近日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》指出，檢察機(jī)關(guān)是“保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要力量”，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”。這既是對(duì)公益訴訟制度設(shè)計(jì)的認(rèn)可，又是對(duì)近年來(lái)檢察公益訴訟實(shí)踐的肯定，更是對(duì)公益訴訟在國(guó)家治理體系中地位作用的確認(rèn)以及對(duì)檢察公益訴訟發(fā)展方向的明確。檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能內(nèi)涵和外延的拓展，是一項(xiàng)尚處在改革發(fā)展中的訴訟制度，仍存在共識(shí)不統(tǒng)一、立法不完善、制度不健全等問(wèn)題。民法典的實(shí)施為檢察公益訴訟提供了重要的實(shí)體法依據(jù)，為檢察公益訴訟提供了新動(dòng)能，帶來(lái)了新發(fā)展。
民法典使檢察公益訴訟價(jià)值取向有了明確依據(jù)。民法典是私權(quán)保障的宣言書(shū)，其以確認(rèn)民事權(quán)利為經(jīng)、以保障民事權(quán)利為緯，構(gòu)筑起完備的民事權(quán)利保護(hù)屏障。總則編提綱挈領(lǐng)，構(gòu)建了民事權(quán)利體系；物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編、侵權(quán)責(zé)任編為民事權(quán)利提供立體保障。這種內(nèi)容全面、層次清晰的私權(quán)體系構(gòu)筑，無(wú)疑為公權(quán)介入劃定了界線(xiàn)，成為行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，切實(shí)保護(hù)公民、社會(huì)組織合法權(quán)益的重要標(biāo)尺。實(shí)際上，民法典作為私法已然與行政法等公法一起，共同支撐著國(guó)家制度和國(guó)家治理體系，以公私法規(guī)范共同治理的方式致力于增進(jìn)人民福祉、維護(hù)最廣大人民群眾根本利益。檢察官作為公共利益的代表，檢察公益訴訟的職能與民法典所描述的公共利益密切相關(guān)，檢察公益訴訟與民法典在保護(hù)公共利益、保障人民權(quán)益的價(jià)值理念，在滿(mǎn)足公共利益、人民權(quán)益廣泛性、多樣性的價(jià)值需要上是一致的。比如民法典將“綠色原則”確立為基本原則，規(guī)定“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。這一規(guī)定確立并補(bǔ)充強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟的法定價(jià)值依據(jù)，對(duì)理解、適用和補(bǔ)足具體規(guī)則具有重要的指導(dǎo)和總領(lǐng)意義。
民法典使大家對(duì)公共利益認(rèn)識(shí)更清晰�！皣�(guó)家利益或者社會(huì)公共利益”是檢察公益訴訟賴(lài)以存在的根本，即只有當(dāng)“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益”受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以啟動(dòng)公益訴訟程序。然而囿于“公共利益”內(nèi)在含義的復(fù)雜性、多重性以及不確定性，立法上很難界定公共利益的具體內(nèi)涵。目前，我國(guó)立法采取列舉的形式分領(lǐng)域地對(duì)檢察公益訴訟中的“公共利益”作了類(lèi)型化界定，主要集中于“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓”以及“英烈保護(hù)”“未成年人保護(hù)”領(lǐng)域。這在一定程度局限了人們對(duì)“公共利益”的理解和適用。民法典的實(shí)施為深入理解認(rèn)識(shí)“公共利益”打開(kāi)了思路。
民法典第一千二百六十條中直接涉及公共利益的有11個(gè)條款，具體表述為“公共利益”“社會(huì)公共利益”“國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”，從公共利益保護(hù)的角度而言大概分為三種類(lèi)型：
第一類(lèi)是賦權(quán)可積極作為某些行為，以增進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。如民法典第二百四十三條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)”；第九百九十九條規(guī)定，“為公共利益實(shí)施新聞報(bào)道、輿論監(jiān)督等行為的，可以合理使用民事主體的姓名、名稱(chēng)、肖像、個(gè)人信息等”；第一千零二十條規(guī)定，“為維護(hù)公共利益或者肖像權(quán)人合法權(quán)益，制作、使用、公開(kāi)肖像權(quán)人的肖像的其他行為”，可以不經(jīng)肖像權(quán)人同意；第一千零二十五條、第一千零三十六條分別規(guī)定了行為人為公共利益實(shí)施新聞報(bào)道、輿論監(jiān)督等行為，或者合理處理個(gè)人信息的不承擔(dān)民事責(zé)任。
第二類(lèi)是防止權(quán)利或個(gè)人利益損害公共利益，將公共利益作為限縮個(gè)人行為、延后個(gè)體利益的理由或條件，這也是民事主體行為的邊界。如民法典第一百三十二條規(guī)定，“民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益”；第一百八十五條規(guī)定，“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”；第一千零九條規(guī)定，“從事與人體基因、人體胚胎等有關(guān)的醫(yī)學(xué)和科研活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不得危害人體健康，不得違背倫理道德，不得損害公共利益”；第五百三十四條規(guī)定，“對(duì)當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為的，市場(chǎng)監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門(mén)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)督處理”。
第三類(lèi)是設(shè)置公權(quán)力的界限防止私權(quán)利遭受不當(dāng)侵害。如民法典第一百一十七條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償”；第三百五十八條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)本法第二百四十三條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”。
從上述梳理分析來(lái)看，對(duì)公共利益的理解可以從兩方面把握：一是順位的優(yōu)先性。民法典中涉及“公共利益”的場(chǎng)合均存在多種利益或價(jià)值目標(biāo)的沖突，而公共利益在諸多利益和價(jià)值中具有優(yōu)先性。二是內(nèi)容的包容性。根據(jù)民法典中涉及的公共利益條款來(lái)看，可以將公共利益大體概括為“公共秩序的和平和安全；經(jīng)濟(jì)秩序的健康、安全及效率；社會(huì)資源與機(jī)會(huì)的合理保存與利用；社會(huì)弱者利益（如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)中的消費(fèi)者利益、勞動(dòng)者利益等）的保障；公共道德的維護(hù)；人類(lèi)朝文明方向發(fā)展的條件（如公共教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展）”。
民法典促使檢察公益訴訟受案范圍可拓展。黨的十九屆四中全會(huì)提出“拓展公益訴訟案件范圍”的要求�！蛾P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》指出，“積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)等領(lǐng)域公益損害案件�！泵穹ǖ錇椴糠种攸c(diǎn)領(lǐng)域案件的拓展和探索提供了實(shí)體法依據(jù)。比如，民法典樹(shù)立了“弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)”的立法原則，其中第一百八十五條侵害英烈人格利益民事責(zé)任的規(guī)定是對(duì)該原則的具體落實(shí)。值得探究的是，該條規(guī)定中在英雄烈士之后加了個(gè)“等”字，擴(kuò)展了《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》第二十五條第二款的規(guī)定，“英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟�！边@意味著檢察公益訴訟保護(hù)的對(duì)象不僅僅是“英雄烈士”的人格利益，還可以包括與“英雄烈士”相類(lèi)似的其他人的人格利益。民法典為英烈領(lǐng)域檢察公益訴訟受案范圍留下了法定拓展空間。同時(shí)，民法典關(guān)于肖像權(quán)合理使用規(guī)則和名譽(yù)權(quán)保護(hù)與新聞報(bào)道、輿論監(jiān)督規(guī)則的規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)在英烈保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟辦案中對(duì)“不可避免地”使用、公開(kāi)和是否盡到“合理核實(shí)義務(wù)”的理解和把握提供了指引，以便準(zhǔn)確把握行為人是否侵害英烈權(quán)利、是否損害公共利益。比如自2018年“浙江省寧波市‘騷擾電話(huà)’整治公益訴訟案”被納入《檢察公益訴訟十大典型案例》以來(lái)，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的檢察公益訴訟社會(huì)關(guān)切度較高、呼聲強(qiáng)烈，這標(biāo)志著對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)在傳統(tǒng)刑事、民事救濟(jì)困難、救濟(jì)不足的情形下，檢察公益訴訟作為一種基于公共利益保護(hù)的新型司法手段有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)需求，大有作為空間。民法典人格權(quán)編第四章專(zhuān)門(mén)對(duì)“隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)”作出規(guī)定，明確個(gè)人信息中的私密信息適用隱私權(quán)的保護(hù)，初步構(gòu)建了自然人與信息者之間的權(quán)利義務(wù)框架，這必將為個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟的探索和開(kāi)展提供直接依據(jù)。
民法典促使檢察公益訴訟制度建設(shè)再探索。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是檢察公益訴訟的主要領(lǐng)域。民法典在侵權(quán)責(zé)任編中增加規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償制度，第一千二百三十二條規(guī)定，“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償�！蓖瑫r(shí)，民法典將環(huán)境公益訴訟司法解釋中具體的公益訴訟修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任上升到法典層面進(jìn)行規(guī)定，第一千二百三十四條、第一千二百三十五條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任和賠償規(guī)則，將國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織擴(kuò)充為生態(tài)修復(fù)主體，增加懲罰性賠償，并進(jìn)一步優(yōu)化賠償范圍。上述規(guī)定為公益訴訟司法實(shí)踐中的一些探索性，如增殖放流、補(bǔ)植復(fù)綠等生態(tài)修復(fù)方式提供了法律依據(jù)，解決了實(shí)踐中對(duì)生態(tài)賠償費(fèi)用的一些爭(zhēng)議問(wèn)題。但在司法適用中，尤其是涉及環(huán)境侵權(quán)行為同時(shí)造成公益受損與私益受損的情形下，還有些問(wèn)題值得探索，比如如何合理定位并區(qū)分私益和公益的賠償范圍，以進(jìn)一步明確公益訴訟的訴求；如何及時(shí)調(diào)整合并更新涉環(huán)境公益的司法解釋?zhuān)赃M(jìn)一步統(tǒng)一公益訴訟辦案的法律適用等。此外，民法典為食品藥品領(lǐng)域檢察公益訴訟建立懲罰性賠償制度提供了重要參考。2019年印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》明確提出，要“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”，各地在實(shí)踐中進(jìn)行了有益探索，成功辦理了一批案件，但各地在辦理中對(duì)懲罰性賠償?shù)倪m用范圍、構(gòu)成要件、賠償標(biāo)準(zhǔn)以及賠償金的管理使用等方面仍存在爭(zhēng)議。民法典對(duì)懲罰性賠償制度在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域（第一千一百八十五條）、產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域（第一千二百零七條）以及前文所述的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)定，將對(duì)食品藥品領(lǐng)域?qū)嵤⿷土P性賠償制度提供重要立法借鑒。
�。ū疚臑�2021年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為GJ2021D29。作者單位：中共湖南省委黨校）