《中華人民共和國反壟斷法》施行13年迎來首次修改。10月23日，《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》（下稱《草案》）公布，并公開征求意見。
根據(jù)《草案》，修改后的反壟斷法由57條增加至70條，分為總則、壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營者集中、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)等共8章，新增公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、“安全港”制度規(guī)定，回應(yīng)了濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)，以及平臺(tái)規(guī)則等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展過程中遇到的問題。
強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位
此次，《草案》第四條增加“國家強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”規(guī)定。
中南大學(xué)法學(xué)院教授李國海表示，正當(dāng)、有效的競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制功能得以發(fā)揮的基本條件，通過公平、有效競(jìng)爭(zhēng)，能夠切實(shí)使市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中起決定性作用。過去，反壟斷法實(shí)施過程中，存在競(jìng)爭(zhēng)政策受其他政策干擾的問題。為了杜絕這種情形，此次《草案》明確規(guī)定“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位”。
事實(shí)上，2015年10月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》就提出，“逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”；2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)提出，“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法”。在李國海看來，《草案》明確規(guī)定“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位”，可以說是以立法形式貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)政策的頂層設(shè)計(jì)。
華南理工大學(xué)法學(xué)院副教授殷繼國說：“《草案》將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入反壟斷法，強(qiáng)化對(duì)利用數(shù)據(jù)、算法和技術(shù)濫用市場(chǎng)支配地位，大幅度地提高法律責(zé)任等內(nèi)容，較好地貫徹了競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)地位�！�
《草案》第十條第一款規(guī)定，國家健全完善反壟斷規(guī)則制度，充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序；第二款規(guī)定，經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。李國海也認(rèn)為，這進(jìn)一步顯現(xiàn)出“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”的意旨。
李國海表示，近年來，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)反壟斷法調(diào)查、處罰了數(shù)家從事壟斷行為的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。但在規(guī)制網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的執(zhí)法實(shí)踐中，也暴露出現(xiàn)行反壟斷法規(guī)制平臺(tái)壟斷行為的一些不足，如現(xiàn)行條文不能完全覆蓋平臺(tái)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。此次修法，則增加相應(yīng)規(guī)定，進(jìn)一步為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)制平臺(tái)壟斷行為提供可直接引用、具有更強(qiáng)對(duì)應(yīng)性的條文。
《草案》第二十二條第二款規(guī)定，“經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等設(shè)置障礙，對(duì)其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制的”屬于濫用市場(chǎng)支配地位行為。
殷繼國認(rèn)為，《草案》第十條、第二十二條，為應(yīng)對(duì)新型壟斷行為提供了重要依據(jù)，但有兩方面的問題還需要注意：一方面，反壟斷法原則性規(guī)定較多，適應(yīng)性強(qiáng)，可以應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新型壟斷行為；另一方面，當(dāng)前新型壟斷行為主要表現(xiàn)為壟斷方式的新穎性、技術(shù)性和復(fù)雜性，反壟斷法的基本原理、基本架構(gòu)依然有效，只是在分析范式、分析工具上可能需要做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，而分析范式、分析工具的調(diào)整可以通過出臺(tái)或修訂配套規(guī)定或者指南的方式進(jìn)行。
李國海對(duì)此表示認(rèn)同。但他表示，《草案》第二十二條第二款的規(guī)定不夠具體，未來還需要《草案》通過后出臺(tái)具體指南。
公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度首次入法
2016年6月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》指出，“公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，是市場(chǎng)機(jī)制高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，全國統(tǒng)一市場(chǎng)基本形成，公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境逐步建立。但同時(shí)也要看到，地方保護(hù)、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等不符合建設(shè)全國統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象仍然存在�！币庖娺�提出，要充分認(rèn)識(shí)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性和緊迫性、明確建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的總體要求和基本原則等內(nèi)容。今年9月，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門又聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，細(xì)化了審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、第三方評(píng)估、監(jiān)督與責(zé)任追究等規(guī)定。
李國海說，“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”是很多國家落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中立原則、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要制度。此次《草案》新增公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，第五條規(guī)定“國家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。”
在殷繼國看來，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是確立和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的重要支柱。這項(xiàng)制度納入反壟斷法，是進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革的重要舉措，能夠加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的剛性約束，將有助于從源頭上規(guī)范政府相關(guān)行為。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，市場(chǎng)營商環(huán)境會(huì)更加優(yōu)質(zhì)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境會(huì)更加公平，將有利于激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新動(dòng)力和發(fā)展活力。
李國海也認(rèn)為，《草案》對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度予以規(guī)定，有助于提升我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律位階�！叭绻f，現(xiàn)行反壟斷法關(guān)于制止行政壟斷的規(guī)定屬于事后救濟(jì)，引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度后，就建立起了事前救濟(jì)路徑，進(jìn)一步豐富了反壟斷法對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制�！�
同時(shí)，殷繼國對(duì)此條規(guī)定提出建議。他表示，通過對(duì)比《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，《草案》縮小了公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象的范圍，未將《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第三條規(guī)定的“行政法規(guī)、國務(wù)院制定的政策措施以及政府部門負(fù)責(zé)起草的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”納入審查范圍，這減損了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位中的作用。
另外，殷繼國認(rèn)為，對(duì)應(yīng)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》中“政策措施”的表述，《草案》第五條中的“規(guī)定”一詞的內(nèi)涵和外延不確定�！敖�(jīng)營者”是反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法的規(guī)范表達(dá)，《草案》第五條采用“市場(chǎng)主體”的表述容易出現(xiàn)理解上的分歧和法律適用上的沖突。因此，殷繼國建議，在審查對(duì)象范圍表述上，《草案》應(yīng)與《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定一致，將“規(guī)定”修改為“政策措施”，將“市場(chǎng)主體”修改為“經(jīng)營者”。
“安全港”制度為小企業(yè)提供豁免空間
《草案》第十九條新增“安全港”制度，規(guī)定經(jīng)營者能夠證明其在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額低于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，不適用《草案》第十六條、第十七條、第十八條中“達(dá)成壟斷協(xié)議”的相關(guān)規(guī)定。
李國海表示，規(guī)制壟斷協(xié)議制度、濫用市場(chǎng)支配地位行為制度、經(jīng)營者集中制度是我國現(xiàn)行反壟斷法的三大規(guī)制制度。在規(guī)制壟斷協(xié)議的制度中，“安全港”制度的建立，有利于與國際反壟斷法制度接軌。
殷繼國表示，我國現(xiàn)行反壟斷法對(duì)壟斷協(xié)議的規(guī)制采取“原則禁止+例外豁免”模式，現(xiàn)行的例外豁免規(guī)定主要是從經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議的目的出發(fā)進(jìn)行考量，忽視了對(duì)經(jīng)營者市場(chǎng)力量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果的分析�！笆聦�(shí)上，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，經(jīng)營者達(dá)成的壟斷協(xié)議并不必然會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的后果�！�
“通常情況下，經(jīng)營者的市場(chǎng)份額越高，其與其他經(jīng)營者達(dá)成的壟斷協(xié)議對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響就越大�；谶@種判斷，2019年出臺(tái)的《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》提出，在相關(guān)市場(chǎng)占有30%以下市場(chǎng)份額的經(jīng)營者可被推定為不具有顯著市場(chǎng)力量，一般不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)�！币罄^國說，為了彌補(bǔ)現(xiàn)行“原則禁止+例外豁免”模式的不足，并將執(zhí)法實(shí)踐中的一些成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律，《草案》新增“安全港”制度，從市場(chǎng)份額角度為經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議的行為提供了一個(gè)豁免空間。
殷繼國認(rèn)為，設(shè)立“安全港”制度后，市場(chǎng)份額較小、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響不大的經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議，將不會(huì)被認(rèn)定為違法壟斷協(xié)議。相對(duì)于“壟斷協(xié)議達(dá)成目的”而言，“市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)”相對(duì)清晰明了，經(jīng)營者在日常經(jīng)營中比較容易判斷其與其他經(jīng)營者達(dá)成的壟斷協(xié)議是否違法，可以提高經(jīng)營者的可預(yù)期性。
李國海對(duì)此表示認(rèn)同。他認(rèn)為，“安全港”制度的設(shè)立將給予市場(chǎng)主體明確的預(yù)期，市場(chǎng)主體運(yùn)用簡單的工具即可預(yù)測(cè)法律后果，能夠降低市場(chǎng)主體的決策成本。對(duì)于民營經(jīng)濟(jì)主體來講，“安全港”制度將為其參與合作經(jīng)營提供綠色通道，使其更積極地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，還能使市場(chǎng)主體更自覺地約束其經(jīng)營行為，也有利于形成公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。
李國海表示，《草案》規(guī)定“安全港”制度僅適用于壟斷協(xié)議情形，不適用于濫用市場(chǎng)支配地位行為，可以看出當(dāng)前立法態(tài)度較為謹(jǐn)慎。同時(shí)，《草案》第十九條以但書形式規(guī)定“有證據(jù)證明經(jīng)營者達(dá)成的協(xié)議排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的除外”，這可能會(huì)實(shí)質(zhì)性降低我國“安全港”制度的效用，建議將這項(xiàng)但書規(guī)定修改為：“但有證據(jù)證明經(jīng)營者達(dá)成的協(xié)議具有排除或嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)效果的除外。”
殷繼國也建議，將上述但書規(guī)定修改為，“但有證據(jù)證明經(jīng)營者達(dá)成的協(xié)議排除或嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的除外”。他說，“限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有程度輕重之分，若輕微的限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，都不能適用‘安全港’制度，該制度就沒有存在的價(jià)值。”（作者：□本社記者 任文岱 ）