中國(guó)共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，100年來持續(xù)推進(jìn)建章立制，特別是黨的十八大以來全面深化黨的建設(shè)制度改革，形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、行動(dòng)一致，提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障，為依規(guī)治黨提供了比較完整可靠的規(guī)范依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)，成為“中國(guó)之治”的一個(gè)獨(dú)特治理密碼，成為彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的一張金色名片。因此，建構(gòu)具有邏輯合理性的黨內(nèi)法規(guī)體系成為黨內(nèi)法規(guī)研究的重要課題之一。
黨內(nèi)法規(guī)體系理論建構(gòu)“學(xué)說”
從既有成果看，當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)體系理論建構(gòu)的代表性觀點(diǎn)有三種：四維結(jié)構(gòu)、三維結(jié)構(gòu)、二維結(jié)構(gòu)。
四維結(jié)構(gòu)有兩種代表性觀點(diǎn)。一是莫紀(jì)宏在《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)重在實(shí)效》一文中提出的由“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”“黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系”“黨內(nèi)法規(guī)保障體系”“黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系”構(gòu)成的重在突出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)“實(shí)效”的黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。二是宋功德在《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》一文中提出的由“四觀”構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系：“外觀形態(tài)”（黨內(nèi)法規(guī)制度體系呈現(xiàn)為一個(gè)涵蓋全面、主次分明的系統(tǒng)）、“宏觀架構(gòu)”（黨內(nèi)法規(guī)是由黨章、黨中央制定的其他黨內(nèi)法規(guī)、中央部委制定的其他黨內(nèi)法規(guī)、省級(jí)地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)、副省級(jí)城市和省會(huì)城市制定的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的“1+4”制度板塊交織而成的效力等級(jí)體系）、“中觀項(xiàng)目”（完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系由眾多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件構(gòu)成）以及“微觀條文”（完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系由高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范聚合而成的有機(jī)統(tǒng)一體）。
“三維結(jié)構(gòu)”的代表性觀點(diǎn)主要有兩種。石偉在《黨內(nèi)法規(guī)體系的三維結(jié)構(gòu)》一文中提出的具有“效力位階”“調(diào)整領(lǐng)域”“功能作用”三維結(jié)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)體系，既是一個(gè)四級(jí)黨內(nèi)法規(guī)效力位階層層遞減的結(jié)構(gòu)，又是一個(gè)全面貫穿于思想政治、組織人事、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉、民主集中制建設(shè)等方面的多功能組合，還是一個(gè)由具有多方面差異化規(guī)則功能構(gòu)成的多元結(jié)構(gòu)體系。侯繼虎在《新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系化的法理邏輯與發(fā)展路徑》一文中認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)體系化是由黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化、黨內(nèi)法規(guī)的功能體系化和黨內(nèi)法規(guī)的適用體系化構(gòu)成的具有內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一聯(lián)系體。
“二維結(jié)構(gòu)”理論的代表觀點(diǎn)是王旭在《如何建構(gòu)現(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)體系》一文中提出的。王旭認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)由“內(nèi)部體系”和“外部體系”構(gòu)成。“內(nèi)部體系”，即根據(jù)黨內(nèi)立法法形成的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在和諧結(jié)構(gòu)；“外部體系”處理的是與國(guó)家法律的關(guān)系，即黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同構(gòu)成一個(gè)妥善銜接、內(nèi)容和諧的法治規(guī)范整體。
以上觀點(diǎn)，除“二維結(jié)構(gòu)”外，其他觀點(diǎn)均有共同特點(diǎn)：第一，事實(shí)的描述性。這些觀點(diǎn)都是對(duì)現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)制度事實(shí)的一種描述。第二，維度的離散性。這些觀點(diǎn)所涉及的維度或?qū)用娌⒉划a(chǎn)生必然聯(lián)系。第三，結(jié)構(gòu)的組合性。這些觀點(diǎn)不是某種關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)概說。它提供了黨內(nèi)法規(guī)制度體系相對(duì)清晰、明確的“事實(shí)性”知識(shí)，但并不能真正體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的本質(zhì)屬性和規(guī)范性�！岸S結(jié)構(gòu)”觀點(diǎn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的闡述溢出了黨內(nèi)法規(guī)范疇，并沒有提供關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的理論闡述，但為正確界定黨內(nèi)法規(guī)體系的概念提供了一個(gè)重要的外部限制條件。
如何建構(gòu)合理的黨內(nèi)法規(guī)制度體系理論？筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的規(guī)范體系，體現(xiàn)在形式上是一種具有內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的規(guī)范形態(tài)，體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)上是一種具有明確價(jià)值指導(dǎo)的“規(guī)范體系”。因此，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系理論，不但要考慮到規(guī)則體系和邏輯結(jié)構(gòu)，還必須考慮價(jià)值體系。當(dāng)然，作為一種“制度體系”理論，它還必須解決“是一種什么樣的因素使得這種規(guī)范能夠成為一種內(nèi)在自洽的權(quán)威性制度體系”問題。即，黨內(nèi)法規(guī)背后必須有一個(gè)統(tǒng)一的最高的領(lǐng)導(dǎo)力量，以使其能夠成為規(guī)范黨的統(tǒng)一規(guī)范體系，且有能力通過其實(shí)現(xiàn)制定、實(shí)施、廢改、解釋等行為。同時(shí)，能夠在不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范之間建立起等級(jí)性的邏輯關(guān)系，以解決黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的效力來源和“合法性”問題。此外，還應(yīng)當(dāng)厘定黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系問題。
建構(gòu)完善黨內(nèi)法規(guī)體系需考量的因素
總體來看，建構(gòu)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，應(yīng)充分考慮以下幾個(gè)要素：
黨作為國(guó)家法治建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，是黨內(nèi)法規(guī)體系成立的根本前提。任何一個(gè)規(guī)范體系，成為獨(dú)立有效的社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)，必須以一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的最高領(lǐng)導(dǎo)力量為根本前提。因?yàn)橹挥写嬖谝粋�(gè)領(lǐng)導(dǎo)力量，才能夠?yàn)槠湟?guī)范體系提供作為“根本遵循”的基本法。對(duì)法律而言，這個(gè)基本法是憲法；對(duì)黨內(nèi)法規(guī)而言，這個(gè)基本法是黨章。黨內(nèi)法規(guī)體系之所以能夠成立，從規(guī)范體系內(nèi)部看，是因?yàn)橛悬h的基本法黨章存在；黨章之所以能夠被確立為具有最高效力等級(jí)和最高權(quán)威性的黨內(nèi)根本大法，是因?yàn)槠浔澈笥幸粋�(gè)統(tǒng)一的、最高的、獨(dú)立的政治權(quán)威——中國(guó)共產(chǎn)黨。因此，作為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)和法治建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨，不但為黨內(nèi)法規(guī)體系的確立提供了根本前提，也是其最重要的保障。
黨內(nèi)法規(guī)制度體系的成立，必須以統(tǒng)一的價(jià)值體系作為其靈魂和內(nèi)在的統(tǒng)攝性要素。黨內(nèi)法規(guī)的首要政治特性是“黨性”，而能體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)“黨性”的只能是表達(dá)了黨的價(jià)值、理念、性質(zhì)和目標(biāo)追求的精神性要素。因此，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的集中體現(xiàn)必須姓“黨”。執(zhí)政黨堅(jiān)持和追求的政治價(jià)值也就是黨性的集中體現(xiàn)，它貫穿于包括黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的整個(gè)制度規(guī)范體系之中。這正是黨內(nèi)法規(guī)得以成為統(tǒng)一整體的“靈魂”所在，其意義在于黨內(nèi)法規(guī)要形成整體化的存在，其關(guān)鍵在于黨內(nèi)法規(guī)所承載的價(jià)值目標(biāo)必須一以貫之，從而使得黨內(nèi)法規(guī)以及由此結(jié)合而形成黨內(nèi)法規(guī)體系，能夠始終服務(wù)于作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的客觀需要，始終為黨的建設(shè)與布局提供制度支撐。
黨內(nèi)法規(guī)制度體系，必須依托于不同效力等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)之間能夠成立規(guī)范的邏輯關(guān)系。按照規(guī)范法學(xué)的基本理論，這種規(guī)范性邏輯關(guān)系包括靜態(tài)秩序關(guān)系和動(dòng)態(tài)秩序關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)的靜態(tài)秩序關(guān)系，指任何一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的效力都可以上溯到效力等級(jí)更高的黨內(nèi)法規(guī)，并一直上溯到黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)規(guī)范“黨章”，由此不同等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成了一個(gè)效力等級(jí)井然有序的規(guī)范制度體系。黨內(nèi)法規(guī)的動(dòng)態(tài)秩序關(guān)系，指任何下位等級(jí)效力的規(guī)范都是由上一等級(jí)效力的規(guī)范派生而來，從黨章開始能夠派生出準(zhǔn)則、條例，然后依次派生出規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，所有的黨內(nèi)法規(guī)都由黨章派生來，由此形成黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展演化的動(dòng)態(tài)秩序體系。靜態(tài)體系解決黨內(nèi)法規(guī)制度的效力來源問題；動(dòng)態(tài)體系解決黨內(nèi)法規(guī)體系產(chǎn)生和發(fā)展的合法性問題，即只有根據(jù)黨章依次制定產(chǎn)生的各個(gè)等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)形態(tài)，才是具有合法性根據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)成部分。黨內(nèi)法規(guī)制度體系本質(zhì)上是靜態(tài)體系和動(dòng)態(tài)體系的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一性的核心要義在于任何一個(gè)黨內(nèi)規(guī)范都是黨內(nèi)法規(guī)體系中具有正當(dāng)效力來源和合法性依據(jù)的必要組成部分，并由此使得整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系成為一個(gè)有序合法的統(tǒng)一體。
眾多黨內(nèi)法規(guī)要構(gòu)成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的和諧整體，必須具有一種交互聯(lián)系的耦合結(jié)構(gòu)。它所處理的是橫向諸領(lǐng)域、縱向各等級(jí)之間發(fā)揮不同功能的黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，其基本要求是：橫向各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)之間銜接良好、配合密切，不能有明顯沖突，盡量減少重復(fù)性；縱向不同效力等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)之間，下位黨內(nèi)法規(guī)要與上位黨內(nèi)法規(guī)保持一致，所有等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)都要與黨章保持一致。為應(yīng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)可能出現(xiàn)的漏洞、沖突、不一致和意義模糊問題，黨內(nèi)法規(guī)制定條例應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其立改廢、解釋、補(bǔ)充等彌合與協(xié)調(diào)的作用。
憲法法律是黨內(nèi)法規(guī)體系得以最終確立的“外部體系”條件和強(qiáng)制力保障。黨內(nèi)法規(guī)作為相對(duì)獨(dú)立自成體系的規(guī)范，天然需要國(guó)家強(qiáng)制力從外部給它提供制度支持，這一包含國(guó)家強(qiáng)制力的外在制度支持就是憲法和法律。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這意味著作為主體的黨組織的一切組織性活動(dòng)和規(guī)范活動(dòng)以及作為這種活動(dòng)產(chǎn)物的制度體系和社會(huì)關(guān)系都必須符合憲法法律的規(guī)定，并受其保障。因此，憲法法律是黨內(nèi)法規(guī)體系得以產(chǎn)生、確立和規(guī)范運(yùn)作的“外部體系”條件。
以上5個(gè)要素在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位與功能有所不同：黨作為國(guó)家法治建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，是黨內(nèi)法規(guī)體系得以成立的權(quán)力基礎(chǔ)和根本前提；黨的價(jià)值體系是黨內(nèi)法規(guī)的靈魂和內(nèi)在的統(tǒng)攝性要素，也是黨內(nèi)法規(guī)體系的實(shí)質(zhì)規(guī)范性載體；黨內(nèi)法規(guī)制度體系是靜態(tài)體系和動(dòng)態(tài)體系的有機(jī)統(tǒng)一，是黨內(nèi)法規(guī)體系得以確立的內(nèi)在邏輯依據(jù)；黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具備的交互聯(lián)系的耦合結(jié)構(gòu)，為黨內(nèi)法規(guī)體系提供完備的質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)性要求，在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部有“穩(wěn)定器”作用；憲法法律是黨內(nèi)法規(guī)體系得以最終確立的“外部體系”條件，也是其“合法性”地位的確認(rèn)證書，并為其劃定安全性運(yùn)作的基本范圍。
�。�作者為山東大學(xué)法學(xué)院教授）