進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過程管控
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂草案完善建議
現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》2006年頒布實(shí)施，2018年進(jìn)行修正。該法自頒布實(shí)施以來，對(duì)規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法需要進(jìn)一步完善以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保障形勢(shì)。2021年10月19日召開的第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上，《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》）提請(qǐng)審議，隨后向社會(huì)公開征求意見。
《修訂草案》回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，加強(qiáng)源頭治理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理，讓人民群眾的美好生活更有保障，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航，明確了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作堅(jiān)持預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、源頭治理、全程控制的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過程管控，建立食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度；明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任、地方政府屬地責(zé)任和相關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任；完善監(jiān)督措施，強(qiáng)化問責(zé)執(zhí)法，大幅提高對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度。總體來看，《修訂草案》亮點(diǎn)頗多，部分內(nèi)容還可以進(jìn)一步完善。
建議進(jìn)一步明確“農(nóng)業(yè)投入品”范圍
《修訂草案》第二十九條第二款規(guī)定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)可能危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行監(jiān)督抽查。該規(guī)定有利于強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的監(jiān)管。但對(duì)“農(nóng)業(yè)投入品”的范圍需要進(jìn)一步明確。
“農(nóng)業(yè)投入品”一詞在《修訂草案》共有19處提及，其中第二十四條、第二十九條和第六十七條對(duì)“農(nóng)業(yè)投入品”的范圍做了列舉，但列舉的內(nèi)容前后并不一致。筆者查閱《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》等法律有關(guān)“農(nóng)業(yè)投入品”的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)“農(nóng)業(yè)投入品”這一概念沒有進(jìn)行明確界定，一般通過列舉的方式指出農(nóng)業(yè)投入品的范圍。因調(diào)整對(duì)象的差異，各法律法條對(duì)“農(nóng)業(yè)投入品”列舉的范圍存在不同�；谶@樣考慮，《修訂草案》在第二十四條對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染規(guī)制時(shí)，將“農(nóng)業(yè)投入品”界定為“農(nóng)藥、獸藥、肥料、農(nóng)用薄膜等”與產(chǎn)地污染有關(guān)的范圍，但第二十九條列舉可能危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的“農(nóng)業(yè)投入品”時(shí)，沒有將“種子”列為可能危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的“農(nóng)業(yè)投入品”。
種子是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的源頭環(huán)節(jié)，種子的質(zhì)量將直接影響農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。原農(nóng)業(yè)部在2017年頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管項(xiàng)目資金管理辦法》和《農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂項(xiàng)目資金管理辦法》中是將“種子”視為“農(nóng)業(yè)投入品”的。當(dāng)前各省農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的執(zhí)法實(shí)踐，也普遍將種子劃歸為農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行管理。筆者認(rèn)為，將種子列為可能危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)業(yè)投入品定期進(jìn)行監(jiān)督檢查，完全符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的源頭治理和全過程監(jiān)管的需要，符合保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的需要。因此，建議在第二十九條第一款和第二款“農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑……”前均加上“種子”二字。
建議增加食用農(nóng)產(chǎn)品
在運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)等中間環(huán)節(jié)的質(zhì)量追溯
建立食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度是《修訂草案》的一大亮點(diǎn)，主要體現(xiàn)在第四十條規(guī)定中。根據(jù)該條規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理辦法和追溯目錄在《修訂草案》中沒有明確規(guī)定，而是交由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理等有關(guān)部門制定，但從該條第二款表述來看，《修訂草案》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯規(guī)定目前只是停留在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)，而忽略了運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)等中間環(huán)節(jié)。
在食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量追溯制度中，生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的信息采集、質(zhì)量追溯十分必要，運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)等中間環(huán)節(jié)的信息采集、質(zhì)量追溯也應(yīng)該加強(qiáng)，這在疫情常態(tài)化防控背景下尤為必要，在大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用較為普及的環(huán)境下也具有可行性，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的全過程追溯。因此，筆者建議，《修訂草案》第四十條第二款的“留存生產(chǎn)記錄、購(gòu)銷記錄等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息”后增加“和運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)等信息”。
建議進(jìn)一步完善相關(guān)法律責(zé)任
《修訂草案》第七十條、第七十一條、第七十二條規(guī)定了生產(chǎn)銷售有毒有害或者違反質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品的法律責(zé)任，且第七十條第二款規(guī)定了明知生產(chǎn)銷售有毒有害農(nóng)產(chǎn)品仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者其他條件的行為人應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和民事責(zé)任。但有兩點(diǎn)還可以進(jìn)一步完善：
第一，《修訂草案》關(guān)于生產(chǎn)銷售有毒有害或者違反質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品承擔(dān)法律責(zé)任的情形，主要包括違反“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)”和“農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識(shí)”章規(guī)定的行為，但缺少了違反“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地”章規(guī)定的行為責(zé)任規(guī)定�！缎抻啿莅浮贰稗r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地”章第二十二條規(guī)定“禁止在特定農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格管控區(qū)域生產(chǎn)、捕撈、采集農(nóng)產(chǎn)品”。根據(jù)該條立法意圖，“特定農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格管控區(qū)域”一般屬于有毒有害物質(zhì)超過標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，因此，在此區(qū)域生產(chǎn)、捕撈、采集特定農(nóng)產(chǎn)品無異于在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程使用有毒有害物質(zhì)，屬于明令禁止的行為，有必要對(duì)違反第二十二條規(guī)定的行為設(shè)立同“在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用國(guó)家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品或者其他有毒有害物質(zhì)”行為相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。因此，筆者建議，對(duì)此類行為的法律責(zé)任應(yīng)該增加為第七十條第一款第（四）項(xiàng)“在特定農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格管控區(qū)域生產(chǎn)、捕撈、采集特定農(nóng)產(chǎn)品”。
第二，《修訂草案》關(guān)于為生產(chǎn)銷售有毒有害或不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品提供條件的行為人的法律責(zé)任的承擔(dān)情形規(guī)定，還可以進(jìn)一步完善�！缎抻啿莅浮吩诘谄呤畻l第二款規(guī)定了明知生產(chǎn)銷售有毒有害農(nóng)產(chǎn)品仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者其他條件的行為人應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和民事責(zé)任。根據(jù)該條規(guī)定，《修訂草案》僅對(duì)為生產(chǎn)銷售有毒有害農(nóng)產(chǎn)品提供場(chǎng)所或提供條件的行為人“明知”行為予以規(guī)定，對(duì)該行為“應(yīng)知”或者“明知或應(yīng)知生產(chǎn)銷售不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品”而為其提供條件的行為沒有予以規(guī)制。這容易放任那些知道或應(yīng)當(dāng)知道生產(chǎn)銷售有毒有害或者不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品而為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)條件或者提供技術(shù)、農(nóng)業(yè)投入品等支持的行為，不利于真正有效地保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。筆者建議，將《修訂草案》第七十條第二款“明知從事前款規(guī)定的違法行為”中“明知”改為“知道或應(yīng)當(dāng)知道”；在第七十一條和第七十二條分別增加第二款關(guān)于“知道或應(yīng)當(dāng)知道從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者其他條件”這類行為的法律責(zé)任。
�。ㄗ髡撸骸跆丶s撰稿 尹雪英 鄭澍坤 作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系）