□行政法理念的價(jià)值既體現(xiàn)在行政法學(xué)的發(fā)展路徑中,也體現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域的行政法治實(shí)踐中。它既指導(dǎo)中國行政法學(xué)理論體系的形成和完善,又為立法、執(zhí)法、司法的具體實(shí)踐提供指引,持續(xù)推動(dòng)各項(xiàng)改革向縱深發(fā)展。
黨的十八大以來,在建設(shè)法治中國的命題下,黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政法治建設(shè)奮力向前、攻堅(jiān)克難,逐漸成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。由行政法理論界和實(shí)務(wù)界長期以來共同書寫的行政法治篇章貫穿著一條紅線,即行政法理念。行政法理念的價(jià)值既體現(xiàn)在行政法學(xué)的發(fā)展路徑中,也體現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域的行政法治實(shí)踐中。它既指導(dǎo)中國行政法學(xué)理論體系的形成和完善,又為立法、執(zhí)法、司法的具體實(shí)踐提供指引,持續(xù)推動(dòng)各項(xiàng)改革向縱深發(fā)展。隨著政府治理迎來深刻變革,行政法理論界和實(shí)務(wù)界需要回應(yīng)新的法治需求,行政法理念迎來新的發(fā)展契機(jī)。在推進(jìn)行政法治建設(shè)的進(jìn)程中,行政法理念應(yīng)形成既具有內(nèi)在聯(lián)系又具有開放性的體系,從而更好應(yīng)對(duì)行政任務(wù)、方式和手段的變化,指導(dǎo)行政法律制度和機(jī)制體制的完善。
處于第一位階的行政法理念
當(dāng)前,隨著政府治理的迅速變革,我國行政法呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、碎片化發(fā)展,行政法理念的構(gòu)成也呈現(xiàn)同樣的發(fā)展趨勢(shì)。因此,有必要確定一個(gè)具有統(tǒng)領(lǐng)地位的理念,作為行政法理念體系的核心。
具體而言,在現(xiàn)代行政法理念體系中,法治政府理念位于第一位階。作出這一選擇的依據(jù),在于“法治政府”一詞被賦予的豐富內(nèi)涵。2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出“法治政府”的概念。通過對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)的描述可以看出,法治政府的實(shí)現(xiàn)涵蓋了行政法所能調(diào)整的方方面面,對(duì)法律法規(guī)的制定和實(shí)施、矛盾的化解都提出了要求。同時(shí),還要求理順政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系,讓行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤。甚至,行政機(jī)關(guān)工作人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)的提高等觀念層面的內(nèi)容都被納入法治政府的范圍。此后,《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等一系列重要文件明確了相應(yīng)階段法治政府建設(shè)的要求和具體任務(wù)。在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》中,法治政府的基本特征被概括為“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。從行政法學(xué)的基本理論來看,法治政府的要求涵蓋了行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法三個(gè)方面:機(jī)構(gòu)和職能法定、服務(wù)型政府是行政組織法的內(nèi)容,行政立法法治化、行政決策法治化、行政執(zhí)法規(guī)范化、政府信息公開是行政行為法的內(nèi)容,監(jiān)督與問責(zé)的法治化、構(gòu)建解決行政爭議的法治體系是行政救濟(jì)法的內(nèi)容。法治政府要求的逐步調(diào)整和細(xì)化,意味著法律不再被視為政府管理社會(huì)的工具,政府自身也被納入法律的框架。法律制約和監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行的全過程。在此意義上,責(zé)任政府、服務(wù)政府、陽光政府等其他理念是法治政府理念的細(xì)化,應(yīng)當(dāng)以法治政府理念為上位概念。這些行政法理念在指導(dǎo)行政法律制度的制定和實(shí)施時(shí),都要遵循法治政府理念。
應(yīng)當(dāng)明確的是,將法治政府作為第一位階的行政法理念只是行政法理念體系的一種構(gòu)造方式,而非唯一解。法治政府理念自身并不具備基本理念的必要屬性。之所以不在法治政府理念之上再設(shè)置更高的位階,是因?yàn)樵谶@些基本理念中,有相當(dāng)一部分并不屬于行政法獨(dú)有的理念,甚至不屬于公法獨(dú)有的理念。例如,在我國民法典中,存在相當(dāng)多的涉及行政法規(guī)范的內(nèi)容。以維護(hù)公共秩序和公共利益為最終的落腳點(diǎn),公私法規(guī)范共同治理的意義將越來越凸顯。我國民法典是各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺。民法典中所體現(xiàn)的對(duì)生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴(yán)等各方面權(quán)利平等保護(hù)的理念,同樣指導(dǎo)著行政法律制度的完善。對(duì)法治政府理念的理解和運(yùn)用需要遵循這些部門法中共同的基本法律理念,從而為統(tǒng)一的公共秩序的建立提供推力。
處于第二位階的行政法理念
在法治政府理念之下,多個(gè)行政法理念在行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法的調(diào)整范圍內(nèi)不斷細(xì)化,共同構(gòu)成行政法理念體系中的第二位階。相較法治政府理念,這些行政法理念的適用范圍集中于行政法的某個(gè)或某些具體領(lǐng)域,指導(dǎo)相應(yīng)領(lǐng)域的行政法學(xué)理論研究和行政法治實(shí)踐。在此,僅列舉幾個(gè)具有代表性的行政法理念:
一是責(zé)任政府理念。對(duì)于政府而言,有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,失責(zé)要問責(zé),違法要追究。政府在行使行政權(quán)力的同時(shí),還應(yīng)承擔(dān)政治、法律、道德等方面的相應(yīng)責(zé)任。2018年2月,我國開啟了自改革開放以來規(guī)模最大、程度最深的一次機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革以構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系為目標(biāo),是對(duì)國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。責(zé)任政府理念的重要性隨之凸顯。能否理順機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的變化,使行政機(jī)關(guān)承擔(dān)與其職能相匹配的責(zé)任,直接影響機(jī)構(gòu)改革成果所能轉(zhuǎn)化的治理效能。
從結(jié)果層面打造責(zé)任政府,一要監(jiān)督,二要問責(zé)。在監(jiān)督方面,對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)覆蓋公權(quán)力行使的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。黨的十九大報(bào)告指出,構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來,增強(qiáng)監(jiān)督合力。在問責(zé)方面,問責(zé)事由、問責(zé)主體、責(zé)任形式、責(zé)任豁免事由等程序和實(shí)體內(nèi)容都需要由法律予以規(guī)范。監(jiān)督和問責(zé)的法治化事關(guān)對(duì)政府公信力的有效維護(hù),既是法治政府建設(shè)的基本要求,也是權(quán)責(zé)一致原則的具體落實(shí)。
二是簡政放權(quán)理念。在新時(shí)代背景下,政府具有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多種職能。職能科學(xué)是法治政府建設(shè)的首要目標(biāo)之一。確保政府職能向更加科學(xué)的方向轉(zhuǎn)化,深化行政體制改革始終是法治政府建設(shè)的重心所在。作為行政體制改革的重要抓手,簡政放權(quán)并不意味著對(duì)政府機(jī)構(gòu)職能的隨意簡化和對(duì)行政事務(wù)放任不管,而是要求放管有機(jī)結(jié)合。“放”和“管”共同構(gòu)成政府提高行政管理效率、依法全面履行各項(xiàng)職能的前提。
在行政法治實(shí)踐中,簡政放權(quán)理念中的“簡政”體現(xiàn)為精簡和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置,促進(jìn)政府高效履職,形成高效率的組織體系。“放權(quán)”則體現(xiàn)為兩方面要求:第一,理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系,上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)。地方政府直接面向基層實(shí)踐,掌握第一手實(shí)踐資料。因此,有必要通過厘清各級(jí)政府及其部門的權(quán)責(zé)界限,賦予地方更多自主權(quán)。同時(shí),應(yīng)當(dāng)同步優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督體制,實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。第二,以政企分開、政事分開、政社分開為目標(biāo),政府向市場放權(quán)、向企業(yè)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)。這是現(xiàn)階段簡政放權(quán)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展,新興行業(yè)不斷涌現(xiàn),傳統(tǒng)行業(yè)也迎來根本性變革。通過政府的減權(quán)、限權(quán),不斷激發(fā)市場主體活力和社會(huì)創(chuàng)新活力,已成為營造良好營商環(huán)境,推動(dòng)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。當(dāng)前,行政審批改革持續(xù)深化,對(duì)各類行政許可、資質(zhì)資格、中介服務(wù)等事項(xiàng)的清理和規(guī)范普遍開展,以“去行政化”為核心的行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤改革逐步推進(jìn)。政府的角色相較于早期的“劃船者”向“引航人”轉(zhuǎn)換,這些都是簡政放權(quán)理念的體現(xiàn)。
三是服務(wù)政府理念。隨著法治建設(shè)逐步推進(jìn),政府從執(zhí)法者與管理者轉(zhuǎn)型為社會(huì)服務(wù)的提供者,承擔(dān)提供公共服務(wù)的職能。職能上的轉(zhuǎn)變要求政府的行為模式也相應(yīng)轉(zhuǎn)化,服務(wù)行政的行為模式開始影響政府履行法定義務(wù)的方式。在黨的十九屆四中全會(huì)上,服務(wù)人民群眾被確定為國家行政管理的重大職責(zé),一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為政府治理體系的完善目標(biāo)。這種對(duì)服務(wù)政府理念重視程度的提高,是現(xiàn)代行政法區(qū)別于傳統(tǒng)行政法的重要特征。
服務(wù)型政府的構(gòu)建既是法治政府的建設(shè)目標(biāo),也是法治政府的基本要求。法治政府不僅意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使權(quán)力,也強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要依法提供公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù),實(shí)現(xiàn)秩序行政與給付行政的統(tǒng)一、管制行政與服務(wù)行政的結(jié)合。在法治政府的語境中,服務(wù)型政府的構(gòu)建需要滿足更高的要求。在提供社會(huì)所需的各項(xiàng)公共服務(wù)時(shí),政府應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限,提高行政效能,堅(jiān)持以高效便民的方式進(jìn)行。
四是陽光政府理念。陽光政府的核心在于行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范、透明。政府是否將行政事務(wù)的處理依法向社會(huì)公開、置于陽光下進(jìn)行,直接決定了公民能否在實(shí)質(zhì)意義上參與行政決策的過程。同時(shí),獲取政務(wù)的相關(guān)信息也是開展各項(xiàng)監(jiān)督的前提。陽光政府的構(gòu)建是民主政府和廉潔政府的基礎(chǔ),也是“民主”這一法治的基本理念在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。
在我國現(xiàn)行立法中,政務(wù)公開制度的發(fā)展和完善是陽光政府理念的直接體現(xiàn)。我國政務(wù)公開起源于20世紀(jì)80年代以來村務(wù)公開的探索,經(jīng)歷了從村務(wù)公開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)政務(wù)公開和廠務(wù)公開,再到各級(jí)人民政府的政府信息公開的發(fā)展過程。2019年4月3日,《中華人民共和國政府信息公開條例》首次修訂,此次修訂結(jié)合行政法學(xué)界的研究成果和行政法實(shí)務(wù)界的現(xiàn)實(shí)需要,對(duì)政府信息公開制度的程序和實(shí)體內(nèi)容都進(jìn)行了完善�！耙怨_為常態(tài)、不公開為例外”的原則已經(jīng)被現(xiàn)行立法所確認(rèn)。政府信息公開是政務(wù)公開的重要組成部分,此次修法對(duì)政府信息公開制度的發(fā)展、為政務(wù)公開水平的提高提供了最直接和有效的推力。與政府信息公開相比,政務(wù)公開的公開范圍更為廣泛,公開形式更為靈活,公開制度更加規(guī)范,公開更多地依賴互聯(lián)網(wǎng)和媒體技術(shù)。2020年6月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《2020年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》,確定了六個(gè)方面、共計(jì)19項(xiàng)工作要點(diǎn)。其中,既包括落實(shí)新修訂的政府信息公開條例,加強(qiáng)制度執(zhí)行和政策發(fā)布解讀,強(qiáng)化保障措施,又要求圍繞黨中央的最新決策部署加強(qiáng)用權(quán)公開,圍繞優(yōu)化營商環(huán)境和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等實(shí)踐中的最新需要,加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的信息公開。
行政法理念的未來發(fā)展
國家治理、社會(huì)變遷、新興科技發(fā)展的理論和實(shí)踐需求為行政法理念體系的完善提供了發(fā)展的土壤。行政法理念的發(fā)展與行政法治建設(shè)的發(fā)展彼此促進(jìn),形成良好的雙向互動(dòng)。在這種雙向互動(dòng)的作用下,行政法理念的未來發(fā)展將體現(xiàn)以下兩大特征:
其一,行政法理念的具體內(nèi)容和適用過程將保持高度的動(dòng)態(tài)性。例如,在社會(huì)的不同發(fā)展階段,對(duì)法治政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)不同。在法治政府內(nèi)部,觀念、實(shí)體、形式、程序方面的各要素始終處于對(duì)話、協(xié)商的互動(dòng)運(yùn)作中。法治政府理念的具體內(nèi)容也隨之不斷調(diào)整。適用上的動(dòng)態(tài)性則體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法對(duì)行政法理念的選擇和理解上。
其二,行政法理念的發(fā)展在有限的范圍內(nèi)超前于行政法治建設(shè)的實(shí)際。行政法理念超越行政法原則和制度而存在,能夠適度超前預(yù)測(cè)行政法律制度、機(jī)制體制改革的方向,并據(jù)此提供相應(yīng)的指引。但是,這種預(yù)測(cè)必然要受制于行政法治建設(shè)的實(shí)際情況。在選擇、理解并最終適用某項(xiàng)行政法理念時(shí),立法、執(zhí)法、司法都需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等因素,進(jìn)行全方位的綜合判斷。同時(shí),由于行政法理念并非我國行政法正式的法律淵源,即使某項(xiàng)行政法理念已被學(xué)界普遍認(rèn)可,也不能將其直接適用于立法、執(zhí)法和司法。行政法理念指引作用的發(fā)揮,需要由有權(quán)主體依法通過決策、立法等方式解釋其內(nèi)容,并以政策和法律制度等形式加以固定。
(作者為中國政法大學(xué)校長、教授,中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長,博士生導(dǎo)師。本文節(jié)選自中國檢察出版社2022年10月出版的《行政法學(xué)精論》一書序言)
責(zé)任編輯：譚則章