《中華人民共和國民法典》第三百四十五條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。”通過建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)計肯定了開發(fā)利用空間資源的合理性，即企業(yè)和個人可以通過分層出讓方式獲得分層建設(shè)用地使用權(quán)。民法典中包含了土地立體開發(fā)利用過程中的基本產(chǎn)權(quán)關(guān)系、分層建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系以及相鄰關(guān)系，但在具體司法實踐中，如何確定建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬以及解決各主體之間的權(quán)利沖突，促進(jìn)城市土地立體化開發(fā)與利用，還需要出臺相關(guān)司法解釋進(jìn)一步細(xì)化。
土地立體化開發(fā)利用
權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整規(guī)制實踐探索
空間開發(fā)利用中的規(guī)劃管控關(guān)系。實踐中，土地立體化開發(fā)是從規(guī)劃編制到土地一級開發(fā)、土地儲備與供應(yīng)等前期準(zhǔn)備，再到空間出讓（土地二級開發(fā)）、“雙許可”（建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可）審批、建設(shè)工程開工驗線、建設(shè)工程規(guī)劃驗收，并最終取得建（構(gòu)）筑物產(chǎn)權(quán)登記的一系列過程。筆者研究許多城市空間開發(fā)利用規(guī)劃管控立法發(fā)現(xiàn)，主要有三個特點：突出安全保障的重要性；注重地下空間的科學(xué)規(guī)劃，明確地下空間開發(fā)利用的邊界；容易忽視統(tǒng)一的協(xié)作管理機(jī)制。因此，基于土地立體化開發(fā)利用復(fù)雜性與科學(xué)性，我國應(yīng)在民法典相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建土地立體化開發(fā)利用的統(tǒng)一管理體制。
空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓關(guān)系。實踐中，建設(shè)用地“分層”設(shè)立，已成為土地管理的又一創(chuàng)新范式。目前，我國許多地方性規(guī)范文件在地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立程序方面，主要突出：先實質(zhì)上辦理并取得權(quán)利，再在形式上書面出讓權(quán)利；主要就地下建設(shè)用地使用權(quán)的使用年限、出讓金以及程序進(jìn)行規(guī)定。就使用年限而言，為保持法律適用的統(tǒng)一性，參照既有的土地使用權(quán)期限和法定用途規(guī)定，應(yīng)不超過相同用途的土地使用權(quán)期限。就土地出讓金而言，地下建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)參照相對應(yīng)用途樓面的基準(zhǔn)地價，并按一定比例折算。就出讓程序而言，通過劃撥方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)的，法律法規(guī)要求載明項目和要求；通過“招拍掛”等方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)符合城市規(guī)劃。
空間開發(fā)利用中的產(chǎn)權(quán)登記關(guān)系。我國民法典第二百零九條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記�！卑凑赵撘�(guī)定，不動產(chǎn)變動采取以登記生效為主、登記對抗為輔的物權(quán)變動模式。對于建設(shè)用地使用權(quán)，民法典第三百四十九條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立，并以登記生效為要件。城市空間開發(fā)利用中的產(chǎn)權(quán)登記關(guān)系實踐中，許多地方立法主要有以下兩個特點：因為空間建設(shè)用地使用權(quán)對空間的實際利用受制于地質(zhì)條件，它與其他建設(shè)用地使用權(quán)相協(xié)調(diào)難度大，對規(guī)劃與統(tǒng)籌要求高；除以地上空間規(guī)劃作為參照確立地下空間開發(fā)規(guī)劃外，兼顧地下空間實際探測難度大。在登記制度中明確將規(guī)劃探測作為參考依據(jù)，這不僅有利于提升經(jīng)濟(jì)效益，更有利于為城市空間開發(fā)利用確權(quán)提供重要保障。
空間開發(fā)利用中的公共安全關(guān)系。實踐中，地下工程，除要求符合工程建設(shè)安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，地下工程建設(shè)還涉及大型市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)問題，需要滿足防汛、排澇、消防等方面的需要，并保證在緊急情況下時能迅速提供給相關(guān)部門和單位使用。然而，對于何為公共利益、如何進(jìn)行征收征用補(bǔ)償?shù)葐栴}，民法典及相關(guān)法律并未明確，還需要相關(guān)司法解釋進(jìn)一步細(xì)化。
土地開發(fā)利用中的基本產(chǎn)權(quán)關(guān)系�；诿穹ǖ浯_立的建設(shè)用地分層理論，有的地方通過規(guī)范性文件將城市地下空間開發(fā)利用稱之為地下建設(shè)用地使用權(quán)。實踐中，我國許多城市將建設(shè)用地使用權(quán)分為地上建設(shè)用地使用權(quán)、地表建設(shè)用地使用權(quán)以及地下建設(shè)用地使用權(quán)。但目前地下空間規(guī)劃管理土地范圍界定或紅線劃分沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)規(guī)劃部門也無法提供三維用地界限，使得土管部門無法明確地下空間使用權(quán)權(quán)屬。
空間建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系。在權(quán)利設(shè)定方面，由于相關(guān)地下空間權(quán)屬立法欠缺，使得開發(fā)利用過程中民事法律關(guān)系模糊。民法典對建設(shè)用地使用權(quán)之間關(guān)系從原則上進(jìn)行了規(guī)定，但未明確劃分建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利職能。盡管民法典對建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立及利用進(jìn)行了規(guī)定，但對未明確規(guī)定新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)與已經(jīng)設(shè)立用益物權(quán)之間的關(guān)系。這使得實踐中，許多城市在處理地表建設(shè)用地使用權(quán)與地下建設(shè)用地使用權(quán)之間關(guān)系時，存在兩方面問題：權(quán)利設(shè)定方面，地下空間開發(fā)利用過程中民事法律關(guān)系模糊；權(quán)利沖突協(xié)調(diào)方面，缺乏明確的規(guī)范指引。因此，亟須完善相關(guān)司法解釋。
空間開發(fā)利用中的相鄰關(guān)系。地下空間權(quán)中的相鄰關(guān)系，表現(xiàn)為相互毗鄰的建設(shè)用地使用權(quán)人之間因權(quán)利限制而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。依據(jù)民法典第二百八十八條的規(guī)定，相鄰權(quán)人應(yīng)當(dāng)正確處理相鄰關(guān)系，以維持權(quán)利的正常運(yùn)行。地下空間權(quán)適用于民法典確立的相鄰關(guān)系，將有助于避免事后處理爭端帶來的社會成本，推動城市社會治理現(xiàn)代化。目前，我國城市空間開發(fā)利用中的相鄰關(guān)系的規(guī)制，主要體現(xiàn)在通行、環(huán)保、防險等方面。但現(xiàn)行法律并未對其權(quán)利和職能進(jìn)行明確劃分，這使得我國地下空間產(chǎn)權(quán)登記制度實施存在一定困難，空間建設(shè)用地使用權(quán)人和利益相關(guān)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系缺乏明確的民事法律規(guī)定，其相鄰權(quán)利受到損害如何救濟(jì)也未明確。
土地立體化開發(fā)利用
權(quán)責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建與完善
構(gòu)建安全、科學(xué)、協(xié)同的土地立體開發(fā)空間規(guī)劃。首先，合理開發(fā)利用地下空間資源，必須以科學(xué)規(guī)劃為前提。其次，在土地空間開發(fā)規(guī)劃諸多要素中，“豎向分層劃分”是核心事項，決定著其他各項空間開發(fā)規(guī)劃要素的運(yùn)行實施。再次，構(gòu)建、完善地下空間開發(fā)利用的指引規(guī)則。在空間上，可能存在地下空間單獨占有使用的情況，也可能存在地下地上空間互相縱向延伸、甚至連為一體的情形。在時間上，分層建設(shè)用地使用權(quán)在同一宗地上設(shè)立存在先后關(guān)系。民法典第三百六十六條明確了用益物權(quán)的優(yōu)先性，但還需要相關(guān)司法解釋明確各分層建設(shè)用地使用權(quán)之間權(quán)利銜接問題，以及損失賠償責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)等，以解決因設(shè)定時序不同造成的權(quán)利沖突。最后，采用“三維地籍”管理方法和技術(shù)。城市土地立體化開發(fā)的客體是“三維空間”，運(yùn)用分層劃分的理念進(jìn)行空間劃分，需要用三維幾何體來表達(dá)其空間范圍，以“體”占有方式表達(dá)空間特征。
構(gòu)建地下空間權(quán)轉(zhuǎn)移的彈性機(jī)制。首先，采取“分步核定法”對“招拍掛”出讓方式供應(yīng)的土地進(jìn)行核定。其次，對以劃撥或者協(xié)議方式出讓的線性工程（如城市道路、軌道交通、綜合管廊等）采取彈性處理�？紤]其受地質(zhì)條件及施工技術(shù)等因素影響較大，在符合空間利用規(guī)劃情況下，局部空間位移不超出劃撥決定書或建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定的空間范圍5米，且空間調(diào)整率不超過10％的，無需變更劃撥決定書或出讓合同內(nèi)容；超出上述限額的，可以組織專題論證，結(jié)合技術(shù)條件確定調(diào)整的可行性，經(jīng)公示調(diào)整內(nèi)容后無異議的，按調(diào)整后的宗地空間核發(fā)劃撥決定書補(bǔ)充文件或簽訂建設(shè)用地使用權(quán)合同補(bǔ)充協(xié)議。最后，優(yōu)化建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移程序。在城市土地立體化利用中，應(yīng)對分層建設(shè)用地轉(zhuǎn)移審批程序做特別設(shè)計。其一，增加“地質(zhì)勘察”作為地下建設(shè)用地使用權(quán)的前置程序。其二，對調(diào)“規(guī)劃許可證的申請”與“出讓合同的簽署”的順序。這既可以使其與“招拍掛”規(guī)定相符，又可以防止利益輸送。
構(gòu)建地下空間權(quán)屬統(tǒng)一的登記制度。對分層建設(shè)用地使用權(quán)的登記問題，應(yīng)嚴(yán)格對每一層的地下空間作為不動產(chǎn)單元予以登記，且登記內(nèi)容應(yīng)當(dāng)注明每一層的層次和垂直方向的高度。視有無地下或地上建筑物，登記應(yīng)當(dāng)將同一主體建設(shè)結(jié)建工程一并登記，單建地下工程則單獨登記。依據(jù)登記對抗模式，相鄰關(guān)系人可以對約定事項進(jìn)行登記，約定事項自雙方達(dá)成合意即宣告成立，但未經(jīng)登記產(chǎn)生對抗第三人的效力，以便更好的保護(hù)第三人的利益，促進(jìn)交易。從登記程序來看，分層建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)遵循“實質(zhì)審查為原則，形式審查為例外”的思路。從登記錯誤賠償角度來看，采取國家賠償更為適宜。盡管國家賠償和民事賠償?shù)脑谫r償范圍上區(qū)別不大，但考慮到地下土地空間范圍和地下不動產(chǎn)的建設(shè)、修理、拆除等工程施工均消耗大量人財物，國家賠償可以更好地保護(hù)在重大工程項目中因錯誤登記受到損害的當(dāng)事人的利益。
構(gòu)建空間建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利沖突機(jī)制。筆者認(rèn)為，解決建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立引發(fā)的權(quán)利沖突有兩種方式，即“事先同意”與“事后同意”。這有助于保障土地所有權(quán)人的權(quán)利自由，并促進(jìn)資源有效利用。
結(jié)合具體實踐來看，分層設(shè)立的各種建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系可以參照地表平面分布的不同宗地之間的相互關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。在關(guān)系協(xié)調(diào)方面，適用相鄰關(guān)系、地役權(quán)制度；在權(quán)利救濟(jì)方面，適用侵權(quán)責(zé)任。其一，相鄰關(guān)系方面，盡管地表、地下不動產(chǎn)之間的立體相鄰關(guān)系不同于地表不動產(chǎn)之間的平面相鄰關(guān)系，但其主要內(nèi)容仍然關(guān)涉截水、排水、通行、采光等方面。其二，地役權(quán)方面，當(dāng)相鄰一方具有更高的限制要求時，可通過協(xié)商簽訂地役權(quán)合同，設(shè)立空間地役權(quán)，有償使用對方不動產(chǎn)，滿足自己更高的需求。其三，主張侵權(quán)責(zé)任方面，民法典第三百六十四條規(guī)定的“損害”，不僅包括財產(chǎn)損失，也包括權(quán)利行使上的不便。由該“損害”產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任應(yīng)適用民法典關(guān)于侵權(quán)的相關(guān)規(guī)定。因此，受害人可以依據(jù)侵權(quán)責(zé)任規(guī)則，向侵權(quán)人請求經(jīng)濟(jì)賠償或停止侵害等。同時，應(yīng)當(dāng)注意到，若損害的范圍在相鄰權(quán)限制范圍內(nèi)，則不應(yīng)當(dāng)主張侵權(quán)；若損害的原因是由于自然原因?qū)е碌�，則不得主張侵權(quán)責(zé)任。
�。ㄗ髡撸骸跆丶s撰稿 呂翾 作者單位：華南理工大學(xué)法學(xué)院）