一、香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全“雙軌刑事管轄機(jī)制”的形成
為確�！耙粐�(guó)兩制”在正確軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)，中央對(duì)香港的全面管治權(quán)得以有效行使，在制定危害國(guó)家安全犯罪的管轄機(jī)制時(shí)，既要突出鮮明的政治要求，又要明確法律要求。全國(guó)人大常委會(huì)于2020年6月30日正式頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“香港國(guó)安法”），該法在刑事管轄問(wèn)題上開(kāi)創(chuàng)性地確立了雙軌機(jī)制。
這種雙軌刑事管轄機(jī)制有兩個(gè)分支，即“特區(qū)管轄模式”和“中央管轄模式”。“特區(qū)管轄模式”是指香港特別行政區(qū)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依照香港國(guó)安法和當(dāng)?shù)胤瑟?dú)立管轄危害國(guó)家安全的犯罪案件；中央原則上不參與具體事務(wù)，必要時(shí)行使法定監(jiān)督權(quán)。“中央管轄模式”是指當(dāng)香港特別行政區(qū)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)基于法定事由無(wú)法或難以管轄危害國(guó)家安全的犯罪案件時(shí)，中央依法設(shè)立或授權(quán)的機(jī)關(guān)取而代之行使相關(guān)管轄權(quán)，此時(shí)不再適用香港本地法律，而是《刑事訴訟法》等內(nèi)地相關(guān)法律。這兩種管轄模式都只適用于危害國(guó)家安全犯罪的案件，普通的刑事案件仍然適用原有的管轄機(jī)制。這兩個(gè)模式呈遞進(jìn)式關(guān)系，在適用上有先后之分。當(dāng)一起危害國(guó)家安全的刑事案件發(fā)生后，優(yōu)先適用特區(qū)管轄模式，中央管轄模式只在特定條件下適用。
二、對(duì)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全“雙軌刑事管轄機(jī)制”的分析
（一）特區(qū)管轄模式的不足之處
第一，適用特區(qū)管轄模式的案件在定罪量刑方面沒(méi)有突出維護(hù)國(guó)家安全的色彩。由于各種因素，香港本地的刑事法律對(duì)于危害國(guó)家安全的犯罪行為和普通破壞社會(huì)秩序的犯罪行為沒(méi)有作出明確區(qū)分，以致于香港司法機(jī)關(guān)依據(jù)《公安條例》《刑事罪行條例》作出的判決經(jīng)常量刑過(guò)輕。另外，香港特別行政區(qū)遲遲沒(méi)有對(duì)《基本法》的第二十三條制定本地法律。所以香港本地法律在維護(hù)國(guó)家安全方面經(jīng)常無(wú)法起到懲罰犯罪和預(yù)防犯罪的作用。第二，在審判階段，案件分配程序存在漏洞。面對(duì)一些法官違背中立性的做法，從審判管轄層面，中央缺乏必要的監(jiān)督，以致于案件未能合理分配，公正審判難以實(shí)現(xiàn)。第三，外籍法官能否審理危害國(guó)家安全案件存在爭(zhēng)議。香港國(guó)安法沒(méi)有對(duì)外籍法官的問(wèn)題作出特別規(guī)定。但在審理危害國(guó)家安全犯罪的案件時(shí)，外籍法官倘若參與其中，雖然不能一概而論，但潛在性的隱患始終存在。
（二）中央管轄模式的不足之處
第一，駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署的刑事訴訟主體地位在《刑事訴訟法》中未予承認(rèn)。2020年香港國(guó)安法首次提出設(shè)立該機(jī)構(gòu)，并賦予其特定類(lèi)型案件的偵查權(quán)。但《刑事訴訟法》作為上位法尚未修改。導(dǎo)致駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署“有實(shí)無(wú)名”，一旦具體案件發(fā)生，它只能行偵查權(quán)之“實(shí)”，卻無(wú)偵查機(jī)關(guān)之“名”。那么該機(jī)構(gòu)依據(jù)香港國(guó)安法第五十七條在適用《刑事訴訟法》辦案時(shí)就顯得名不正言不順，甚至在具體行使偵查職權(quán)時(shí)法律依據(jù)也不明確。第二，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)對(duì)駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署的協(xié)助程序有待建立。駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署依據(jù)香港國(guó)安法在香港特別行政區(qū)行使偵查權(quán)。作為特例，內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)和該機(jī)構(gòu)之間可以突破地區(qū)管轄的慣例進(jìn)行審查批捕、退回補(bǔ)充偵查等訴訟行為。但是當(dāng)案件偵查終結(jié)需移送內(nèi)地起訴、審判時(shí)，如果涉案犯罪嫌疑人需要羈押，顯然駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署受其自身轄區(qū)的限制無(wú)法行使職權(quán)，而內(nèi)地看守所是由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，為保證此類(lèi)案件的刑事訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行，需要制定內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署的協(xié)助程序。第三，《刑事訴訟法》等相關(guān)法律在香港特別行政區(qū)的適用問(wèn)題。結(jié)合香港國(guó)安法第五十七條第一款規(guī)定，中央管轄模式啟動(dòng)后，有關(guān)機(jī)關(guān)依法對(duì)相關(guān)刑事案件進(jìn)行立案?jìng)刹�、起訴、審判等工作時(shí)，訴訟程序事宜適用《刑事訴訟法》等相關(guān)法律。其中“等相關(guān)法律”的表述值得推敲。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是《刑事訴訟法》及與之相關(guān)的其他全國(guó)性法律能否適用的問(wèn)題。例如，按照內(nèi)地刑事司法的實(shí)踐，如遇到有關(guān)涉外程序，需依照2018年制定的《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》行事。那么這部全國(guó)性法律是否能夠在中央管轄模式運(yùn)行期間適用于香港特別行政區(qū)？這一點(diǎn)值得商榷。另一方面，“等相關(guān)法律”中的“法律”二字是作廣義理解還是狹義理解？若作廣義解讀，各個(gè)位階的法律文件都包含在內(nèi)，加上近年來(lái)內(nèi)地的刑事司法實(shí)踐，刑事訴訟制度改革過(guò)程中發(fā)布眾多規(guī)范性司法文件似乎也要在香港適用，是否合適值得思考。如果進(jìn)行狹義解讀，駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署在香港特別行政區(qū)行使偵查權(quán)時(shí)無(wú)疑會(huì)處處受限，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。若籠統(tǒng)作廣義解讀，雖然可以提高辦案效率，但在尊重香港高度自治權(quán)問(wèn)題上又容易遭受詬病。
三、對(duì)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全“雙軌刑事管轄機(jī)制”的完善建議
（一）應(yīng)堅(jiān)持的原則
第一，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持“一國(guó)兩制”方針，確保不走樣、不變形。第二，應(yīng)當(dāng)以中央對(duì)香港特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)為核心。第三，需要遵守包括懲罰犯罪與保障人權(quán)、罪刑法定、罪責(zé)刑相適應(yīng)、無(wú)罪推定、程序法定以及禁止重復(fù)追訴等刑事法治理念。
（二）對(duì)特區(qū)管轄模式的完善建議
第一，在香港本地刑事法律中區(qū)分危害國(guó)家安全犯罪和普通破壞社會(huì)秩序犯罪的界限，并提高量刑幅度。香港立法會(huì)在修改本地法律時(shí)，就普通類(lèi)型犯罪中涉及到危害國(guó)家安全情節(jié)的，可參考香港國(guó)安法和《刑法》提高主刑量刑幅度。如香港特別行政區(qū)本地的《公安條例》《刑事罪行條例》等，針對(duì)非法集結(jié)、暴動(dòng)、摧毀或損壞財(cái)產(chǎn)等犯罪中涉及到危害國(guó)家安全的情節(jié)，需要適當(dāng)提高量刑幅度。此外，香港特別行政區(qū)應(yīng)盡快對(duì)《基本法》第二十三條立法，彌補(bǔ)普通類(lèi)型犯罪體系中遺漏的空白，同時(shí)在量刑幅度方面應(yīng)略高于香港特別行政區(qū)本地的《公安條例》和《刑事罪行條例》中的規(guī)定。
第二，完善審判階段的案件分配程序。鑒于香港司法系統(tǒng)的復(fù)雜情況，可以從加強(qiáng)中央對(duì)香港在維護(hù)國(guó)家安全問(wèn)題上的監(jiān)督力度著手。針對(duì)特區(qū)管轄模式，可重點(diǎn)加強(qiáng)立法層面的監(jiān)督。駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署可以向香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)提出完善審判階段的案件分配程序的要求，再由香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)依法推進(jìn)相關(guān)工作。以此在刑事管轄問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)的平衡。
第三，適當(dāng)限制外籍法官審理危害國(guó)家安全案件。我們不否認(rèn)外籍法官制度有助于香港回歸后繼續(xù)保持繁榮穩(wěn)定。但以中央對(duì)香港特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，確保“愛(ài)國(guó)者治港”原則得到落實(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能避免使國(guó)家利益受損的任何潛在的機(jī)制性隱患。因此，建議適用特區(qū)管轄模式的危害國(guó)家安全犯罪案件都不宜由外籍法官審理。
（三）對(duì)中央管轄模式的完善建議
第一，為了實(shí)現(xiàn)立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，需要明確駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署在《刑事訴訟法》中的刑事訴訟主體地位。此外，針對(duì)公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》可能不適用于駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署的問(wèn)題，可由該機(jī)構(gòu)自行制定相關(guān)的辦案細(xì)則，再加上其刑事訴訟主體地位得到上位法的認(rèn)可，便可以更有效地行使偵查權(quán)，順利實(shí)現(xiàn)與內(nèi)地司法機(jī)關(guān)的程序銜接。
第二，在不破壞內(nèi)地刑事司法制度的前提下，確立內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的程序性協(xié)助地位，細(xì)化程序性協(xié)助工作機(jī)制，保證案件移送、羈押、起訴和審判等活動(dòng)的順利推進(jìn)。適用中央管轄模式的四類(lèi)危害國(guó)家安全案件，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)不涉及指定管轄問(wèn)題，不享有相關(guān)案件的偵查權(quán)。因此內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的協(xié)助工作僅是程序銜接，并非區(qū)際刑事司法互助的性質(zhì)。負(fù)責(zé)程序性協(xié)助的內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和指定管轄的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同在一個(gè)轄區(qū)。
第三，對(duì)香港國(guó)安法第五十七條第一款中“等相關(guān)法律”應(yīng)作有限度的擴(kuò)大解釋。有現(xiàn)實(shí)需要的全國(guó)性刑事訴訟相關(guān)法律可以列入附件三，短期內(nèi)無(wú)需適用的法律可暫不列入。為避免爭(zhēng)議，《刑事訴訟法》也應(yīng)被列入附件三。與此同時(shí)，還需對(duì)“相關(guān)法律”中的“法律”二字作有限度的廣義解讀。位階略低的司法解釋可以適用于香港特別行政區(qū)，而在司法改革過(guò)程中發(fā)布的規(guī)范性司法文件則不宜適用。
綜上所述，進(jìn)一步完善香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全“雙軌刑事管轄機(jī)制”，有助于全面落實(shí)中央對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，從而更好地為中央和香港特別行政區(qū)依法打擊和懲處危害國(guó)家安全犯罪行為提供有力保障。
作者：孫瀟琳 西北大學(xué)法學(xué)院講師
本文為中國(guó)法學(xué)會(huì)2022年度部級(jí)法學(xué)研究課題“香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的雙軌刑事管轄機(jī)制研究——以中央對(duì)香港行使全面管治權(quán)為核心”（課題編號(hào)CLS（2022）C09）的階段性成果。