《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償�！钡疵鞔_規(guī)定享有公共利益認(rèn)定權(quán)的主體依據(jù)何種具體程序判斷某一項利益是否屬于集體土地征收征用中公共利益的范圍。理論上，土地征用是為了公共利益的需要而實施的，“公共利益”應(yīng)該構(gòu)成土地征收的前提和實質(zhì)性要件。集體土地征收征用中公共利益如何判定及遭受損害該如何救濟(jì)問題，值得研究。
行政機(jī)關(guān)實踐中對集體土地
征收征用公共利益的判定
《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！泵穹ǖ涞诙倭粭l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有�！蓖瑫r，民法典規(guī)定了集體重要事項的決定權(quán)、集體成員對集體財產(chǎn)的知情權(quán)等。這為推進(jìn)我國土地集體所有制制度的完善、密切農(nóng)民和集體土地之間的利益關(guān)系，提供了法律指引。但在實踐中，有的地方通常僅在征收征用土地公告中，對征收征用地的單位和用途加以簡單說明，沒有向被征收征用人和其他利害相關(guān)人說明和論證征收征用土地的合法性，這有待進(jìn)一步明確。
行政機(jī)關(guān)作為立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其職責(zé)是具體執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律，將抽象的法律應(yīng)用于具體生活之中。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立正當(dāng)法律程序理念、公民參與制度。在行使土地征收權(quán)過程中，遵循信息充分公開、利益相關(guān)人有效平等參與原則，并為被征土地的利益相關(guān)人提供充分的參與機(jī)會，通過行政公開制度與聽證制度提高政府保護(hù)公民權(quán)利的意識，增加公民對政府決策的認(rèn)可。建議區(qū)分公益性征收征用與非公益性征收征用；建立征地決策確定過程中的公眾參與制度；健全規(guī)范土地規(guī)范程序，包括以下環(huán)節(jié)：一是進(jìn)行土地調(diào)查，確定擬進(jìn)行征收征用土地的有關(guān)情況，以及它是否適合欲實現(xiàn)的公共利益；二是土地征收征用方案的擬定與報批；三是邀請第三方公開公正對土地價值進(jìn)行評估；四是確定補償安置方案；五是強制執(zhí)行。
司法機(jī)關(guān)實踐中對集體土地
征收征用公共利益的判定
我國行政復(fù)議法第三十條第二款規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決�！备鶕�(jù)該規(guī)定，在集體土地征收征用過程中，我國公眾對公共利益的認(rèn)定異議（即對公共利益認(rèn)定主體認(rèn)定內(nèi)容的不同看法）的處理可以通過行政手段解決。實踐中，現(xiàn)行土地征收征用程序中，農(nóng)民可提起救濟(jì)程序的范圍僅涉及征地補償與安置，對土地征用本身是否合法并不能提起救濟(jì)程序。在救濟(jì)具體途徑上，也僅僅是政府機(jī)關(guān)的裁決，而沒有規(guī)定訴訟救濟(jì)程序。
筆者建議，一是司法機(jī)關(guān)可以對集體土地征收征用實踐中的公共利益進(jìn)行判定。通過一次完整的司法過程對爭議進(jìn)行裁判，可以依法判定爭議利益或事項是否在公共利益范圍之內(nèi)。二是司法審查可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)審慎決策。一般情況，當(dāng)公共利益侵害個人利益時，可通過民事訴訟或者行政訴訟來解決。因此，應(yīng)明確規(guī)定土地權(quán)利人對行政機(jī)關(guān)作出的土地征用公共目的的認(rèn)定有異議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟；明確在行政訴訟期間，停止對土地征用的執(zhí)行。當(dāng)個人利益侵害公共利益時，可以通過公益訴訟來解決。三是建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。確立有效的糾紛調(diào)解機(jī)制，建立專門的仲裁機(jī)構(gòu)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，使糾紛解決的處理具有公正性與合理性。（作者：□馬永翔）