黨政聯(lián)合文件是指中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)就職權(quán)交叉事項(xiàng)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件。黨政聯(lián)合文件是貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要載體，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)深化改革的背景之下，黨政聯(lián)合文件不可避免地對(duì)司法活動(dòng)產(chǎn)生影響。在全面深化改革和全面依法治國(guó)的新時(shí)代，有必要認(rèn)真總結(jié)黨政聯(lián)合文件司法適用經(jīng)驗(yàn)，明確黨政聯(lián)合文件的司法適用規(guī)則。
一、黨政聯(lián)合文件廣泛地進(jìn)入司法場(chǎng)域
黨政聯(lián)合文件是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要載體，進(jìn)入新時(shí)代，黨政聯(lián)合發(fā)文已經(jīng)從一般意義的公文處理方式演變成為一種常態(tài)化的治理工具。二十大報(bào)告提出，確保黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代黨的建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系逐漸完善的過程中，為了高效地解決政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)問題，強(qiáng)化黨和政府的責(zé)任，適度的黨政聯(lián)合文件受到重視。
黨政聯(lián)合文件的調(diào)整事項(xiàng)涉及國(guó)家和社會(huì)治理的各領(lǐng)域，不可避免地進(jìn)入到了司法實(shí)踐中。2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，積極推進(jìn)“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效”，黨政聯(lián)合文件能夠?qū)Ⅻh的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國(guó)家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過程。隨著黨政關(guān)系深度融合趨勢(shì)的加強(qiáng)，黨政聯(lián)合文件越來越多地成為行政執(zhí)法的依據(jù)，進(jìn)而對(duì)行政訴訟的法律適用產(chǎn)生影響。黨政聯(lián)合文件還具有制定主體多元、調(diào)整事項(xiàng)廣泛、制定程序靈活等特征，在填補(bǔ)法律漏洞和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整中具有獨(dú)特的價(jià)值，進(jìn)入到了民事審判、刑事審判活動(dòng)中。
二、黨政聯(lián)合文件在司法裁判中的境遇
與黨政聯(lián)合文件廣泛地進(jìn)入司法裁判形成鮮明的反差，司法裁判規(guī)則幾乎排斥和限制了黨政聯(lián)合文件的司法適用。我國(guó)的司法裁判規(guī)則的援引主要受到訴訟法及《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《裁判文書引用規(guī)定》）等規(guī)定的拘束。《裁判文書引用規(guī)定》第3-6條對(duì)不同屬性的規(guī)范性法律文件的司法適用進(jìn)行了明確規(guī)定，黨政聯(lián)合文件被明確的排除在司法適用范圍之外。
黨政聯(lián)合文件被司法適用規(guī)則排斥和限制的境遇下，在司法裁判中發(fā)揮的作用十分有限。在國(guó)家法律體系下，黨政機(jī)關(guān)在管轄范圍內(nèi)通過黨政聯(lián)合文件就重要事項(xiàng)做出宏觀部署，如地方發(fā)展規(guī)劃、招商引資的決策、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整方案等，相對(duì)于其他規(guī)范更接近于個(gè)案事實(shí)。如中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，對(duì)很多校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)履行合同的影響甚大。黨政聯(lián)合文件在司法裁判中的作用主要體現(xiàn)為特定事實(shí)證明、對(duì)其他規(guī)范性法律文件的補(bǔ)強(qiáng)或輔助性說理。
三、黨政聯(lián)合文件司法適用規(guī)則的確立
黨政聯(lián)合文件常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)和被司法適用規(guī)則的限制與排除的制度安排之間形成了張力，應(yīng)當(dāng)確立明晰的黨政聯(lián)合文件司法適用規(guī)則，為司法機(jī)關(guān)提供明確的指引。
在遵守司法裁判規(guī)則和《裁判文書引用規(guī)定》的前提下，黨政聯(lián)合文件在司法裁判中僅能夠作為法官裁判說理的依據(jù)。在當(dāng)前的法律規(guī)范體系中，規(guī)范性法律文件的司法適用主要包括裁判說理依據(jù)和裁判依據(jù)，法官主要以法律、法律解釋、司法解釋作為裁判依據(jù)。黨政聯(lián)合文件一般由各級(jí)黨組織作為主辦機(jī)關(guān)，使用黨組織發(fā)文字號(hào)，具有五角星標(biāo)識(shí)，符合以黨組織文號(hào)印發(fā)文件的特征。根據(jù)外在表現(xiàn)形式、調(diào)整方式和規(guī)范屬性來看，黨政聯(lián)合文件被明確地排除在司法裁判依據(jù)的范圍之外。在黨政聯(lián)合文件更接近于特定事實(shí)時(shí)，法官為了案件審理的需要，僅能夠?qū)Ⅻh政聯(lián)合文件作為裁判說理依據(jù)。
在司法適用的過程中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)黨政聯(lián)合文件中行政職權(quán)的行使進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。司法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)的行使，保持“謙抑”的態(tài)度，但為防止地方黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文情形下行政權(quán)的行使從司法審查范圍中“逃逸”，法院應(yīng)當(dāng)以行政職權(quán)的合法有效性作為審查的對(duì)象，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。
作者：樊英 重慶師范大學(xué)法學(xué)院講師
本文為中國(guó)法學(xué)會(huì)2022年度部級(jí)法學(xué)研究課題“論黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件的司法適用”，[項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2022）C01]的研究成果。