新修訂的行政處罰法在第二條中增設(shè)了行政處罰的概念條款，不僅從根本上為行政處罰的界定提供了明確的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，還能更好地為行政處罰外延條款的周延性提供科學(xué)支撐，也符合科學(xué)立法的要求。
新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》自2021年7月15日起施行。此次行政處罰法修改幅度較大，尤其引人矚目的是在第二條中增設(shè)了行政處罰的概念條款，“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為�！边@在立法層面徹底解決了長(zhǎng)期困擾學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于行政處罰的界定問(wèn)題，具有重要的規(guī)范意義。
科學(xué)立法是依法行政的前提。在法律文本中，對(duì)概念進(jìn)行嚴(yán)格界定，是科學(xué)立法的必然要求，也是規(guī)范執(zhí)法的關(guān)鍵要素。修改前的行政處罰法沒(méi)有為行政處罰確立一個(gè)基本的概念條款，這給行政執(zhí)法和司法實(shí)踐帶來(lái)了許多困惑。新修訂的行政處罰法明確行政處罰的概念，不僅從根本上為行政處罰的界定提供了明確的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，還能更好地為行政處罰外延條款的周延性提供科學(xué)支撐，從而在最大程度上實(shí)現(xiàn)行政處罰制度的周密性，其增加的行政處罰概念條款，及時(shí)且必要，在內(nèi)容設(shè)計(jì)上極具適當(dāng)性和謹(jǐn)慎性，符合科學(xué)立法的要求。
當(dāng)然，要想科學(xué)解決行政處罰的界定問(wèn)題，除在立法中確立行政處罰概念條款的必要性外，更重要的是在內(nèi)容上確保行政處罰概念條款的適當(dāng)性。筆者認(rèn)為，新修訂的行政處罰法第二條至少?gòu)闹黧w、行為、效果和目的四個(gè)方面對(duì)行政處罰的概念做了明確規(guī)定。
主體方面主要包括兩類：一是作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)，一是行政處罰的相對(duì)人，包括公民、法人和其他組織。該條款將行政機(jī)關(guān)作為行政處罰的作出主體，將行政處罰的相對(duì)人限定在公民、法人、其他組織，即無(wú)法包含在我國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人。對(duì)此，新修訂的行政處罰法在附則第八十四條規(guī)定，“外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法。”
行為方面，新修訂的行政處罰法第二條規(guī)定的是“違反行政管理秩序”的行為，這是對(duì)修改前的行政處罰法文本的直接保留，具有立法上的延續(xù)性。對(duì)“違反行政管理秩序”的理解適用，可以從兩方面著手：一方面，“違反行政管理秩序”的判斷必須以“違反行政法律規(guī)范”為形式標(biāo)準(zhǔn)，不可主觀化。另一方面，對(duì)“違反行政管理秩序”的理解需要從實(shí)質(zhì)角度加以展開，即“違反行政管理秩序”的行為必須侵犯了國(guó)家、社會(huì)和他人的利益，單純侵犯?jìng)�(gè)人利益的行為尚不足以構(gòu)成行政處罰的對(duì)象（可能只是民事侵權(quán)）。因此，從“違反行政管理秩序”角度考量，需對(duì)“違反行政法律規(guī)范”加以補(bǔ)充和限縮。
效果方面，該概念條款是以“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”作為行政處罰的內(nèi)容加以確定的。不論是“減損權(quán)益”還是“增加義務(wù)”，都是對(duì)相對(duì)人的一種不利負(fù)擔(dān)，都會(huì)對(duì)相對(duì)人形成威懾。這意味著凡是行政處罰行為，都會(huì)給相對(duì)人帶來(lái)“減損權(quán)益”或“增加義務(wù)”效果，這是界定行政處罰的最關(guān)鍵的內(nèi)容要素。當(dāng)然，“減損權(quán)益”中的“權(quán)益”是否包含違法的“權(quán)益”需要出臺(tái)相關(guān)司法解釋進(jìn)一步明確。一般來(lái)說(shuō)，“權(quán)益”包括“權(quán)利”和“利益”。權(quán)利是指法律所保護(hù)的利益，因此，對(duì)于“權(quán)利”的減損，毫無(wú)疑問(wèn)是對(duì)相對(duì)人的一種不利負(fù)擔(dān)，但“利益”并非如此簡(jiǎn)單。從權(quán)利救濟(jì)角度看，只有合法權(quán)益被侵犯，公民、法人或者其他組織才能申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟。但是，如果從救濟(jì)角度理解“利益”，那么對(duì)違法的“利益”的減損就不構(gòu)成行政處罰，如沒(méi)收非法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。新修訂的行政處罰法在第九條中，將沒(méi)收非法所得、沒(méi)收非法財(cái)物明確為行政處罰的具體種類，由此可見，第二條中的“減損權(quán)益”也包括非法的“利益”。
目的方面，該概念條款以“懲戒”作為核心，對(duì)行政處罰做了目的上的界定，構(gòu)成了行政處罰最核心的判斷要素。雖然該條款確立了“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”作為行政處罰的內(nèi)容要素，但并非所有對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”的行為都構(gòu)成行政處罰，典型的如行政強(qiáng)制。在內(nèi)容上，行政強(qiáng)制也對(duì)相對(duì)人帶來(lái)“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”的法律效果，但其目的不是“懲戒”，比如，強(qiáng)制戒毒會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生限制自由的法律效果，但其目的卻不是懲戒。因此，有必要加入目的要素對(duì)行政處罰的范圍加以限縮。當(dāng)然，學(xué)界對(duì)行政處罰的特性更多以“制裁性”加以概括。這是否意味著新修訂的行政處罰法修改時(shí)采納的“懲戒”與“制裁”不同？從文字上看，兩者確實(shí)存在一定不同，“懲戒”更多從內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)行政處罰的目的性，而“制裁”側(cè)重于從手段角度對(duì)行政處罰的目的加以界定。即便如此，在已確立的行政處罰概念條款中，這樣的區(qū)分也不會(huì)引起規(guī)范上的差異。因?yàn)椴徽撌恰皯徒洹边�是“制裁”，都存在手段和內(nèi)容兩個(gè)層面的內(nèi)涵，雖有所側(cè)重，但并不意味著兩者本質(zhì)上有區(qū)別。同時(shí)，即使“懲戒”和“制裁”側(cè)重點(diǎn)不同，但通過(guò)概念條款中的“效果方面”，即“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”，可以很好地實(shí)現(xiàn)目的方面的補(bǔ)正。因此，不論是“懲戒”還是“制裁”，只存在文字上的形式區(qū)別，不構(gòu)成規(guī)范上的差異效果。