進一步強化地下水節(jié)約保護、超采治理和污染防治
——淺談《地下水管理條例》
作者：□特約撰稿 王春業(yè) 費博
2021年12月1日起施行的《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》），從調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護、超采治理、污染防治以及監(jiān)督管理等方面厘清了涉及地下水合理開采與系統(tǒng)治理諸多環(huán)節(jié)的法律責任，進一步強化地下水節(jié)約保護、超采治理和污染防治�！稐l例》共8章64條，為我國地下水保護與開發(fā)利用邁入法治軌道奠定了堅實基礎(chǔ)。
著重突出水資源節(jié)約與保護
地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，是重要的水資源戰(zhàn)略儲備，對緩解部分地區(qū)供水緊張、促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重大意義�！稐l例》通過設(shè)立“節(jié)約與保護”專章，在地下水節(jié)約利用和資源保護方面作了系統(tǒng)性規(guī)定，將節(jié)約用水、保護水資源放在突出地位。
《條例》“節(jié)約與保護”專章的突出亮點之一是明確了地下水使用的“雙控”制度。即要求各級行政區(qū)通過制定取水總量控制指標和地下水水位控制指標，進而實現(xiàn)有序布局，使各行政區(qū)域內(nèi)有節(jié)制、有計劃地利用地下水�！半p控”制度的確立得益于近年來國家在地下水“雙控”方面進行的大量實踐探索，可以說是我國地下水管理實踐中經(jīng)驗和智慧的結(jié)晶�！稐l例》將“雙控”上升為地下水管理的基本制度，必將進一步促進我國地下水資源利用朝著科學(xué)布局、有序使用的方向發(fā)展。
同時，《條例》中涉及的“雙控”指標其制定過程更科學(xué)化、合理化。比如《條例》第十八條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門制定本行政區(qū)域內(nèi)地下水取水總量控制指標和地下水水位控制指標時，涉及省際邊界區(qū)域?qū)儆谕凰牡刭|(zhì)單元的，應(yīng)當與相鄰省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門協(xié)商確定�！稐l例》要求，除各行政區(qū)域單獨制定取水總量控制指標和水位控制指標外，還要求各行政區(qū)域在必要時聯(lián)合協(xié)商確定“雙控”指標，這體現(xiàn)了協(xié)調(diào)管理、統(tǒng)籌規(guī)劃的原則。其中，統(tǒng)籌規(guī)劃原則在地下水管理中的運用，有利于地下水資源的管控更符合國家水資源利用的宏觀目標。
此外，在“節(jié)約與保護”章節(jié)中，《條例》還明確要求通過減少地下水的利用和強化監(jiān)管手段來實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，明確了取用地下水的單位和個人應(yīng)當承擔的節(jié)水責任，要求對落后的、耗水量高的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品在規(guī)定期限內(nèi)停止生產(chǎn)、銷售、進口或者使用。同時，利用經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，一方面在部分地區(qū)試點征收水資源稅；另一方面對尚未征收水資源稅的地方，實行水資源費征收差別對待制，即地下水的水資源費征收標準高于地表水的標準；地下水超采區(qū)的水資源費征收標準高于非超采區(qū)的標準；地下水嚴重超采區(qū)的水資源費征收標準大幅高于非超采區(qū)的標準。通過這種經(jīng)濟手段的調(diào)節(jié)，可以實現(xiàn)減少地下水資源利用的目標。在強化監(jiān)管方面，《條例》提高了取用地下水的門檻，比如第二十五條規(guī)定了6種不予批準地下水取水許可申請的情形，其中包括不符合“雙控”要求，不符合行業(yè)用水定額和節(jié)水規(guī)定以及在水資源緊缺或者生態(tài)脆弱地區(qū)新建、改建、擴建高耗水項目等。
更加科學(xué)有效治理地下水超采問題
地下水是自然生態(tài)系統(tǒng)中維持河湖健康、保持環(huán)境穩(wěn)定的重要一環(huán)，對地區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。我國地下水保護利用還存在局部超采嚴重問題。目前，全國21個省區(qū)市存在不同程度的超采問題，個別地區(qū)甚至存在開采深層地下水問題。地下水超采區(qū)總面積達28.7萬平方公里，年均超采量158億立方米，其中華北地區(qū)地下水超采問題最為嚴重。地下水超采不僅破壞水資源利用可持續(xù)性，而且不利于地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全，極易引發(fā)河湖萎縮、生態(tài)退化等一系列問題。針對地下水超采問題，《條例》第四章“超采治理”建立了取采地下水的嚴格管控制度，將以往實踐中運用較為成熟的經(jīng)驗和做法上升到法律層面，既使制度推行具有一定實踐基礎(chǔ)，又通過法律法規(guī)進一步推動制度落實。在超采治理方面，《條例》通過三個方面加大了規(guī)制。
第一，明確了全國地下水超采區(qū)的劃定。關(guān)于超采區(qū)的劃定，《條例》頒布前已經(jīng)開始了相關(guān)探索工作。2012年至2014年，水利部組織完成了第一次全國地下水超采區(qū)的評價工作；2020年，水利部完成了京津冀新一輪地下水超采區(qū)的評價工作。此次將地下水超采區(qū)的劃定明確納入《條例》第三十一條，將超采區(qū)劃定的做法和經(jīng)驗進一步法治化。
第二，明確了由省級水行政主管部門會同有關(guān)部門組織劃定本行政區(qū)域內(nèi)的地下水禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)。地下水禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)的劃定，是科學(xué)合理落實地下水管理的有效途徑，也是進一步管控超采問題的必然要求。禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)的劃定，綜合考量相關(guān)區(qū)域自然狀況、社會需水情況以及地下水開采量等因素，為地下水的開采和使用設(shè)置了有層次性的管理方案，也最大程度契合了統(tǒng)籌規(guī)劃、高效利用的地下水管理原則。為此，《條例》第三十三條、第三十四條規(guī)定了劃分禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)的依據(jù)，例如明確禁采區(qū)的劃定有三種情形：已發(fā)生嚴重的地面沉降、地裂縫、海（咸）水入侵、植被退化等地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域；地下水超采區(qū)內(nèi)公共供水管網(wǎng)覆蓋或者通過替代水源已經(jīng)解決供水需求的區(qū)域；法律、法規(guī)規(guī)定禁止開采地下水的其他區(qū)域。同時，《條例》對禁、限采區(qū)取水問題，也考慮了社會經(jīng)濟發(fā)展因素，例如規(guī)定，地下水禁止開采區(qū)，在保障地下工程施工安全、在為消除對公共安全或者公共利益的危害、在為開展地下水勘測、試驗等情形下，可以依照法律規(guī)定適當取水，但在前述情形消除后應(yīng)立即停止取用地下水。這不僅完善了地下水管理制度，而且對禁、限采區(qū)管理作了有益補充。
第三，注重運用多種技術(shù)手段控制地下水的開采�！稐l例》第三十七條規(guī)定了加強節(jié)水型社會建設(shè)的政府責任，明確地下水超采區(qū)的縣級以上地方人民政府應(yīng)當通過海綿城市建設(shè)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等技術(shù)方式實現(xiàn)地下水采補平衡，拓寬地下水保護途徑。
進一步強化地下水污染的法律責任
《條例》在地下水污染方面規(guī)定了更加嚴格的法律責任，這更有助于新時期我國地下水保護制度的落實。相比于地表水而言，地下水由于不直接接觸地表環(huán)境，其水資源更新速率較慢，且一旦發(fā)生污染，修復(fù)治理難度巨大，這決定了我國當前治理地下水污染問題必須嚴字當頭。當前，我國地下水污染問題形勢較為嚴峻，城市污水、工業(yè)廢水以及農(nóng)業(yè)面源污染等都會直接或間接導(dǎo)致地下水污染。根據(jù)《2020年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，以淺層地下水水質(zhì)監(jiān)測為主的10242個監(jiān)測點中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)的監(jiān)測點只占到22.7%，Ⅳ類占到33.7%，Ⅴ類占到43.6%。面對地下水污染問題，《條例》在污染防治領(lǐng)域著重強化相關(guān)法律責任，主要體現(xiàn)在四個方面：
第一，增設(shè)企事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營者防止地下水污染的預(yù)防性義務(wù)。《條例》通過大量規(guī)定進行了細致安排，例如在第四十一條詳細列舉了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當采取五項措施預(yù)防地下水污染，從興建地下工程設(shè)施依法編制地下水污染防治相關(guān)內(nèi)容到設(shè)置地下水水質(zhì)監(jiān)測井，從加油站等地下防滲漏監(jiān)測的措施到存放可溶性劇毒廢渣場所的防滲漏措施，都作了相應(yīng)規(guī)定�！稐l例》不僅規(guī)定了興建工程設(shè)施和化學(xué)品企業(yè)的防滲漏措施，而且對地下水開采防止串層污染以及泉域保護范圍內(nèi)的工程施工等方面都作了相應(yīng)規(guī)定。這使《條例》可以通過加強水資源污染的預(yù)防性義務(wù)，用最小的成本防治地下水污染，維護區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。
第二，重點加強對地下水污染違法當事人的處罰力度�！稐l例》在第七章法律責任部分，重點關(guān)注了六大方面的違法當事人違法行為：包括地下水取水工程未安裝計量設(shè)施；工程建設(shè)對地下水造成重大不利影響；報廢的地下水取水工程未按照規(guī)定回填；利用巖層孔隙、裂隙、溶洞、廢棄礦坑等貯存有毒有害物質(zhì)；侵占、毀壞或者擅自移動地下水監(jiān)測設(shè)施設(shè)備及其標志以及以監(jiān)測、勘探為目的的地下水取水工程在施工前應(yīng)當備案而未備案等。針對這些違法行為規(guī)定了更嚴格的處罰措施。比如《條例》第五十八條對利用巖層孔隙、裂隙、溶洞、廢棄礦坑等貯存城市污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥和處理后的污泥造成嚴重后果的，最高可處500萬元以下罰款。
第三，在規(guī)定違法當事人責任的同時，也關(guān)注對監(jiān)管主體的問責。在污染防治層面，《條例》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門劃定地下水污染防治重點區(qū)的政府責任。同時，在縣級以上地方人民政府和相關(guān)部門存在未采取有效措施導(dǎo)致本行政區(qū)域內(nèi)地下水超采范圍擴大，地下水污染狀況惡化以及未完成本行政區(qū)域內(nèi)“雙控”指標等濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分�！稐l例》對監(jiān)管主體問責的加強，有助于督促政府部門加快落實各項制度，更好將有關(guān)規(guī)定貫穿到實踐層面。
第四，有效銜接了我國環(huán)境保護相關(guān)法律的規(guī)定�！稐l例》關(guān)注地下水保護領(lǐng)域，涉及水資源管理、土壤污染防治、水污染管控等方面，是對《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》等法律規(guī)定的細化和落實，有助于推動環(huán)境治理領(lǐng)域法律體系的完善，對于創(chuàng)新環(huán)境治理具有重要意義。
（作者單位：河海大學(xué)法學(xué)院）