《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！钡疵鞔_規(guī)定享有公共利益認(rèn)定權(quán)的主體依據(jù)何種具體程序判斷某一項(xiàng)利益是否屬于集體土地征收征用中公共利益的范圍。理論上，土地征用是為了公共利益的需要而實(shí)施的，“公共利益”應(yīng)該構(gòu)成土地征收的前提和實(shí)質(zhì)性要件。集體土地征收征用中公共利益如何判定及遭受損害該如何救濟(jì)問題，值得研究。
行政機(jī)關(guān)實(shí)踐中對(duì)集體土地
征收征用公共利益的判定
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！泵穹ǖ涞诙倭粭l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”同時(shí)，民法典規(guī)定了集體重要事項(xiàng)的決定權(quán)、集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的知情權(quán)等。這為推進(jìn)我國(guó)土地集體所有制制度的完善、密切農(nóng)民和集體土地之間的利益關(guān)系，提供了法律指引。但在實(shí)踐中，有的地方通常僅在征收征用土地公告中，對(duì)征收征用地的單位和用途加以簡(jiǎn)單說明，沒有向被征收征用人和其他利害相關(guān)人說明和論證征收征用土地的合法性，這有待進(jìn)一步明確。
行政機(jī)關(guān)作為立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其職責(zé)是具體執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律，將抽象的法律應(yīng)用于具體生活之中。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立正當(dāng)法律程序理念、公民參與制度。在行使土地征收權(quán)過程中，遵循信息充分公開、利益相關(guān)人有效平等參與原則，并為被征土地的利益相關(guān)人提供充分的參與機(jī)會(huì)，通過行政公開制度與聽證制度提高政府保護(hù)公民權(quán)利的意識(shí)，增加公民對(duì)政府決策的認(rèn)可。建議區(qū)分公益性征收征用與非公益性征收征用；建立征地決策確定過程中的公眾參與制度；健全規(guī)范土地規(guī)范程序，包括以下環(huán)節(jié)：一是進(jìn)行土地調(diào)查，確定擬進(jìn)行征收征用土地的有關(guān)情況，以及它是否適合欲實(shí)現(xiàn)的公共利益；二是土地征收征用方案的擬定與報(bào)批；三是邀請(qǐng)第三方公開公正對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估；四是確定補(bǔ)償安置方案；五是強(qiáng)制執(zhí)行。
司法機(jī)關(guān)實(shí)踐中對(duì)集體土地
征收征用公共利益的判定
我國(guó)行政復(fù)議法第三十條第二款規(guī)定：“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”根據(jù)該規(guī)定，在集體土地征收征用過程中，我國(guó)公眾對(duì)公共利益的認(rèn)定異議（即對(duì)公共利益認(rèn)定主體認(rèn)定內(nèi)容的不同看法）的處理可以通過行政手段解決。實(shí)踐中，現(xiàn)行土地征收征用程序中，農(nóng)民可提起救濟(jì)程序的范圍僅涉及征地補(bǔ)償與安置，對(duì)土地征用本身是否合法并不能提起救濟(jì)程序。在救濟(jì)具體途徑上，也僅僅是政府機(jī)關(guān)的裁決，而沒有規(guī)定訴訟救濟(jì)程序。
筆者建議，一是司法機(jī)關(guān)可以對(duì)集體土地征收征用實(shí)踐中的公共利益進(jìn)行判定。通過一次完整的司法過程對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行裁判，可以依法判定爭(zhēng)議利益或事項(xiàng)是否在公共利益范圍之內(nèi)。二是司法審查可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)審慎決策。一般情況，當(dāng)公共利益侵害個(gè)人利益時(shí)，可通過民事訴訟或者行政訴訟來解決。因此，應(yīng)明確規(guī)定土地權(quán)利人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的土地征用公共目的的認(rèn)定有異議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟；明確在行政訴訟期間，停止對(duì)土地征用的執(zhí)行。當(dāng)個(gè)人利益侵害公共利益時(shí)，可以通過公益訴訟來解決。三是建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。確立有效的糾紛調(diào)解機(jī)制，建立專門的仲裁機(jī)構(gòu)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，使糾紛解決的處理具有公正性與合理性。（作者：□馬永翔）