專家學者談天津市碳達峰碳中和促進條例
為實現(xiàn)“雙碳”目標提供堅強法治保障
當?shù)貢r間10月31日開始召開的聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會第二十六次會議（COP26）目前仍
在進行中。這是《巴黎協(xié)定》進入實施階段以來的首次氣候大會。會上，碳達峰碳中和、綠色發(fā)展等議題持續(xù)引發(fā)全球關(guān)注。
與此同時，2021年11月1日起，《天津市碳達峰碳中和促進條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。作為全國首部以促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標為立法主旨的省級地方性法規(guī)，《條例》積極響應《巴黎協(xié)定》，以法規(guī)形式明確了管理體制、基本制度和綠色轉(zhuǎn)型、降碳增匯的政策措施，將為天津市實現(xiàn)“雙碳”目標提供堅強法治保障。
近日，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長、中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授曹明德，南開大學環(huán)境與司法研究中心主任史學瀛，中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院副教授劉明明接受民主與法制社記者專訪，介紹了《條例》的意義與亮點。
平衡碳減排與經(jīng)濟社會發(fā)展
2020年9月，中國宣布二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和�！疤歼_峰”“碳中和”因而備受關(guān)注。2021年國務院政府工作報告中明確指出，扎實做好碳達峰、碳中和各項工作。制定2030年前碳排放達峰行動方案。
在此背景下，天津市人大常委會啟動碳達峰碳中和立法，并于2021年9月27日通過《條例》�！斑@不僅對國內(nèi)其他地方出臺類似法律法規(guī)具有引領(lǐng)作用和借鑒意義，同時也是對《巴黎協(xié)定》的直接回應�！笔穼W瀛表示，《巴黎協(xié)定》不僅強調(diào)主權(quán)國家應對氣候變化的義務，還要求地方政府做出努力�！稐l例》的出臺是履行應對氣候變化國際義務的體現(xiàn)，不能忽視其在國際社會產(chǎn)生的積極影響。
劉明明表示，雙碳目標的實現(xiàn)過程實際上是倒逼傳統(tǒng)經(jīng)濟由高耗能高排放向綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程。短期來看，天津的冶金、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將面臨陣痛。但長遠來看，成功轉(zhuǎn)型的行業(yè)企業(yè)將會大大提升自身的可持續(xù)發(fā)展能力，進而具有更好的發(fā)展前景。
在處理碳減排和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系上，《條例》采取碳排放強度和總量控制、能源消費強度和總量控制、單位產(chǎn)品能耗限額標準等手段約束高碳排放，并對新增項目采取嚴格市場準入，如嚴格控制高耗能、高排放項目準入，禁止新增鋼鐵、水泥熟料、平板玻璃、煉化、電解鋁等產(chǎn)能。同時，鼓勵和支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型以及低碳消費，在可再生能源、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、綠色低碳交通、綠色低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域發(fā)掘新的經(jīng)濟增長點。
曹明德表示，《條例》提出，要推動經(jīng)濟社會發(fā)展、全面綠色轉(zhuǎn)型，將減碳降碳和經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，強調(diào)“以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，實施重點行業(yè)領(lǐng)域減污降碳，推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局”。這是力求平衡碳減排與社會經(jīng)濟發(fā)展。
兼顧降碳與增匯
“實現(xiàn)‘雙碳’目標，降碳增匯是核心�！眲⒚髅髡f，一方面要減少二氧化碳排放，另一方面要促進可持續(xù)森林管理及可持續(xù)農(nóng)業(yè)方式增加碳匯。
《條例》將“降碳增匯”單列一章，兼顧二者的做法值得肯定，其具體條款覆蓋范圍較為廣泛，降碳主要抓能源、工業(yè)、交通、建筑等重點領(lǐng)域和鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力等重點行業(yè)的節(jié)能和能效提高，以及農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和固體廢物綜合利用；增匯注重有效發(fā)揮森林、濕地、海洋、土壤等的固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。
同時，《條例》注重發(fā)揮碳市場的作用，特別是鼓勵企業(yè)事業(yè)單位開展碳匯項目開發(fā)，并通過碳排放權(quán)交易實現(xiàn)碳匯項目對替代或者減少碳排放的激勵作用�！斑@是激勵企事業(yè)單位自愿開展降碳增匯行動，是非常有效的動力機制�！眲⒚髅髡f。
《條例》還對農(nóng)業(yè)減排和增匯進行特別規(guī)定。劉明明說，農(nóng)業(yè)既是溫室氣體的排放源，也具有吸收溫室氣體的碳匯作用�！稐l例》在規(guī)定科學合理施用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的同時，要求強化農(nóng)用地的保護和管理，采取科學合理的措施，增強土壤碳匯能力。
此外，在“降碳增匯”專章之外，《條例》在激勵措施中還提及了碳普惠機制和生態(tài)保護補償機制。劉明明表示，碳普惠機制主要面向小微企業(yè)和公眾，他們所采取的自愿碳減排行動經(jīng)過認證，可以換取信用，從而在市場上交易，獲得一定補償。目前，該機制在廣東、山東等地已展開試點，屬于較為新穎的碳減排激勵手段。
生態(tài)保護補償機制是對由于生態(tài)保護而造成的地方經(jīng)濟發(fā)展受限進行補償。比如在山區(qū)禁止砍伐森林，可能影響當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活方式，對此予以補償，以保證森林吸收二氧化碳等溫室氣體的能力，實際上有利于碳增匯。
提出激勵機制
作為促進性立法，《條例》設立“激勵措施”專章。史學瀛說：“提出激勵機制在其他類型立法中較為少見，這是一大亮點�！�
該章規(guī)定了多種不同舉措，提出資金補助方式。
劉明明認為，這體現(xiàn)了有關(guān)部門推動雙碳目標實現(xiàn)的態(tài)度，同時通過立法賦予政府這一職權(quán)，實現(xiàn)有法可依。
曹明德說，在推動生態(tài)環(huán)境保護、能源節(jié)約利用方面，政府補貼是常見的做法，尤其在初始階段，往往需要國家扶持。但僅靠政府補貼很難持久，應采取多種激勵措施。
“達成碳中和目標涉及生產(chǎn)、生活、生態(tài)的方方面面，不僅需要政府扶持，也需要企事業(yè)單位、公眾等多元力量，根據(jù)各自的特點和優(yōu)勢共同發(fā)力�！眲⒚髅髡f。
《條例》對此有著充分考慮，提出系列市場化舉措。曹明德介紹，比如《條例》規(guī)定，可通過完善差別價格、階梯價格政策，引導高耗能、高排放行業(yè)依法節(jié)約和合理使用水、電、氣等資源和能源等，實現(xiàn)市場化的生態(tài)保護補償機制。同時，鼓勵和支持發(fā)展綠色低碳金融，將符合條件的低碳及新能源技術(shù)研發(fā)應用、低碳產(chǎn)品生產(chǎn)以及節(jié)能改造等項目列為重點投資領(lǐng)域，鼓勵吸收社會資金參與節(jié)能減排投資、技術(shù)研發(fā)、技術(shù)推廣、碳排放權(quán)交易等活動。
此外，該章節(jié)正向激勵與反向懲戒雙管齊下，前者包括鼓勵金融機構(gòu)、其他市場主體對守信的重點排放單位給予優(yōu)惠或者便利，并提出：“生態(tài)環(huán)境部門應當將重點排放單位的碳排放權(quán)交易履約情況納入信用記錄并推送至信用信息共享平臺。”曹明德認為，這些舉措全面而具有創(chuàng)新性，值得肯定。
剛性舉措“壓嚴坐實”
除柔性的激勵舉措外，《條例》的剛性措施同樣可圈可點。劉明明認為，《條例》的法律責任條款可以用“嚴”和“實”兩個字來概括�！皩崱笔侵浮稐l例》中不乏剛性條款，規(guī)定的法律責任形式包括責令改正、罰款、停產(chǎn)整治、限期治理、責令關(guān)閉、限期恢復原有生態(tài)功能等方式，《條例》中具有明確內(nèi)容的義務性條款都有相應的法律責任作為保障�！皣馈眲t是指處罰嚴格。比如，相較2020年頒布的《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，對于在碳排放交易中未清繳或者未足額清繳碳排放配額的排放單位，提出了更為嚴格的懲罰措施。
曹明德認為，這也是該章的最大亮點。橫向?qū)Ρ雀鞯叵嚓P(guān)規(guī)定，通常實施3倍罰款，而《條例》將其提升至5到10倍。對違反規(guī)定的排放單位，目前全國其他省份罰款最高為10萬元，而《條例》將罰款上限提升至20萬元。
此外，《條例》中的處罰方式呈現(xiàn)多樣化，既有金錢罰，也有資質(zhì)罰、信譽罰，按期不能清繳碳排放配額的企業(yè)將被納入信用信息平臺�！斑@避免了過去處罰力度太小而導致違法成本低的情況。”曹明德說。
一次有益探索
劉明明認為，作為一部促進性立法，《條例》中有的條款具有宣示性。如在關(guān)于生態(tài)補償機制的條款中，未明確生態(tài)補償?shù)膶ο�、資金來源、補償標準和方式等核心要素，未來還需要進一步出臺配套細則。
但《條例》提出了不少硬性規(guī)范，包括碳達峰、碳中和工作規(guī)劃和計劃制度、環(huán)評制度，碳排放強度和總量控制制度、碳排放配額管理制度等；還將碳排放評價納入規(guī)劃和建設項目環(huán)境影響評價，這值得肯定。
劉明明認為，總體而言，《條例》剛?cè)岵�，實現(xiàn)雙碳目標，涉及社會生產(chǎn)生活諸多方面，可謂牽一發(fā)而動全身，促進性立法較為合適，《條例》為有關(guān)部門開展碳達峰碳中和行動指明了方向、提供了執(zhí)法依據(jù)，對企事業(yè)單位和公眾參與雙碳行動具有指引和激勵作用。
曹明德認為，“《條例》為未來全國性立法提供經(jīng)驗借鑒，不失為一次有益探索�！保ㄗ髡撸骸醣旧缬浾� 陳和秋）