2021年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下稱《實(shí)施條例》），堅(jiān)持以人民為中心，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，通過設(shè)置“宅基地管理”專節(jié)，對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了更細(xì)化的規(guī)范，明晰了公權(quán)力主體的職責(zé)和權(quán)力邊界。強(qiáng)化被征地農(nóng)民參與制度，保障其有效行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。明確宅基地申請(qǐng)、審核批準(zhǔn)程序，要求地方政府依法安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障農(nóng)村村民宅基地需求。禁止侵犯農(nóng)民依法取得的宅基地權(quán)益，禁止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷退出宅基地。本文試著對(duì)《實(shí)施條例》蘊(yùn)含的基本制度邏輯及規(guī)范進(jìn)行學(xué)理解讀。
貫徹以人民為中心的發(fā)展思想
民之所盼，政之所向。增進(jìn)民生福祉是改革和發(fā)展的根本目的。中國(guó)共產(chǎn)黨的百年土地革命、改革歷史表明：中國(guó)共產(chǎn)黨始終秉持以人民為中心的土地政策，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求逐漸將成熟的土地政策立法化。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出以人民為中心的發(fā)展思想，不忘初心，繼續(xù)前進(jìn)，生動(dòng)詮釋中國(guó)共產(chǎn)黨人始終把人民放在心中最高位置的政治情懷。《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。土地管理法以及《實(shí)施條例》中的宅基地制度和規(guī)范設(shè)計(jì)明晰了各級(jí)人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃部門等部門的職責(zé)和權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)了用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的有關(guān)要求。
土地管理法以及《實(shí)施條例》中的宅基地制度和規(guī)范設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)，保障農(nóng)戶享有的與宅基地有關(guān)的私法權(quán)益，包括農(nóng)戶的成員權(quán)和農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，集中體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，需要在立法中通過法律制度設(shè)計(jì)進(jìn)行落實(shí)。《實(shí)施條例》通過明晰公權(quán)力主體職責(zé)和保障農(nóng)戶宅基地私權(quán)兩條主線做到實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)戶的宅基地權(quán)益，充分貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想。
落實(shí)法治政府建設(shè)要求
現(xiàn)代法治的核心在于規(guī)范公權(quán)，保障私權(quán)。土地管理法明晰政府機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分，突出對(duì)農(nóng)戶取得、享有宅基地的保護(hù)，為解決土地資源供需矛盾，充分發(fā)揮了宅基地在保障農(nóng)民生活、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要作用。作為“民法典時(shí)代”的《實(shí)施條例》，在延續(xù)土地管理法精神實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)公權(quán)力的規(guī)制。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
其一，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)定�！秾�(shí)施條例》要求“農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)遵循‘節(jié)約集約、因地制宜’的原則合理規(guī)劃”，還要求“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍”。這實(shí)際上對(duì)土地利用規(guī)劃部門的職責(zé)提出了更加明確要求。
其二，對(duì)縣級(jí)以上人民政府安排建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行明確�！秾�(shí)施條例》要求，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求�！边@明確了地方政府滿足農(nóng)民宅基地需求的職責(zé)。
其三，規(guī)定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對(duì)宅基地的審核批準(zhǔn)職責(zé)以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的職責(zé)（《實(shí)施條例》第三十四條）。
其四，規(guī)定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求（《實(shí)施條例》第三十五條）。
其五，規(guī)定了對(duì)農(nóng)村宅基地的“四個(gè)禁止”。禁止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷退出宅基地。
尊重和保障宅基地私權(quán)
《實(shí)施條例》在明晰公權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)和強(qiáng)化公權(quán)力制約基礎(chǔ)上，凸顯了對(duì)宅基地私權(quán)的尊重和保障，主要體現(xiàn)在確認(rèn)和明晰集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地分配權(quán)及其行使規(guī)則，強(qiáng)化和保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)。
確認(rèn)和明晰集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地分配權(quán)及其行使規(guī)則。主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：
第一，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地分配權(quán)（即成員權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶資格權(quán)）。農(nóng)戶及其集體經(jīng)濟(jì)組織成員在宅基地方面的私權(quán)體系主要包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員權(quán)和農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)。在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，宅基地上的私權(quán)體系進(jìn)一步細(xì)化�！叭龣�(quán)分置”前的宅基地使用權(quán)是融合了成員權(quán)性質(zhì)的宅基地分配權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的混合性權(quán)利。“三權(quán)分置”后，成員權(quán)性質(zhì)的宅基地分配權(quán)得以獨(dú)立成為農(nóng)戶資格權(quán)，農(nóng)戶通過農(nóng)戶資格權(quán)的行使取得用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。農(nóng)戶還可以對(duì)用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)進(jìn)行權(quán)利的進(jìn)一步行使，把該權(quán)利的占有、使用權(quán)能流轉(zhuǎn)出去，這就產(chǎn)生了債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)�？梢姡亍叭龣�(quán)分置”下的私權(quán)體系更加呈現(xiàn)出主體的多元性、體系的層次性、內(nèi)容的豐富性�！秾�(shí)施條例》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求（第三十三條）”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求（第三十五條）”，這實(shí)際上承認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地分配權(quán)（即農(nóng)戶資格權(quán)）的存在，并通過規(guī)則設(shè)計(jì)便利了成員行使這一權(quán)利。該規(guī)定吸收了近年來的社會(huì)實(shí)踐。2020年7月印發(fā)的《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》要求，“各省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，每年要以縣域?yàn)閱挝�，提出需要保障的農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)需求，經(jīng)省級(jí)政府審核后報(bào)自然資源部”。這是針對(duì)有的地區(qū)無宅基地可分配，集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地合理需求難以滿足的現(xiàn)狀制定的應(yīng)對(duì)措施，《實(shí)施條例》對(duì)其進(jìn)行了法律化。
第二，明晰了農(nóng)戶宅基地分配權(quán)的行使規(guī)則。土地管理法第六十二條對(duì)農(nóng)民宅基地管理的實(shí)體規(guī)則進(jìn)行了設(shè)計(jì)，但未明確宅基地分配權(quán)的行使規(guī)則。為了規(guī)范農(nóng)村宅基地的審批和管理，2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》對(duì)宅基地用地建房申請(qǐng)審批的部門職責(zé)、農(nóng)村宅基地申請(qǐng)審查程序、核批準(zhǔn)機(jī)制、建房全過程管理等進(jìn)行了規(guī)定�！秾�(shí)施條例》借鑒該通知的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定，“農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)；沒有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組或者村民委員會(huì)提出申請(qǐng)。宅基地申請(qǐng)依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并在本集體范圍內(nèi)公示后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。這實(shí)際上通過行政法規(guī)確認(rèn)了宅基地分配權(quán)行使的程序規(guī)則，更利于宅基地分配權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)。
強(qiáng)化和保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是民法典確認(rèn)的重要用益物權(quán)類型，但對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓的法律適用，民法典第三百六十三條規(guī)定，“適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。這意味著土地管理法及《實(shí)施條例》肩負(fù)著強(qiáng)化和保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的任務(wù)。土地管理法側(cè)重從管理法視角對(duì)農(nóng)戶取得宅基地實(shí)體和程序規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定，但是對(duì)宅基地使用權(quán)的有償退出制度和保護(hù)規(guī)則沒有細(xì)化規(guī)定。《實(shí)施條例》對(duì)強(qiáng)化和保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)進(jìn)行了更清晰的規(guī)定。第一，在土地管理法基礎(chǔ)上，重申了“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地（第三十五條）”。這就再次確認(rèn)了農(nóng)戶的宅基地有償退出權(quán)，為農(nóng)戶行使有償退出權(quán)利提供了可能�！耙婪ā薄白栽浮薄坝袃敗比齻�(gè)要件，充分展現(xiàn)了對(duì)農(nóng)戶自主選擇權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的尊重。第二，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)戶宅基地及其住宅、附屬設(shè)施的保護(hù)�！秾�(shí)施條例》規(guī)定，“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)”，凸顯了對(duì)農(nóng)戶宅基地及其相關(guān)權(quán)益的正面保護(hù)。第三，通過禁止性規(guī)定強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)戶宅基地權(quán)益的保護(hù)，即“禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地”。這既為行政機(jī)關(guān)、集體經(jīng)濟(jì)組織等組織和個(gè)人的行為劃定了紅線，又凸顯了對(duì)農(nóng)戶宅基地權(quán)益的強(qiáng)化保護(hù)。
�。�管洪彥 作者單位：山東政法學(xué)院）