檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要形式之一。近年來，檢察建議的監(jiān)督職能不但體現(xiàn)在訴訟活動(dòng)中，而且已經(jīng)延伸到“訴訟監(jiān)督”外，參與到了國家社會(huì)治理中，并發(fā)揮了一定積極作用。
檢察建議制度伴隨檢察權(quán)配置和檢察制度改革不斷變化而形成。2009年，最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《試行規(guī)定》）第一條明確規(guī)定：“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式�！备鶕�(jù)該《試行規(guī)定》，檢察建議的作用領(lǐng)域大致可以分為法律監(jiān)督和社會(huì)治理兩類。2019年實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國檢察院組織法》以及出臺(tái)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對(duì)檢察建議制度的適用范圍、適用程序等進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范。實(shí)踐中，社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)更傾向于法律監(jiān)督職能向社會(huì)治理融合轉(zhuǎn)化，它的本質(zhì)是法律監(jiān)督屬性在社會(huì)治理中發(fā)揮職能優(yōu)勢。
檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中，發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理漏洞、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，以及執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中存在不當(dāng)或違法行為，可以依法向有關(guān)單位提出檢察建議。一份高質(zhì)量的檢察建議可以堵塞多個(gè)漏洞，解決一批問題，促成一些部門或領(lǐng)域的行為更加規(guī)范，實(shí)現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的效果。檢察建議相較于其他剛性法律監(jiān)督方式，優(yōu)點(diǎn)在于這種協(xié)商型方式能夠使被建議單位更易接受建議內(nèi)容，從而在監(jiān)督中樹立雙贏多贏共贏理念，在推進(jìn)社會(huì)治理法治化、促進(jìn)依法行政，既發(fā)現(xiàn)問題，又幫助行政機(jī)關(guān)尋找解決問題的辦法，推動(dòng)相關(guān)部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，取得良好效果。
制約檢察建議發(fā)展的因素
立法和理論研究有待加強(qiáng)。從人民檢察院組織法的修訂與《規(guī)定》的出臺(tái)來看，檢察建議作為一種監(jiān)督方式其發(fā)展方向正趨于規(guī)范化和細(xì)致化，操作性和程序性明顯增強(qiáng)。但對(duì)具有豐富內(nèi)涵和多元外延的檢察建議制度來說，要進(jìn)一步釋放效能，實(shí)現(xiàn)其承擔(dān)的服務(wù)保障和執(zhí)法監(jiān)督作用，還缺少外部法律以及扎實(shí)的理論支撐。一方面，實(shí)體法和程序法在涉及檢察建議的相關(guān)條款規(guī)定得較為簡單，法律效力和實(shí)施條件不夠明確。另一方面，當(dāng)前法學(xué)界乃至實(shí)用法學(xué)針對(duì)檢察建議的理論研究仍以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部研究為主導(dǎo)，缺少系統(tǒng)的、整體的理論研究，許多機(jī)關(guān)單位、企業(yè)或行業(yè)、團(tuán)體對(duì)檢察建議制度缺乏了解和重視。
運(yùn)行機(jī)制較為粗糙。按照規(guī)定，制發(fā)檢察建議前需進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，詳細(xì)核實(shí)被調(diào)查單位存在的問題隱患，但實(shí)際工作中，受制于人財(cái)物等資源限制，有的調(diào)查落實(shí)工作不夠徹底。承辦檢察官在案件辦理中發(fā)現(xiàn)涉案單位存在的違法犯罪隱患，擬制發(fā)社會(huì)治理類檢察建議，因未與辦案機(jī)關(guān)同步開展調(diào)查可能錯(cuò)失深入調(diào)查和取證的最佳時(shí)機(jī)。同時(shí)，內(nèi)部銜接不夠緊密，不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)上各自為政情況時(shí)有發(fā)生，部分檢察院一味追求完成考核數(shù)量而缺乏實(shí)踐調(diào)查，動(dòng)機(jī)片面且機(jī)械，影響社會(huì)治理檢察建議的功效和權(quán)威性。
法律效果剛性不足。從字面上來看，檢察建議帶有“建議”屬性，屬于非訴訟的法律監(jiān)督方式。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察建議本身帶有“建議”性質(zhì)，這種溫和的措施缺乏相應(yīng)制度保障，施行的力度有限�！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》明確，將檢察建議“做成剛性、做到剛性”，強(qiáng)調(diào)用柔性措施實(shí)現(xiàn)剛性監(jiān)督，對(duì)檢察建議內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制提出更嚴(yán)格的要求。實(shí)踐中，造成檢察建議法律效果不夠剛性的原因主要有兩方面：一是辦案人員調(diào)查核實(shí)說理不夠，一些“建議條款”并沒有經(jīng)過充分論證，以致經(jīng)不起推敲，提出的整改措施缺乏可操作性。二是從檢察建議書送達(dá)程序上來說，部分檢察機(jī)關(guān)重視不夠，送達(dá)對(duì)象不全面和送達(dá)方式不完備，未能與相關(guān)單位及時(shí)溝通檢察建議制發(fā)原因、要達(dá)到的效果、如何具體實(shí)施，導(dǎo)致檢察建議不被重視。
檢察建議效果評(píng)估有一定困難。檢察建議效果評(píng)估是衡量制發(fā)檢察建議成效以及檢驗(yàn)檢察建議工作狀態(tài)的重要手段。它在一定程度上可以決定檢察建議工作的下一步工作方向和工作思路。但就目前檢察機(jī)關(guān)檢察建議效果評(píng)估工作而言，仍面臨一定困難。近年來，各地檢察機(jī)關(guān)狠抓檢察建議工作，有的把制發(fā)檢察建議當(dāng)成慣用的法律監(jiān)督手段，盲目追求制發(fā)數(shù)量，忽略制發(fā)質(zhì)量。這使得部分檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議效果評(píng)估的工作量增加。筆者建議，在進(jìn)行檢察建議效果評(píng)估時(shí)不能簡單地以被建議單位規(guī)章制度是否得到改進(jìn)、被建議單位是否再無犯罪行為出現(xiàn)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，需要設(shè)置一整套更科學(xué)的機(jī)制檢驗(yàn)檢察建議效果。
提升檢察建議
參與社會(huì)治理效果的對(duì)策
增強(qiáng)檢察建議的社會(huì)治理作用，提升其推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平，可以從如下幾方面進(jìn)行改進(jìn)和完善。
通過實(shí)踐積累完善立法。進(jìn)一步激發(fā)檢察建議潛力，達(dá)到“做成剛性、做到剛性”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保障檢察建議的法律法規(guī)進(jìn)行有限的完善。目前，部分地區(qū)已將檢察建議納入地方考評(píng)體系，檢察機(jī)關(guān)可以將此種嘗試進(jìn)行擴(kuò)展，試著推動(dòng)完善地方性法規(guī)或行業(yè)相關(guān)規(guī)定，并逐步將檢察建議效力融入部門法及規(guī)章體系中。當(dāng)然，現(xiàn)階段主要應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作機(jī)制，鞏固地方性規(guī)定對(duì)檢察建議的保障作用，并根據(jù)實(shí)際工作需要，嘗試與本地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域的相關(guān)部門達(dá)成協(xié)議或聯(lián)合出臺(tái)意見，形成制度支撐。此外，從理論研究角度看，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該在加強(qiáng)自身理論水平基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)主動(dòng)性和積極性，以積極參與或主動(dòng)推進(jìn)等方式將檢察建議推向?qū)ｎ}研究，吸引更多專家學(xué)者參與相關(guān)研究。
專家咨詢制度向?qū)＜艺撟C機(jī)制延伸。社會(huì)治理檢察建議要著力避免“以外行監(jiān)督內(nèi)行”問題。目前，許多檢察機(jī)關(guān)圍繞專家咨詢進(jìn)行了不同嘗試，比如邀請(qǐng)被建議單位上級(jí)或主管部門作為第三方對(duì)即將制發(fā)的檢察建議進(jìn)行專業(yè)論證，并提供相應(yīng)意見建議。這種機(jī)制主要優(yōu)勢有三點(diǎn)：首先，被建議單位的上級(jí)或主管部門無論是在理論層面還是實(shí)務(wù)層面更具有權(quán)威性，能有效提升檢察建議的專業(yè)性、合法性、必要性和說理性。其次，通過征詢被建議單位上級(jí)部門或主管部門的意見建議，可以為檢察建議的后續(xù)措施的可行性提供堅(jiān)實(shí)保障。最后，讓被建議單位上級(jí)或主管部門參與社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)，既可以起到警示作用，又在一定程度上督促其上級(jí)單位或主管部門在更大范圍內(nèi)進(jìn)行排查和整改，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理檢察建議由點(diǎn)及面的功效。
構(gòu)建系統(tǒng)性運(yùn)行模式。實(shí)踐中，有的地方存在社會(huì)治理檢察建議量多質(zhì)低問題。這在一定程度上影響檢察建議質(zhì)量和效果。改變這種狀況，可從以下三個(gè)方面入手：首先，著力改變社會(huì)治理檢察建議工作中“重刑輕民”現(xiàn)象，提高民事、行政、公益訴訟檢察社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)比例，不斷強(qiáng)化民事、行政、公益訴訟檢察在社會(huì)治理檢察建議制發(fā)過程中的職能作用。其次，建立地區(qū)之間、層級(jí)之間的移交體系或聯(lián)動(dòng)模式。對(duì)社會(huì)治理檢察建議制發(fā)的必要性進(jìn)行審查時(shí)，可以將是否符合制發(fā)主體納入審查范圍，這樣可以在更廣視角和范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，并實(shí)現(xiàn)檢察建議服務(wù)和保障社會(huì)治理的應(yīng)有之義。最后，建議主體上調(diào)或轉(zhuǎn)移，能夠加速地區(qū)和層級(jí)之間的資源共享和經(jīng)驗(yàn)流通，消除地區(qū)或?qū)蛹?jí)之間的發(fā)展落差，甚至避免地方保護(hù)主義對(duì)跨地區(qū)制發(fā)建議、跨地區(qū)送達(dá)建議的影響和阻礙。需要注意的是，伴隨著檢察建議制發(fā)主體轉(zhuǎn)移而來的也可能出現(xiàn)隨意上報(bào)或移送外地等問題。因此，要同步建立適當(dāng)?shù)目荚u(píng)或獎(jiǎng)懲機(jī)制，從積極因素和消極因素兩個(gè)方向?qū)χ黧w轉(zhuǎn)移制度進(jìn)行一定限制。
建立事前事后效果評(píng)估對(duì)比制度。事前事后效果評(píng)估對(duì)比制度，是指對(duì)各類檢察建議制發(fā)前及制發(fā)并整改后的問題改善情況進(jìn)行對(duì)比分析的制度。通過這種“事前+事后”評(píng)估的模式，可以有效掌握檢察建議落實(shí)效果，效果“差值”在一定程度上可以成為檢驗(yàn)檢察建議質(zhì)量、效果的重要參考。對(duì)社會(huì)治理類檢察建議，應(yīng)當(dāng)通過考察、調(diào)研方式對(duì)最初發(fā)現(xiàn)的損害社會(huì)公共利益、影響社會(huì)風(fēng)氣問題的現(xiàn)狀進(jìn)行掌握，分析相關(guān)管理部門整改落實(shí)措施是否到位、相關(guān)管理人員在整改中是否嚴(yán)格履職。通過對(duì)比整改前后的實(shí)際情況，分析是否仍存在損害公共利益或影響社會(huì)風(fēng)氣的可能性，并最終開展綜合性考量，得出效果評(píng)估結(jié)果。必要時(shí)，還可引入第三方評(píng)估。另外，應(yīng)當(dāng)制作一套涵蓋加分與減分項(xiàng)目明細(xì)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)參考規(guī)則。針對(duì)每一份發(fā)出的檢察建議，在事前事后實(shí)地取證、考察、調(diào)研、對(duì)比分析基礎(chǔ)上，評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)對(duì)照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)給出一個(gè)效果評(píng)價(jià)分。效果評(píng)價(jià)分在一定程度上，可以反映該檢察機(jī)關(guān)各類檢察建議工作的質(zhì)量和效果，并為下一步工作提供方向。
�。ㄗ髡撸骸踅鹆� 作者單位：寧夏平羅縣人民檢察院）