán)限劃分以及相互關(guān)系。目前，我國行政執(zhí)法體制存在比較突出的問題，各地也不斷探索行政執(zhí)法體制改革，但是效果并不明顯。主要原因就是很多問題屬于行政體制的問題，難以在基層解決。必須進行頂層設(shè)計，修改法律制度，改革行政執(zhí)法體制。需要減少行政執(zhí)法層級，加強基層執(zhí)法力量；整合執(zhí)法主體，推進綜合執(zhí)法；理順城市管理執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平；堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；建立科學(xué)合理的法治政府評估體系和政府績效評價體系，為法律實施注入動力。第三是暢通解決行政爭議的渠道。黨的十八屆四中全會提出：“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制。完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。”行政爭議涉及行政主體之間、行政主體與相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這些爭議解決的公正與否直接關(guān)系到社會穩(wěn)定，行政爭議解決的法治化與否決定了法治政府建設(shè)的成敗。一要推進行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁等行政系統(tǒng)內(nèi)行政爭議解決機制的法治化。行政機關(guān)解決糾紛具有力量完備專業(yè)技術(shù)強、快捷、廉價等優(yōu)點。要充分發(fā)揮行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解的作用，引導(dǎo)人民群眾通過法定途徑反映訴求、解決糾紛、維護合法權(quán)益。特別是要發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的主渠道作用，改革行政復(fù)議體制，完善行政復(fù)議程序，及時、有效地解決行政爭議。二要保障行政訴訟制度的有效運行，貫徹司法最終原則。行政訴訟是法院以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，能夠通過司法程序理性解決官民爭議，化解和疏導(dǎo)相對人對政府違法行使權(quán)力的怨恨和不滿，維護社會公平和正義。第四是抓住法治教育的“關(guān)鍵少數(shù)”，提高公務(wù)人員依法行政能力。全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法、學(xué)法、守法、用法的模范。其一要在育人上打基礎(chǔ)，從青年起形成良好的思想政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、法治素質(zhì)；其二要在選人上下功夫，將法治納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系；其三要在管人上做文章，通過嚴(yán)格監(jiān)督，提高違法行為的發(fā)現(xiàn)率和查處率；其四要在做細(xì)上花氣力，在具體問題上檢驗法治意識，在細(xì)節(jié)上觀察法治素養(yǎng)。夏：習(xí)近平總書記指出：“法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程，要率先突破，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能。”推進“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能，是全面深化改革、全面依法治國的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深入貫徹落實《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱新《綱要》），加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府、誠信政府、數(shù)字法治政府“三大政府”，對于新時期的這些建設(shè)綱要與任務(wù)，能否請您具體談一下？馬：關(guān)于加快建設(shè)服務(wù)型政府，或言“人民滿意的政府”，要求以人民滿意為目標(biāo)追求，將公共服務(wù)上升為政府主要職能，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府行為、提高政府效能來不斷滿足人民群眾的公共服務(wù)需求。一是要堅持優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與促進政府職能轉(zhuǎn)變、理順部門職責(zé)關(guān)系統(tǒng)籌結(jié)合，使機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。二是要加快推動政府職能轉(zhuǎn)變。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。分級分類推進行政審批制度改革，做到“減市場規(guī)制之政，放過度集中之權(quán)，管健康安全之事”。健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。三是要全面提升政務(wù)服務(wù)水平。完善首問負(fù)責(zé)、一次告知、一窗受理、自助辦理等制度。加快推進政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，大力推行“一件事一次辦”。推進線上線下深度融合，增強全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺服務(wù)能力，優(yōu)化整合提升各級政務(wù)大廳“一站式”功能，全面實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項全城通辦、就近能辦、異地可辦。關(guān)于誠信政府建設(shè)，《綱要》提出要建立政務(wù)誠信監(jiān)測治理機制，政務(wù)失信記錄制度，將違約毀約、拖欠賬款、拒不履行司法裁判等失信信息納入全國信用信息共享平臺，并向社會公開。政府誠信是帶動社會誠信的核心機制。加快推進政務(wù)誠信建設(shè)是《綱要》中的一項重要內(nèi)容，旨在重點治理債務(wù)融資、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、招商引資等領(lǐng)域的政府失信行為。過去信用記錄主要是用于個人或者企業(yè)之間，如今如果政府出現(xiàn)了失信行為也要被記錄在案并且追究責(zé)任，加大失信懲戒的力度。建設(shè)誠信政府要求政府及其公務(wù)人員尊重事實、實事求是，信守承諾。一是健全政府守信踐諾機制，加強公務(wù)員誠信教育，準(zhǔn)確記錄并客觀評價各級政府和公務(wù)員對職權(quán)范圍內(nèi)行政事項以及行政服務(wù)質(zhì)量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況，健全守信激勵與失信懲戒機制。二是構(gòu)建廣泛有效的政務(wù)誠信監(jiān)督體系，建立健全政務(wù)誠信專項督導(dǎo)機制、橫向政務(wù)誠信監(jiān)督機制、社會監(jiān)督和第三方機構(gòu)評估機制。三是健全政務(wù)誠信監(jiān)測治理機制，建立健全政務(wù)失信記錄制度，將違約毀約、拖欠賬款、拒不履行司法裁判等失信信息納入全國信用信息共享平臺并向社會公開。四是建立健全政府失信責(zé)任追究制度，加大失信懲戒力度，重點治理債務(wù)融資、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、招商引資等領(lǐng)域的政府失信行為。關(guān)于數(shù)字法治政府建設(shè)，《綱要》多次提及數(shù)字科技，不僅強調(diào)在一些重點數(shù)字科技領(lǐng)域的立法工作，同時提倡全面建設(shè)數(shù)字法治政府。全面建設(shè)數(shù)字法治政府建設(shè)數(shù)字法治政府就是運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進依法行政，實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平。一是加快推進信息化平臺建設(shè)。盡快建成從中央政府到地方的政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)全覆蓋。加快推進政務(wù)服務(wù)向移動端延伸，分級分類推進新型智慧城市建設(shè)。盡快建設(shè)法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件統(tǒng)一公開查詢平臺。二是加快推進政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享。為應(yīng)對“數(shù)據(jù)孤島”困境，應(yīng)落實《綱要》提出的“加快推進信息化平臺建設(shè)”“加快推進政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享”等舉措要求，明確政務(wù)數(shù)據(jù)提供、使用、管理各方面的權(quán)利和責(zé)任，包括電子身份認(rèn)證、電子印章、電子證照等統(tǒng)一認(rèn)定使用等內(nèi)容。建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系。推進政府和公共服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動民生保障、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)向社會有序開放。三是切實維護數(shù)據(jù)安全。嚴(yán)格落實《數(shù)據(jù)安全法》，保護個人、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益，建立健全國家數(shù)據(jù)安全管理制度，落實國家機關(guān)數(shù)據(jù)安全保護責(zé)任。四是深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法。加強國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)，加快建設(shè)全國行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)，建立全國行政執(zhí)法數(shù)據(jù)庫。夏：黨的十八大以來，明確法治政府建設(shè)的目標(biāo)是“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。黨的十九大將法治政府建設(shè)納入國家制度建設(shè)和治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之中。明確政府治理體系建設(shè)的基本要求是“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，強調(diào)“必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。新《綱要》描繪了未來五年法治政府建設(shè)的藍(lán)圖，提出建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”的法治政府，可以說是法治政府建設(shè)的升級版，對于實現(xiàn)2035年法治國家、法治政府、法治社會一體建成的目標(biāo)具有重要指導(dǎo)意義。馬教授在多篇文章里強調(diào)，我們應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，圍繞當(dāng)前法治政府建設(shè)的重點任務(wù)，深化改革，不斷創(chuàng)新，推動法治政府建設(shè)實現(xiàn)新突破。習(xí)近平法治思想對于法治政府建設(shè)的指導(dǎo)作用，能否請您具體談一談？馬：習(xí)近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南。法治政府作為依法治國的重點任務(wù)，是建設(shè)法治國家的主體工程，對法治社會建設(shè)起著引領(lǐng)示范作用。習(xí)近平法治思想對于新發(fā)展階段法治政府建設(shè)而言，自然也是其根本遵循。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略全局，著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，創(chuàng)造性提出了為什么要建設(shè)法治政府、建設(shè)什么樣的法治政府、怎樣建設(shè)法治政府等一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平法治思想中的法治政府理論，對于深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府具有重要指導(dǎo)意義。具體來講，包括以下幾點：第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治政府建設(shè)的根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)對于法治政府建設(shè)具有重要意義，因為行政決策、行政執(zhí)法、行政爭議解決等都并非行政系統(tǒng)內(nèi)部的單一事務(wù)，而是涉及公共權(quán)力運行的方方面面，單靠政府推動無法解決法治政府建設(shè)的深層次問題。黨的十八大之后，中央成立了中央全面依法治國委員會，加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進全面依法治國工作，強化黨中央在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方面的領(lǐng)導(dǎo)。在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國的法治政府建設(shè)蹄疾步穩(wěn)，行政決策程序制度建設(shè)、“放管服”改革和政府職能轉(zhuǎn)變、行政執(zhí)法體制改革等深層次復(fù)雜問題都取得了重大成果，依法行政深入推進，法治政府建設(shè)明顯加快。第二，堅持以人民為中心是法治政府建設(shè)的本質(zhì)要求。其一，回應(yīng)人民群眾的訴求關(guān)切是推進法治政府建設(shè)的聚焦點和發(fā)力點；其二，保障人民群眾的合法權(quán)益是建設(shè)法治政府的出發(fā)點和落腳點。法治政府建設(shè)的實質(zhì)和精髓在于規(guī)范行政權(quán)力，維護和保障公民權(quán)利；其三，人民群眾的評價是法治政府建設(shè)成效的基本標(biāo)準(zhǔn)。法治政府建設(shè)歸根結(jié)底是為了人民，人民群眾的評價是法治政府建設(shè)成效的基本標(biāo)準(zhǔn)，法治政府是否建成最終也由人民群眾說了算，法治政府建設(shè)要著力增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。第三，堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)是法治政府建設(shè)的基本路徑。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更要注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。從法治建設(shè)發(fā)展規(guī)律上看，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政都是緊密聯(lián)系、相互支撐的，不同歷史階段可以有所側(cè)重，但最終還是要“共同推進”；法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)可以有各自的建設(shè)重點，但最終是要“一體建設(shè)”，只有這樣，才符合法治建設(shè)的規(guī)律。第四，依法全面履行政府職能是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依法全面履行政府職能包括兩個層面的內(nèi)涵，不可偏廢：一是“依法履行政府職能”，這意味著行政機關(guān)行使權(quán)力需要有法律授權(quán)，法無授權(quán)不可為，并嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件、程序、方式等履行政府職責(zé)；二是“全面履行政府職能”，這意味著行政機關(guān)必須忠實、全面地履行法律規(guī)定的各項職責(zé)，法定職責(zé)必須為，防止行政不作為、政府職能缺位、克服懶政和怠政。第五，嚴(yán)格執(zhí)法是法治政府建設(shè)的主要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會決定從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法四個方面建構(gòu)全面推進依法治國的基本框架，嚴(yán)格執(zhí)法對應(yīng)于行政機關(guān)和行政權(quán)力的要求。行政執(zhí)法是行政機關(guān)最主要的職能，也是與人民群眾聯(lián)系最直接、最密切的職能。因此，嚴(yán)格執(zhí)法是法治政府建設(shè)的主要內(nèi)容。做不到嚴(yán)格執(zhí)法，就不可能建成法治政府。
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