近年來(lái)，各國(guó)或地區(qū)逐漸傾向于通過(guò)超大型自由貿(mào)易協(xié)定談判來(lái)整合現(xiàn)有多重自貿(mào)協(xié)定規(guī)則，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)，抑或是在區(qū)域間傳播新的貿(mào)易規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，以推動(dòng)相關(guān)規(guī)則在更廣泛層面的認(rèn)可。亞太地區(qū)同期出現(xiàn)兩個(gè)超大型自由貿(mào)易協(xié)定。繼簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系》（RCEP）后，我國(guó)于2021年正式提出申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。本研究就CPTPP與RCEP金融服務(wù)規(guī)則的差異性和趨同性展開(kāi)比較研究，并就中國(guó)未來(lái)可能加入CPTPP后面對(duì)潛在的雙協(xié)定規(guī)則分歧或沖突，如何進(jìn)行有效管控或協(xié)調(diào)，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
一、CPTPP與RCEP金融服務(wù)規(guī)則差異性與趨同性比較
研究表明，CPTPP和RCEP金融服務(wù)規(guī)則盡管在議題覆蓋和部分條約語(yǔ)言等方面存在一定共性，但在規(guī)制層面和文本來(lái)源上存在顯著差異。
CPTPP與RCEP金融服務(wù)規(guī)則存在一定程度的重疊。具體表現(xiàn)為兩者在議題覆蓋范圍上高度重合，兩者在金融服務(wù)規(guī)則升級(jí)的方向上總體趨同。而且，兩者在大部分共有議題所對(duì)應(yīng)的規(guī)則上也都具有較高的文本相似性。盡管兩者金融服務(wù)規(guī)則顯示出一定的共性，但是它們之間的差異更為顯著。具體來(lái)說(shuō)，兩者的差異性主要體現(xiàn)在規(guī)制層面和規(guī)則來(lái)源兩大方面。
一是規(guī)制層面的差異。CPTPP與RCEP金融服務(wù)規(guī)則在體例設(shè)置、分類(lèi)模式、適用范圍以及爭(zhēng)端解決機(jī)制等問(wèn)題上具有顯著差異。第一，金融服務(wù)規(guī)則在協(xié)定中的體例設(shè)置不同。CPTPP將金融服務(wù)規(guī)則設(shè)置為獨(dú)立章節(jié)，對(duì)于金融服務(wù)部門(mén)的調(diào)整更具靈活性。而RCEP仍然遵循GATS模式，涉及金融服務(wù)的特殊規(guī)則以單獨(dú)附件存在并附屬于服務(wù)貿(mào)易章節(jié)。第二，RCEP仍然遵循GATS四種服務(wù)提供方式對(duì)金融服務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，其并未就跨境金融服務(wù)提供電子化和遠(yuǎn)程化背景下，原有分類(lèi)模式無(wú)法有效清晰界定部分新金融服務(wù)的問(wèn)題提供可供應(yīng)對(duì)的解決方案。相比之下，CPTPP采取更為激進(jìn)的改革方案，將金融服務(wù)活動(dòng)劃分為三類(lèi)，并將原先模式1、2和4整合為一種模式即跨境金融服務(wù)貿(mào)易，并相應(yīng)地適用正面清單模式。其他兩類(lèi)則以負(fù)面清單為主。第三，RCEP金融服務(wù)附件的適用范圍僅限于貿(mào)易領(lǐng)域。而CPTPP金融服務(wù)章節(jié)適用范圍不拘于服務(wù)貿(mào)易章節(jié)的整體約束，從原先的僅限于金融服務(wù)貿(mào)易擴(kuò)展到金融服務(wù)投資。第四，由于擴(kuò)展到了投資事項(xiàng)，CPTPP進(jìn)一步引入了“投資者—國(guó)家”（ISDS）爭(zhēng)端解決機(jī)制。并且，CPTPP規(guī)定在投資者涉及審慎原因提起的爭(zhēng)端中適用“主管機(jī)構(gòu)+專(zhuān)家組+仲裁庭”的復(fù)合程序。RECP爭(zhēng)端解決機(jī)制則仍?xún)H適用于金融服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)端。
二是兩者的規(guī)則文本來(lái)源亦顯著不同。研究表明，CPTPP金融服務(wù)規(guī)則受到以美國(guó)為主導(dǎo)的自由貿(mào)易協(xié)定金融服務(wù)章節(jié)的顯著影響。無(wú)論從規(guī)則范式亦或是整體的條約語(yǔ)言風(fēng)格，都與以美國(guó)主導(dǎo)的自由貿(mào)易協(xié)定金融服務(wù)章節(jié)高度相似。相比較之下，RCEP金融服務(wù)規(guī)則顯示出融合了多重來(lái)源規(guī)則的特征。一方面，RCEP在整體規(guī)則范式上總體繼承了GATS范式。另一方面，其條約語(yǔ)言文本主要受到其締約國(guó)過(guò)往簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定的影響。其中，以韓國(guó)為第一梯隊(duì)，日本、新加坡和澳大利亞次之，中國(guó)、東盟及新西蘭較弱。此外，RCEP又吸收了部分以美國(guó)主導(dǎo)的自貿(mào)協(xié)定金融服務(wù)規(guī)則范式的新規(guī)則。因此，RCEP呈現(xiàn)出介于GATS范式和以美國(guó)主導(dǎo)的金融服務(wù)規(guī)則范式之間，又兼容區(qū)域內(nèi)國(guó)家發(fā)展水平的折衷復(fù)合模式。
綜上，CPTPP與RCEP在金融服務(wù)規(guī)則的差異主要源于兩者在實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)自由化路徑選擇上的巨大分歧。而且，成員國(guó)的高度重合表明這種差異性并非由于締約國(guó)處于不同發(fā)展階段而使其對(duì)開(kāi)放金融服務(wù)部門(mén)具有不同的接受程度所導(dǎo)致的，而是兩者在規(guī)則范式上從一開(kāi)始就存在根本性的分歧。規(guī)則范式或路徑分歧可能使得未來(lái)在區(qū)域乃至多邊層面進(jìn)行金融服務(wù)規(guī)則融合存在更大的困難。
二、我國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中金融服務(wù)規(guī)則網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)及問(wèn)題
目前我國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中金融服務(wù)規(guī)則建構(gòu)具有以下兩方面特點(diǎn)及問(wèn)題。
首先，我國(guó)過(guò)往簽訂這些自貿(mào)協(xié)定金融服務(wù)規(guī)則文本之間內(nèi)部整體重疊度不高，內(nèi)部條約網(wǎng)絡(luò)松散且高度不一致。這表明沒(méi)有形成相對(duì)穩(wěn)定的金融服務(wù)規(guī)則范式，以及缺乏一以貫之的條約實(shí)踐策略。綜合本研究對(duì)RCEP其他成員國(guó)以及其他主要發(fā)達(dá)國(guó)家條約網(wǎng)絡(luò)的文本聚類(lèi)分析，缺乏具有文本一致性的長(zhǎng)期條約網(wǎng)絡(luò)，可能系導(dǎo)致我國(guó)在RCEP金融規(guī)則最終文本形成上未能顯示出與綜合國(guó)力相匹配的影響力的原因之一。
其次，在區(qū)域金融服務(wù)規(guī)則領(lǐng)域，我國(guó)扮演著既定規(guī)則接受者的角色，而非規(guī)則引領(lǐng)者或主導(dǎo)者。我國(guó)對(duì)其金融服務(wù)規(guī)則文本的影響力與現(xiàn)有綜合國(guó)力水平不成比例，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則設(shè)計(jì)和引導(dǎo)能力方面不僅明顯弱于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也明顯弱于亞太區(qū)域內(nèi)韓國(guó)、日本、新加坡和澳大利亞等國(guó)家。
三、對(duì)策建議
基于前述分析，CPTPP與RCEP金融服務(wù)規(guī)則在范式上存在根本分歧。并且，這種分歧很可能進(jìn)一步加劇自由貿(mào)易協(xié)定的“意大利面碗效應(yīng)”，進(jìn)而導(dǎo)致多邊貿(mào)易體系透明度下降，增加貿(mào)易壁壘。為了以更加開(kāi)放的姿態(tài)加入CPTPP，本研究認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)管控或協(xié)調(diào)未來(lái)可能出現(xiàn)的規(guī)則沖突或者分歧。本研究主要從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐、自貿(mào)協(xié)定條約網(wǎng)絡(luò)長(zhǎng)期構(gòu)建以及CPTPP磋商談判三個(gè)方面對(duì)管控潛在規(guī)則分歧提出建議。
1. 基于現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，就雙協(xié)定落地進(jìn)行全方位壓力測(cè)試
短期來(lái)看，充分重視各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在推動(dòng)規(guī)則落地和協(xié)調(diào)方面所發(fā)揮的作用。例如，以廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)為例，南沙自貿(mào)區(qū)已經(jīng)率先以 RCEP和CPTPP雙協(xié)定為對(duì)標(biāo)標(biāo)的制定《南沙自貿(mào)片區(qū)對(duì)標(biāo)RCEP CPTPP 進(jìn)一步深化改革擴(kuò)大開(kāi)放試點(diǎn)措施》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)措施》）。其中，針對(duì)金融服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)標(biāo)協(xié)定“金融服務(wù)”和“跨境服務(wù)貿(mào)易”等條款，采取“探索打造南沙離岸貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“促進(jìn)跨境貿(mào)易和投融資便利化”兩條措施，深入探索自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管創(chuàng)新。試點(diǎn)先行、服務(wù)全局，是我國(guó)改革開(kāi)放的一條重要經(jīng)驗(yàn)。目前，盡管各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已針對(duì)RCEP落地協(xié)調(diào)采取了一系列措施，但以雙協(xié)定為對(duì)標(biāo)的的較少。這是值得推廣的先進(jìn)性經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)更多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)前瞻性地嘗試對(duì)標(biāo)雙協(xié)定經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)行壓力測(cè)試，對(duì)雙協(xié)定落地可能出現(xiàn)的分歧盲點(diǎn)提前進(jìn)行試驗(yàn)性摸排，獲得創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)，以謀局部突破、帶動(dòng)全局。
自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)雙協(xié)定落地試驗(yàn)過(guò)程存在一些重點(diǎn)問(wèn)題，值得進(jìn)一步關(guān)注。其一，現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)針對(duì)RCEP的落地措施更集中于貨物貿(mào)易，缺乏對(duì)服務(wù)貿(mào)易的關(guān)注。其二，提高自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新金融監(jiān)管措施的透明度。例如，南沙自貿(mào)區(qū)的《試點(diǎn)措施》盡管明確提及對(duì)標(biāo)協(xié)定“金融服務(wù)”相關(guān)條款進(jìn)行自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管創(chuàng)新，但是從現(xiàn)有信息公開(kāi)渠道中均無(wú)從獲悉其具體創(chuàng)新金融監(jiān)管措施。其三，對(duì)于金融服務(wù)貿(mào)易而言，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)不同規(guī)則下不同金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)問(wèn)題的關(guān)注，特別是增加對(duì)跨境金融信息的不同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的重視�？缇辰鹑谛畔⒌牧鲃�(dòng)與儲(chǔ)存是目前各方關(guān)注的重要議題。CPTPP與RCEP在跨境金融信息的自由轉(zhuǎn)移及數(shù)據(jù)本地化方面的規(guī)則側(cè)重點(diǎn)不同。RCEP更注重各締約方對(duì)信息轉(zhuǎn)移和處理的管理權(quán)力，而CPTPP則在信息自由流動(dòng)以及金融服務(wù)后臺(tái)功能本地化上有更明確的要求。因此，如何在協(xié)調(diào)兩者不同的監(jiān)管要求的同時(shí)又不給金融企業(yè)或其他參與者增加負(fù)累，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)嘗試中值得重點(diǎn)關(guān)注的方向。
2.明確在金融服務(wù)部門(mén)的自由貿(mào)易協(xié)定戰(zhàn)略，積極建構(gòu)由我主導(dǎo)的區(qū)域金融服務(wù)規(guī)則范式
從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，盡量減少和避免出現(xiàn)根本性的條約規(guī)則分歧應(yīng)當(dāng)著眼于中國(guó)自身構(gòu)建由我主導(dǎo)的統(tǒng)一條約網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。其一，統(tǒng)籌多部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)題研究，并形成清晰明確、穩(wěn)定、一以貫之的自由貿(mào)易規(guī)則制定、傳播及談判戰(zhàn)略。盡管同時(shí)加入CPTPP與RCEP固有其現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略破局考量，但是以金融服務(wù)部門(mén)為例，明確選擇何種立場(chǎng)、確立何種規(guī)則范式以及追求何種方向的金融自由化路徑和何種程度的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于提升我國(guó)在該領(lǐng)域規(guī)則的長(zhǎng)期影響力，掌握標(biāo)準(zhǔn)制定主動(dòng)權(quán)至關(guān)重要。其二，重視自由貿(mào)易協(xié)定語(yǔ)言文本的一致性、持續(xù)性和穩(wěn)定性，增強(qiáng)示范效應(yīng)。研究表明，具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的條約示范文本作為重要媒介在規(guī)則傳播中發(fā)揮關(guān)鍵作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度對(duì)于我國(guó)在區(qū)域內(nèi)甚至跨區(qū)域間形成規(guī)則影響力至關(guān)重要。建議將自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則的長(zhǎng)期戰(zhàn)略落實(shí)到具體的中英文語(yǔ)言文本中，形成具有普遍適用意義的范本，并在后續(xù)自由貿(mào)易協(xié)定磋商談判中予以推行，力圖形成內(nèi)部高度一致的條約網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建由我主導(dǎo)的區(qū)域金融服務(wù)范式。
3. 加入CPTPP磋商談判時(shí)慎重考慮對(duì)部分議題予以適當(dāng)保留
申請(qǐng)加入CPTPP的磋商談判中，應(yīng)慎重考慮其與我國(guó)之前簽訂的自貿(mào)協(xié)定金融服務(wù)規(guī)則的差異。特別是在跨境金融服務(wù)貿(mào)易類(lèi)別的具體承諾、金融服務(wù)投資爭(zhēng)端解決機(jī)制等議題上，慎重考慮相關(guān)立場(chǎng)或者給予一定程度的保留，盡量減少短期內(nèi)由于規(guī)則重大分歧導(dǎo)致貿(mào)易壁壘、監(jiān)管成本甚至是相關(guān)爭(zhēng)議的增加。例如，與RCEP不同，CPTPP將金融服務(wù)投資也納入了其金融服務(wù)章節(jié)的范圍并采取了“投資者—國(guó)家”（ISDS）和“國(guó)家—國(guó)家”雙重爭(zhēng)端解決機(jī)制。中國(guó)是否同意在金融服務(wù)部門(mén)中加入ISDS安排也是值得重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。
作者：林力斐 汕頭大學(xué)法學(xué)院講師