提高住建領(lǐng)域行政處罰效率、統(tǒng)一處罰尺度
——對(duì)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處罰程序規(guī)定（征求意見稿）》的幾點(diǎn)看法
日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處罰程序規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），公開征求意見，意見反饋截止時(shí)間為2021年8月28日。該《征求意見稿》的出臺(tái)，必將對(duì)提高住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域中的行政處罰效率和統(tǒng)一處罰尺度，實(shí)現(xiàn)行政處罰目標(biāo)和精神大有裨益。
整體上看，《征求意見稿》整體上彌補(bǔ)了住建領(lǐng)域行政處罰缺乏專門程序的不足。
首先，《征求意見稿》明確了執(zhí)法管轄權(quán)問題，有利于解決實(shí)踐中執(zhí)法及處罰管轄的爭(zhēng)議處理問題。
其次，針對(duì)最新修訂的行政處罰法所體現(xiàn)出來的行政處罰實(shí)施權(quán)向基層延伸問題，《征求意見稿》第七條規(guī)定：“執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要，需要委托有關(guān)組織行使執(zhí)法權(quán)的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，與受委托組織簽訂委托書，明確委托事項(xiàng)范圍、委托權(quán)限、委托期限、實(shí)施行政處罰具體流程、對(duì)受委托組織的監(jiān)督措施等。委托書應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托的執(zhí)法機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰。委托的執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督受委托的組織實(shí)施行政處罰，并對(duì)其實(shí)施行政處罰的后果承擔(dān)法律責(zé)任�！边@充分體現(xiàn)出將部分行政處罰實(shí)施權(quán)向基層延伸的特點(diǎn)，有利于提高行政執(zhí)法效率，促進(jìn)住建部門的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
再次，在行政處罰程序部分，《征求意見稿》規(guī)定了有一定社會(huì)影響的行政處罰決定的公開制度，具體規(guī)范了行政調(diào)查過程中的詢問、取證、檢查及先行登記保存措施，明確了法制審核的具體內(nèi)容及書面意見制度，并對(duì)行政處罰案件處理時(shí)限作出了明確規(guī)定，即應(yīng)自立案之日起90日內(nèi)作出決定，特殊情形也要遵循法定程序予以適當(dāng)延長(zhǎng)。對(duì)于案件辦理過程中發(fā)生了特別情況，可予以中止調(diào)查。
最后，《征求意見稿》還對(duì)聽證、送達(dá)等具體程序作出相應(yīng)規(guī)范，使得行政處罰程序更具可操作性。
因此，《征求意見稿》對(duì)住建行政主管部門在行政處罰程序過程中，如何進(jìn)一步貫徹我國(guó)行政處罰法最新修訂的亮點(diǎn)及精神，以及對(duì)于彌補(bǔ)處罰程序不足作出了較大努力。但在部分條款細(xì)節(jié)上，《征求意見稿》仍有值得改進(jìn)之處。
立案程序相關(guān)條款表述需更加嚴(yán)謹(jǐn)�！墩髑笠庖姼濉返谑龡l規(guī)定：“執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)開展監(jiān)督檢查，或者通過投訴、舉報(bào)，其他部門移送等途徑發(fā)現(xiàn)違法行為線索。執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)予以核查，特殊情況下，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十五日。經(jīng)核查，認(rèn)為符合下列條件的，應(yīng)當(dāng)立案：（一）違法行為確實(shí)存在；（二）違法行為屬于本機(jī)關(guān)管轄；（三）違法行為未超越行政處罰時(shí)效�！惫P者認(rèn)為，該條第三款第（一）項(xiàng)“違法行為確實(shí)存在”的表述需作調(diào)整。從行政執(zhí)法程序來說，違法行為是否存在，屬于執(zhí)法環(huán)節(jié)應(yīng)查證的事項(xiàng)，立案環(huán)節(jié)僅能起到啟動(dòng)執(zhí)法程序的作用而無法查實(shí)具體違法行為，避免出現(xiàn)實(shí)踐中一旦立案就必然處罰的傾向性結(jié)論。對(duì)于此項(xiàng)，可表述為：有初步證據(jù)證明存在違反住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。
建議增加不予立案的情形和首違不罰的規(guī)定，以充分體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的合理行政原則。如對(duì)于不予立案的情形，可增加如下規(guī)定：“經(jīng)核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的；（二）初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的；（三）當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。決定不予立案的，應(yīng)當(dāng)填寫不予立案審批表�！标P(guān)于首違不罰的情形，新修訂的行政處罰法第三十三條規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰�！币虼�，建議《征求意見稿》第二十七條規(guī)定的執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)案件調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出以下決定的規(guī)定，可增加一項(xiàng)：初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。
建議在程序中體現(xiàn)出對(duì)公共利益和第三人利益的保護(hù)原則。《征求意見稿》第二十六條對(duì)需要集體討論的情形作了規(guī)定：“執(zhí)法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)與執(zhí)法人員就有關(guān)問題達(dá)不成一致意見時(shí)，報(bào)請(qǐng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定或者本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人召集的會(huì)議討論決定�！笨稍诖嗽黾酉嚓P(guān)規(guī)定，體現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法中的重大公共利益及當(dāng)事人、第三人的重大利益進(jìn)行特別保護(hù)的原則。如可增加一款：行政執(zhí)法涉及以下事項(xiàng)時(shí)，由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定或者本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人召集的會(huì)議討論決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，且經(jīng)過聽證程序的。
程序規(guī)定的一些細(xì)節(jié)可以再完善。如《征求意見稿》第十四條第三款規(guī)定的行政協(xié)助，建議擴(kuò)大到其他行政機(jī)關(guān)，而不是限定在住建部門；第十七條規(guī)定的檢測(cè)鑒定制度，除告知當(dāng)事人外還應(yīng)聽取當(dāng)事人意見，必要時(shí)可隨機(jī)確定檢測(cè)、鑒定機(jī)構(gòu)以避免人為因素干預(yù)；第三十條規(guī)定的延期制度，建議限定延期次數(shù)，避免無限次延期情形等。
（作者單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院）