專家學(xué)者談天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例
為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供堅強(qiáng)法治保障
當(dāng)?shù)貢r間10月31日開始召開的聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會第二十六次會議（COP26）目前仍
在進(jìn)行中。這是《巴黎協(xié)定》進(jìn)入實(shí)施階段以來的首次氣候大會。會上，碳達(dá)峰碳中和、綠色發(fā)展等議題持續(xù)引發(fā)全球關(guān)注。
與此同時，2021年11月1日起，《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）正式實(shí)施。作為全國首部以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)為立法主旨的省級地方性法規(guī)，《條例》積極響應(yīng)《巴黎協(xié)定》，以法規(guī)形式明確了管理體制、基本制度和綠色轉(zhuǎn)型、降碳增匯的政策措施，將為天津市實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供堅強(qiáng)法治保障。
近日，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授曹明德，南開大學(xué)環(huán)境與司法研究中心主任史學(xué)瀛，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院副教授劉明明接受民主與法制社記者專訪，介紹了《條例》的意義與亮點(diǎn)。
平衡碳減排與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展
2020年9月，中國宣布二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。“碳達(dá)峰”“碳中和”因而備受關(guān)注。2021年國務(wù)院政府工作報告中明確指出，扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作。制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案。
在此背景下，天津市人大常委會啟動碳達(dá)峰碳中和立法，并于2021年9月27日通過《條例》�！斑@不僅對國內(nèi)其他地方出臺類似法律法規(guī)具有引領(lǐng)作用和借鑒意義，同時也是對《巴黎協(xié)定》的直接回應(yīng)�！笔穼W(xué)瀛表示，《巴黎協(xié)定》不僅強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家應(yīng)對氣候變化的義務(wù)，還要求地方政府做出努力�！稐l例》的出臺是履行應(yīng)對氣候變化國際義務(wù)的體現(xiàn)，不能忽視其在國際社會產(chǎn)生的積極影響。
劉明明表示，雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程實(shí)際上是倒逼傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)由高耗能高排放向綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程。短期來看，天津的冶金、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將面臨陣痛。但長遠(yuǎn)來看，成功轉(zhuǎn)型的行業(yè)企業(yè)將會大大提升自身的可持續(xù)發(fā)展能力，進(jìn)而具有更好的發(fā)展前景。
在處理碳減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系上，《條例》采取碳排放強(qiáng)度和總量控制、能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量控制、單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)等手段約束高碳排放，并對新增項(xiàng)目采取嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，如嚴(yán)格控制高耗能、高排放項(xiàng)目準(zhǔn)入，禁止新增鋼鐵、水泥熟料、平板玻璃、煉化、電解鋁等產(chǎn)能。同時，鼓勵和支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型以及低碳消費(fèi)，在可再生能源、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、綠色低碳交通、綠色低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域發(fā)掘新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
曹明德表示，《條例》提出，要推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、全面綠色轉(zhuǎn)型，將減碳降碳和經(jīng)濟(jì)社會全面綠色轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)“以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域減污降碳，推動形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局”。這是力求平衡碳減排與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
兼顧降碳與增匯
“實(shí)現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)，降碳增匯是核心�！眲⒚髅髡f，一方面要減少二氧化碳排放，另一方面要促進(jìn)可持續(xù)森林管理及可持續(xù)農(nóng)業(yè)方式增加碳匯。
《條例》將“降碳增匯”單列一章，兼顧二者的做法值得肯定，其具體條款覆蓋范圍較為廣泛，降碳主要抓能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域和鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力等重點(diǎn)行業(yè)的節(jié)能和能效提高，以及農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和固體廢物綜合利用；增匯注重有效發(fā)揮森林、濕地、海洋、土壤等的固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。
同時，《條例》注重發(fā)揮碳市場的作用，特別是鼓勵企業(yè)事業(yè)單位開展碳匯項(xiàng)目開發(fā)，并通過碳排放權(quán)交易實(shí)現(xiàn)碳匯項(xiàng)目對替代或者減少碳排放的激勵作用�！斑@是激勵企事業(yè)單位自愿開展降碳增匯行動，是非常有效的動力機(jī)制�！眲⒚髅髡f。
《條例》還對農(nóng)業(yè)減排和增匯進(jìn)行特別規(guī)定。劉明明說，農(nóng)業(yè)既是溫室氣體的排放源，也具有吸收溫室氣體的碳匯作用�！稐l例》在規(guī)定科學(xué)合理施用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的同時，要求強(qiáng)化農(nóng)用地的保護(hù)和管理，采取科學(xué)合理的措施，增強(qiáng)土壤碳匯能力。
此外，在“降碳增匯”專章之外，《條例》在激勵措施中還提及了碳普惠機(jī)制和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。劉明明表示，碳普惠機(jī)制主要面向小微企業(yè)和公眾，他們所采取的自愿碳減排行動經(jīng)過認(rèn)證，可以換取信用，從而在市場上交易，獲得一定補(bǔ)償。目前，該機(jī)制在廣東、山東等地已展開試點(diǎn)，屬于較為新穎的碳減排激勵手段。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是對由于生態(tài)保護(hù)而造成的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限進(jìn)行補(bǔ)償。比如在山區(qū)禁止砍伐森林，可能影響當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活方式，對此予以補(bǔ)償，以保證森林吸收二氧化碳等溫室氣體的能力，實(shí)際上有利于碳增匯。
提出激勵機(jī)制
作為促進(jìn)性立法，《條例》設(shè)立“激勵措施”專章。史學(xué)瀛說：“提出激勵機(jī)制在其他類型立法中較為少見，這是一大亮點(diǎn)。”
該章規(guī)定了多種不同舉措，提出資金補(bǔ)助方式。
劉明明認(rèn)為，這體現(xiàn)了有關(guān)部門推動雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的態(tài)度，同時通過立法賦予政府這一職權(quán)，實(shí)現(xiàn)有法可依。
曹明德說，在推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)、能源節(jié)約利用方面，政府補(bǔ)貼是常見的做法，尤其在初始階段，往往需要國家扶持。但僅靠政府補(bǔ)貼很難持久，應(yīng)采取多種激勵措施。
“達(dá)成碳中和目標(biāo)涉及生產(chǎn)、生活、生態(tài)的方方面面，不僅需要政府扶持，也需要企事業(yè)單位、公眾等多元力量，根據(jù)各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢共同發(fā)力�！眲⒚髅髡f。
《條例》對此有著充分考慮，提出系列市場化舉措。曹明德介紹，比如《條例》規(guī)定，可通過完善差別價格、階梯價格政策，引導(dǎo)高耗能、高排放行業(yè)依法節(jié)約和合理使用水、電、氣等資源和能源等，實(shí)現(xiàn)市場化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。同時，鼓勵和支持發(fā)展綠色低碳金融，將符合條件的低碳及新能源技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、低碳產(chǎn)品生產(chǎn)以及節(jié)能改造等項(xiàng)目列為重點(diǎn)投資領(lǐng)域，鼓勵吸收社會資金參與節(jié)能減排投資、技術(shù)研發(fā)、技術(shù)推廣、碳排放權(quán)交易等活動。
此外，該章節(jié)正向激勵與反向懲戒雙管齊下，前者包括鼓勵金融機(jī)構(gòu)、其他市場主體對守信的重點(diǎn)排放單位給予優(yōu)惠或者便利，并提出：“生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)排放單位的碳排放權(quán)交易履約情況納入信用記錄并推送至信用信息共享平臺�！辈苊鞯抡J(rèn)為，這些舉措全面而具有創(chuàng)新性，值得肯定。
剛性舉措“壓嚴(yán)坐實(shí)”
除柔性的激勵舉措外，《條例》的剛性措施同樣可圈可點(diǎn)。劉明明認(rèn)為，《條例》的法律責(zé)任條款可以用“嚴(yán)”和“實(shí)”兩個字來概括�！皩�(shí)”是指《條例》中不乏剛性條款，規(guī)定的法律責(zé)任形式包括責(zé)令改正、罰款、停產(chǎn)整治、限期治理、責(zé)令關(guān)閉、限期恢復(fù)原有生態(tài)功能等方式，《條例》中具有明確內(nèi)容的義務(wù)性條款都有相應(yīng)的法律責(zé)任作為保障。“嚴(yán)”則是指處罰嚴(yán)格。比如，相較2020年頒布的《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，對于在碳排放交易中未清繳或者未足額清繳碳排放配額的排放單位，提出了更為嚴(yán)格的懲罰措施。
曹明德認(rèn)為，這也是該章的最大亮點(diǎn)。橫向?qū)Ρ雀鞯叵嚓P(guān)規(guī)定，通常實(shí)施3倍罰款，而《條例》將其提升至5到10倍。對違反規(guī)定的排放單位，目前全國其他省份罰款最高為10萬元，而《條例》將罰款上限提升至20萬元。
此外，《條例》中的處罰方式呈現(xiàn)多樣化，既有金錢罰，也有資質(zhì)罰、信譽(yù)罰，按期不能清繳碳排放配額的企業(yè)將被納入信用信息平臺�！斑@避免了過去處罰力度太小而導(dǎo)致違法成本低的情況。”曹明德說。
一次有益探索
劉明明認(rèn)為，作為一部促進(jìn)性立法，《條例》中有的條款具有宣示性。如在關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的條款中，未明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο�、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式等核心要素，未來還需要進(jìn)一步出臺配套細(xì)則。
但《條例》提出了不少硬性規(guī)范，包括碳達(dá)峰、碳中和工作規(guī)劃和計劃制度、環(huán)評制度，碳排放強(qiáng)度和總量控制制度、碳排放配額管理制度等；還將碳排放評價納入規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價，這值得肯定。
劉明明認(rèn)為，總體而言，《條例》剛?cè)岵?jì)，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，涉及社會生產(chǎn)生活諸多方面，可謂牽一發(fā)而動全身，促進(jìn)性立法較為合適，《條例》為有關(guān)部門開展碳達(dá)峰碳中和行動指明了方向、提供了執(zhí)法依據(jù)，對企事業(yè)單位和公眾參與雙碳行動具有指引和激勵作用。
曹明德認(rèn)為，“《條例》為未來全國性立法提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，不失為一次有益探索。”（作者：□本社記者 陳和秋）