《中華人民共和國民法典》第三百四十五條規(guī)定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立�！蓖ㄟ^建設用地使用權分層設計肯定了開發(fā)利用空間資源的合理性，即企業(yè)和個人可以通過分層出讓方式獲得分層建設用地使用權。民法典中包含了土地立體開發(fā)利用過程中的基本產(chǎn)權關系、分層建設用地使用權之間的關系以及相鄰關系，但在具體司法實踐中，如何確定建設用地使用權權屬以及解決各主體之間的權利沖突，促進城市土地立體化開發(fā)與利用，還需要出臺相關司法解釋進一步細化。
土地立體化開發(fā)利用
權責關系的調(diào)整規(guī)制實踐探索
空間開發(fā)利用中的規(guī)劃管控關系。實踐中，土地立體化開發(fā)是從規(guī)劃編制到土地一級開發(fā)、土地儲備與供應等前期準備，再到空間出讓（土地二級開發(fā)）、“雙許可”（建設用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可）審批、建設工程開工驗線、建設工程規(guī)劃驗收，并最終取得建（構）筑物產(chǎn)權登記的一系列過程。筆者研究許多城市空間開發(fā)利用規(guī)劃管控立法發(fā)現(xiàn)，主要有三個特點：突出安全保障的重要性；注重地下空間的科學規(guī)劃，明確地下空間開發(fā)利用的邊界；容易忽視統(tǒng)一的協(xié)作管理機制。因此，基于土地立體化開發(fā)利用復雜性與科學性，我國應在民法典相關規(guī)定基礎上，進一步構建土地立體化開發(fā)利用的統(tǒng)一管理體制。
空間建設用地使用權出讓關系。實踐中，建設用地“分層”設立，已成為土地管理的又一創(chuàng)新范式。目前，我國許多地方性規(guī)范文件在地下空間建設用地使用權設立程序方面，主要突出：先實質上辦理并取得權利，再在形式上書面出讓權利；主要就地下建設用地使用權的使用年限、出讓金以及程序進行規(guī)定。就使用年限而言，為保持法律適用的統(tǒng)一性，參照既有的土地使用權期限和法定用途規(guī)定，應不超過相同用途的土地使用權期限。就土地出讓金而言，地下建設用地使用權有償出讓的土地出讓金標準，應參照相對應用途樓面的基準地價，并按一定比例折算。就出讓程序而言，通過劃撥方式取得地下建設用地使用權的，法律法規(guī)要求載明項目和要求；通過“招拍掛”等方式取得地下建設用地使用權的，應符合城市規(guī)劃。
空間開發(fā)利用中的產(chǎn)權登記關系。我國民法典第二百零九條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記�！卑凑赵撘�(guī)定，不動產(chǎn)變動采取以登記生效為主、登記對抗為輔的物權變動模式。對于建設用地使用權，民法典第三百四十九條規(guī)定，建設用地使用權分層設立，并以登記生效為要件。城市空間開發(fā)利用中的產(chǎn)權登記關系實踐中，許多地方立法主要有以下兩個特點：因為空間建設用地使用權對空間的實際利用受制于地質條件，它與其他建設用地使用權相協(xié)調(diào)難度大，對規(guī)劃與統(tǒng)籌要求高；除以地上空間規(guī)劃作為參照確立地下空間開發(fā)規(guī)劃外，兼顧地下空間實際探測難度大。在登記制度中明確將規(guī)劃探測作為參考依據(jù)，這不僅有利于提升經(jīng)濟效益，更有利于為城市空間開發(fā)利用確權提供重要保障。
空間開發(fā)利用中的公共安全關系。實踐中，地下工程，除要求符合工程建設安全和質量標準外，地下工程建設還涉及大型市政基礎設施的安全保護問題，需要滿足防汛、排澇、消防等方面的需要，并保證在緊急情況下時能迅速提供給相關部門和單位使用。然而，對于何為公共利益、如何進行征收征用補償?shù)葐栴}，民法典及相關法律并未明確，還需要相關司法解釋進一步細化。
土地開發(fā)利用中的基本產(chǎn)權關系。基于民法典確立的建設用地分層理論，有的地方通過規(guī)范性文件將城市地下空間開發(fā)利用稱之為地下建設用地使用權。實踐中，我國許多城市將建設用地使用權分為地上建設用地使用權、地表建設用地使用權以及地下建設用地使用權。但目前地下空間規(guī)劃管理土地范圍界定或紅線劃分沒有統(tǒng)一標準，相關規(guī)劃部門也無法提供三維用地界限，使得土管部門無法明確地下空間使用權權屬。
空間建設用地使用權之間的關系。在權利設定方面，由于相關地下空間權屬立法欠缺，使得開發(fā)利用過程中民事法律關系模糊。民法典對建設用地使用權之間關系從原則上進行了規(guī)定，但未明確劃分建設用地使用權權利職能。盡管民法典對建設用地使用權的設立及利用進行了規(guī)定，但對未明確規(guī)定新設立的建設用地使用權與已經(jīng)設立用益物權之間的關系。這使得實踐中，許多城市在處理地表建設用地使用權與地下建設用地使用權之間關系時，存在兩方面問題：權利設定方面，地下空間開發(fā)利用過程中民事法律關系模糊；權利沖突協(xié)調(diào)方面，缺乏明確的規(guī)范指引。因此，亟須完善相關司法解釋。
空間開發(fā)利用中的相鄰關系。地下空間權中的相鄰關系，表現(xiàn)為相互毗鄰的建設用地使用權人之間因權利限制而產(chǎn)生的權利義務關系。依據(jù)民法典第二百八十八條的規(guī)定，相鄰權人應當正確處理相鄰關系，以維持權利的正常運行。地下空間權適用于民法典確立的相鄰關系，將有助于避免事后處理爭端帶來的社會成本，推動城市社會治理現(xiàn)代化。目前，我國城市空間開發(fā)利用中的相鄰關系的規(guī)制，主要體現(xiàn)在通行、環(huán)保、防險等方面。但現(xiàn)行法律并未對其權利和職能進行明確劃分，這使得我國地下空間產(chǎn)權登記制度實施存在一定困難，空間建設用地使用權人和利益相關人之間的權利義務關系缺乏明確的民事法律規(guī)定，其相鄰權利受到損害如何救濟也未明確。
土地立體化開發(fā)利用
權責關系協(xié)調(diào)機制的構建與完善
構建安全、科學、協(xié)同的土地立體開發(fā)空間規(guī)劃。首先，合理開發(fā)利用地下空間資源，必須以科學規(guī)劃為前提。其次，在土地空間開發(fā)規(guī)劃諸多要素中，“豎向分層劃分”是核心事項，決定著其他各項空間開發(fā)規(guī)劃要素的運行實施。再次，構建、完善地下空間開發(fā)利用的指引規(guī)則。在空間上，可能存在地下空間單獨占有使用的情況，也可能存在地下地上空間互相縱向延伸、甚至連為一體的情形。在時間上，分層建設用地使用權在同一宗地上設立存在先后關系。民法典第三百六十六條明確了用益物權的優(yōu)先性，但還需要相關司法解釋明確各分層建設用地使用權之間權利銜接問題，以及損失賠償責任標準等，以解決因設定時序不同造成的權利沖突。最后，采用“三維地籍”管理方法和技術。城市土地立體化開發(fā)的客體是“三維空間”，運用分層劃分的理念進行空間劃分，需要用三維幾何體來表達其空間范圍，以“體”占有方式表達空間特征。
構建地下空間權轉移的彈性機制。首先，采取“分步核定法”對“招拍掛”出讓方式供應的土地進行核定。其次，對以劃撥或者協(xié)議方式出讓的線性工程（如城市道路、軌道交通、綜合管廊等）采取彈性處理�？紤]其受地質條件及施工技術等因素影響較大，在符合空間利用規(guī)劃情況下，局部空間位移不超出劃撥決定書或建設用地使用權出讓合同約定的空間范圍5米，且空間調(diào)整率不超過10％的，無需變更劃撥決定書或出讓合同內(nèi)容；超出上述限額的，可以組織專題論證，結合技術條件確定調(diào)整的可行性，經(jīng)公示調(diào)整內(nèi)容后無異議的，按調(diào)整后的宗地空間核發(fā)劃撥決定書補充文件或簽訂建設用地使用權合同補充協(xié)議。最后，優(yōu)化建設用地使用權轉移程序。在城市土地立體化利用中，應對分層建設用地轉移審批程序做特別設計。其一，增加“地質勘察”作為地下建設用地使用權的前置程序。其二，對調(diào)“規(guī)劃許可證的申請”與“出讓合同的簽署”的順序。這既可以使其與“招拍掛”規(guī)定相符，又可以防止利益輸送。
構建地下空間權屬統(tǒng)一的登記制度。對分層建設用地使用權的登記問題，應嚴格對每一層的地下空間作為不動產(chǎn)單元予以登記，且登記內(nèi)容應當注明每一層的層次和垂直方向的高度。視有無地下或地上建筑物，登記應當將同一主體建設結建工程一并登記，單建地下工程則單獨登記。依據(jù)登記對抗模式，相鄰關系人可以對約定事項進行登記，約定事項自雙方達成合意即宣告成立，但未經(jīng)登記產(chǎn)生對抗第三人的效力，以便更好的保護第三人的利益，促進交易。從登記程序來看，分層建設用地使用權應遵循“實質審查為原則，形式審查為例外”的思路。從登記錯誤賠償角度來看，采取國家賠償更為適宜。盡管國家賠償和民事賠償?shù)脑谫r償范圍上區(qū)別不大，但考慮到地下土地空間范圍和地下不動產(chǎn)的建設、修理、拆除等工程施工均消耗大量人財物，國家賠償可以更好地保護在重大工程項目中因錯誤登記受到損害的當事人的利益。
構建空間建設用地使用權權利沖突機制。筆者認為，解決建設用地使用權分層設立引發(fā)的權利沖突有兩種方式，即“事先同意”與“事后同意”。這有助于保障土地所有權人的權利自由，并促進資源有效利用。
結合具體實踐來看，分層設立的各種建設用地使用權之間的關系可以參照地表平面分布的不同宗地之間的相互關系進行調(diào)整。在關系協(xié)調(diào)方面，適用相鄰關系、地役權制度；在權利救濟方面，適用侵權責任。其一，相鄰關系方面，盡管地表、地下不動產(chǎn)之間的立體相鄰關系不同于地表不動產(chǎn)之間的平面相鄰關系，但其主要內(nèi)容仍然關涉截水、排水、通行、采光等方面。其二，地役權方面，當相鄰一方具有更高的限制要求時，可通過協(xié)商簽訂地役權合同，設立空間地役權，有償使用對方不動產(chǎn)，滿足自己更高的需求。其三，主張侵權責任方面，民法典第三百六十四條規(guī)定的“損害”，不僅包括財產(chǎn)損失，也包括權利行使上的不便。由該“損害”產(chǎn)生的侵權責任應適用民法典關于侵權的相關規(guī)定。因此，受害人可以依據(jù)侵權責任規(guī)則，向侵權人請求經(jīng)濟賠償或停止侵害等。同時，應當注意到，若損害的范圍在相鄰權限制范圍內(nèi)，則不應當主張侵權；若損害的原因是由于自然原因導致的，則不得主張侵權責任。
�。ㄗ髡撸骸跆丶s撰稿 呂翾 作者單位：華南理工大學法學院）