2021年12月31日，最高人民法院、最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會(huì)，聯(lián)合發(fā)布新修訂的《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪中“有毒、有害的非食品原料”和“明知”的認(rèn)定等問(wèn)題作出規(guī)定。此前，2021年9月9日，最高檢召開新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)“公益訴訟守護(hù)美好生活”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)時(shí)表示，專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)開展以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在食品藥品安全領(lǐng)域積極探索懲罰性賠償制度，加大對(duì)損害公益行為的威懾力度，成果顯著。
俗話說(shuō)：“民以食為天�！笔称钒踩c老百姓日常生活聯(lián)系最為密切，過(guò)去一段時(shí)間，地溝油、瘦肉精、食品中的非法添加物、外賣衛(wèi)生等食品安全事件嚴(yán)重危及消費(fèi)者“舌尖上的安全”。為此，我國(guó)重拳出擊整治食品市場(chǎng)亂象，《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》都規(guī)定了懲罰性賠償條款，確立了食品安全法律領(lǐng)域內(nèi)的懲罰性賠償制度。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)積極探索食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。食品安全領(lǐng)域公益訴訟適用懲罰性賠償值得進(jìn)一步探討。
公益訴訟中懲罰性賠償?shù)脑V權(quán)
懲罰性賠償是指侵權(quán)人（義務(wù)人）以惡意、故意、欺詐等方式實(shí)施加害行為而致權(quán)利人受到損害的，權(quán)利人可以獲得實(shí)際損害賠償之外的增加賠償。從制度功能角度看，懲罰性賠償?shù)南鄬?duì)概念是填補(bǔ)性賠償，民法中規(guī)定的損害賠償通常是填平性質(zhì)的，即一般是對(duì)已經(jīng)遭受損失的填補(bǔ)，而懲罰性賠償則通過(guò)對(duì)填平性質(zhì)的突破，增加不法行為人違法成本，也對(duì)潛在的不法行為人予以警示，即懲罰性賠償制度具有懲罰、威懾的功能�！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》第一百四十八條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。”該條款規(guī)定了生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者在賠償損失之外，還應(yīng)承擔(dān)“十倍價(jià)款”或“三倍損失”的賠償金，賠償金是在“賠償損失”之外的加重責(zé)任，消費(fèi)者可以同時(shí)行使賠償損失請(qǐng)求權(quán)和懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)。
雖然食品安全法規(guī)定了懲罰性賠償，但是規(guī)定的請(qǐng)求權(quán)主體為“消費(fèi)者”。因此，懲罰性賠償金請(qǐng)求權(quán)是否專屬于消費(fèi)者存在爭(zhēng)論，實(shí)踐中有的基層法院以此為由否定檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償金的訴訟請(qǐng)求權(quán)。例如，《法治日?qǐng)?bào)》2021年11月3日?qǐng)?bào)道，在廣東省汕頭市人民檢察院針對(duì)違法使用工業(yè)松香加工銷售禽畜食品行為依法提起的民事公益訴訟一案中，檢察機(jī)關(guān)查明，2016年1月至2017年9月，李某鋌在明知工業(yè)松香不能用于食品加工且沒有獲得任何經(jīng)營(yíng)許可的情況下，雇傭工人在鵝場(chǎng)宰殺生鵝、生鴨過(guò)程中主要使用工業(yè)松香對(duì)禽畜進(jìn)行脫毛處理，并對(duì)外銷售，銷售金額為30多萬(wàn)元，遂訴請(qǐng)李某鋌承擔(dān)有毒、有害食品銷售金額十倍的懲罰性賠償金300余萬(wàn)元，并在市級(jí)以上新聞媒體向公眾賠禮道歉。但一審法院判決認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)在民事公益訴訟中主張懲罰性賠償訴求。
檢察機(jī)關(guān)之所以為此提起公益訴訟，追求的首要目標(biāo)是制止和預(yù)防危害食品安全違法行為，以保護(hù)不特定人的集合利益，民事公益訴訟制度和懲罰性賠償制度在設(shè)立目的、功能、價(jià)值方面是趨同的。最高人民法院發(fā)布的相關(guān)司法解釋也持這一觀念，在明確懲罰性賠償?shù)倪m用條件之后，規(guī)定公益訴訟可參照適用。比如《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第十五條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，依據(jù)食品安全法等法律規(guī)定向生產(chǎn)者、銷售者主張賠償金的，人民法院應(yīng)予支持。生產(chǎn)假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的，受害人或者其近親屬除請(qǐng)求賠償損失外，依據(jù)藥品管理法等法律規(guī)定向生產(chǎn)者、銷售者主張賠償金的，人民法院應(yīng)予支持。”第十七條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依法提起公益訴訟的，參照適用本規(guī)定�！薄吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十八條第二款明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出食品藥品安全領(lǐng)域的民事公益訴訟，再結(jié)合上述司法解釋相關(guān)條款可知，現(xiàn)有立法肯定了檢察機(jī)關(guān)提起食藥領(lǐng)域公益訴訟時(shí)提出懲罰性賠償請(qǐng)求的做法。因此，前述案件汕頭市人民檢察院提出上訴后，廣東省高級(jí)人民法院于2021年10月9日判令李某鋌支付懲罰性賠償金300萬(wàn)元，檢察機(jī)關(guān)的其他訴訟請(qǐng)求全部獲法院判決支持。這是全國(guó)首例由省級(jí)法院判決支持檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償訴求的食品安全責(zé)任民事公益訴訟案。
懲罰性賠償構(gòu)成要件的操作性問(wèn)題
根據(jù)食品安全法第一百四十八條第二款的規(guī)定，生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者都可以成為違法主體，但食品從生產(chǎn)到被消費(fèi)者購(gòu)買，還有諸如運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)等多個(gè)環(huán)節(jié)多方主體。我國(guó)現(xiàn)行法律并未對(duì)以上主體進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，主觀方面，經(jīng)營(yíng)者需滿足“明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”這一主觀標(biāo)準(zhǔn)，沒有將“重大過(guò)失”的情形納入主觀方面認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中，這提高了主觀方面的認(rèn)定門檻。另外，何為“明知”？食品安全法第一百四十八條并未明確界定。客觀方面，懲罰性賠償?shù)拇嬖谑欠裥枰匀松頁(yè)p害作為前提，目前仍存在爭(zhēng)議。依照食品安全法的相關(guān)規(guī)定，食品藥品領(lǐng)域提出懲罰性賠償不需要以人身?yè)p害作為前提，但在司法實(shí)踐中，各基層法院的做法并未達(dá)成統(tǒng)一。例如，有的法院認(rèn)為，消費(fèi)者未食用購(gòu)買的保健食品，身體也未產(chǎn)生損害，從而不支持懲罰性賠償?shù)脑V求。筆者認(rèn)為，為了激活懲罰性賠償?shù)纳鐣?huì)治理功能，只要存在重大風(fēng)險(xiǎn)，就可以適用懲罰性賠償。這有助于讓人民群眾加入到打擊食品違法犯罪行列中，更好地發(fā)揮懲罰和警示作用。
現(xiàn)有懲罰性賠償金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較機(jī)械。食品安全法規(guī)定了三種計(jì)算懲罰性賠償金的方式：第一種是直接向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款10倍，第二種是向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付損失3倍的賠償金，第三種是增加賠償?shù)慕痤~不足1000元的，為1000元。第一種計(jì)算方法，雖然便于舉證食品的售價(jià)，但考慮到現(xiàn)實(shí)情況中大部分食物的售價(jià)比較便宜，即使生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者支付了產(chǎn)品售價(jià)10倍的賠償，其規(guī)范力度也不一定會(huì)明顯高于消費(fèi)者保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定。第二種計(jì)算方法，消費(fèi)者證明實(shí)際損失的證明難度相對(duì)較大。一方面食品作用于人體的實(shí)際損害難以在短時(shí)間內(nèi)得以顯現(xiàn)；另一方面，原告難以主張自身?yè)p失與食物之間的因果關(guān)系。綜合來(lái)看，上述方法都符合私益訴訟中的計(jì)算方法，而公益訴訟區(qū)別于私益訴訟，其損失更是難以計(jì)算。
因此，筆者建議，合理設(shè)定懲罰性賠償?shù)纳舷�。即在不超過(guò)法定上限情況下，法官可以根據(jù)違法經(jīng)營(yíng)形態(tài)、違法行為持續(xù)的時(shí)間、違法行為造成的后果、是否受相關(guān)處罰后繼續(xù)實(shí)施違法行為、主動(dòng)采取補(bǔ)救措施的有無(wú)及效果、違法行為獲利情況、對(duì)消費(fèi)者個(gè)人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任情況、刑事罰金或行政罰款情況、被告的財(cái)力狀況等對(duì)懲罰性賠償金額進(jìn)行自由裁量。
食品安全懲罰性賠償責(zé)任的完善路徑
提升立法層次�！吨腥A人民共和國(guó)民法典》第一百七十九條第二款規(guī)定，“法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)模勒掌湟?guī)定�！边@明確我國(guó)民事責(zé)任承擔(dān)方式包括懲罰性賠償，懲罰性賠償是法定責(zé)任，當(dāng)事人不得自由創(chuàng)設(shè)。懲罰性賠償?shù)姆ǘㄐ蕴卣鳎沟糜械幕鶎臃ㄔ涸谑称钒踩?zé)任民事公益訴訟中否定檢察機(jī)關(guān)這方面的訴訟請(qǐng)求。違反食品安全管理規(guī)范所侵害的對(duì)象通常情況下是社會(huì)不特定的多數(shù)人，因此，應(yīng)當(dāng)在食品安全責(zé)任制度中加入公益訴訟制度，以激活食品安全保護(hù)法對(duì)公共利益的維護(hù)功能。目前，雖然司法解釋允許食藥領(lǐng)域公益訴訟參照適用懲罰性賠償，但如果在食品安全法中明確賦予檢察機(jī)關(guān)或消費(fèi)者保護(hù)組織在公益訴訟中主張懲罰性賠償請(qǐng)求的權(quán)利，則更契合民法典的有關(guān)精神。
確定食品安全標(biāo)準(zhǔn)。目前，司法實(shí)踐中，不同法官對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可存在差異，這會(huì)削弱司法公信力、讓消費(fèi)者感到不公平。因此，有必要確定食品安全標(biāo)準(zhǔn)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)局限于國(guó)家法律標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，食品與標(biāo)簽介紹不一樣的，應(yīng)認(rèn)定為不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)適用懲罰性賠償制度。重視食品安全標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)管行業(yè)秩序，可以有效督促食品生產(chǎn)者生產(chǎn)更安全的食品，讓消費(fèi)者購(gòu)買到真正有價(jià)值的食品。
發(fā)布指導(dǎo)性案例。雖然指導(dǎo)性案例在我國(guó)屬于非正式法源，但在司法實(shí)踐中具有重要意義。最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例具有實(shí)用性和針對(duì)性，各級(jí)人民法院在參照指導(dǎo)性案例的基礎(chǔ)上做出判決，與其他判決的差距較小，有利于實(shí)現(xiàn)司法公正。此外，指導(dǎo)性案例要及時(shí)更新并適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，為法官審判案件提供判決依據(jù)，推動(dòng)司法裁判公平公正。
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