行政非訴執(zhí)行主要是指行政管理中的行政相對人對于行政機關作出的行政決定，在法定期限內(nèi)既不履行確定的義務，又不提起行政復議和行政訴訟，行政機關和權利人可以向法院提出申請，請求法院強制執(zhí)行已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行性的行政決定的活動。根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關對行政訴訟活動的監(jiān)督應當是全方位、多層次的，其范圍應涵蓋受理、審理、裁判、執(zhí)行全過程，而行政非訴執(zhí)行作為法院執(zhí)行活動的重要組成部分，必須納入監(jiān)督范疇。
檢察監(jiān)督的路徑
那么，如何保障行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督得以實現(xiàn)？筆者認為，應包括監(jiān)督原則、啟動方式、監(jiān)督重點、監(jiān)督方式四個方面。
在監(jiān)督原則方面，首先應堅持以合法性監(jiān)督為主、以合理性監(jiān)督為輔原則，同時應重點關注自由裁量權行使標準是否統(tǒng)一的合理性問題。其次，應堅持以同級管轄為主、以上級管轄為例外原則。從便于當事人和調查取證的角度，原則上采取屬地管轄，但對于個別重大疑難復雜、社會影響大和關注度高的案件，則應區(qū)分情況，通過成立專案組、提辦、異地交辦、督辦等形式機動處理。最后，應堅持以事后糾正性監(jiān)督為主、以事中防范性監(jiān)督為輔原則。為充分尊重法院依法獨立行使審判權、執(zhí)行權，檢察監(jiān)督更多表現(xiàn)為一種事后性的救濟。但對于正在實施的執(zhí)行活動可能存在損害兩益或導致當事人無可挽回的損失的情況，檢察機關還是有必要適時介入。
在啟動方式方面，應包括當事人申請和檢察機關依職權自行啟動。
在監(jiān)督重點方面，首先應對法院在行政非訴執(zhí)行案件中的審查活動予以監(jiān)督，包括受理審查和合法性審查。在受理審查方面，應包括對申請主體是否適格、申請期限是否逾期、管轄法院是否適格、行政機關是否實施了催告程序、法院是否逾期受理和作出裁定等方面的審查。在合法性審查方面，應包括是否按要求組成合議庭，法院是否嚴格遵照“明顯違法”的實質審查標準，認定行政決定違法的事實是否有充分證據(jù)證實、作出程序是否合法、處罰措施和金額是否在法定幅度內(nèi)等方面。
其次，還應包括對行政非訴執(zhí)行申請的執(zhí)行實施的監(jiān)督。檢察機關應著力監(jiān)督糾正不應當執(zhí)行而執(zhí)行、錯誤采取執(zhí)行措施、超標的執(zhí)行、超期執(zhí)行、執(zhí)行案外人財產(chǎn)等嚴重違法情形以及終結執(zhí)行、終結本次執(zhí)行是否窮盡了調查手段等。同時，要特別注意以下兩個問題：一是是否做到了裁執(zhí)分離。行政法司法解釋第一百六十條規(guī)定需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行。最高法《關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》第十三條明確了行政庭負責審查、執(zhí)行局負責執(zhí)行的模式。二是執(zhí)行和解是否在法律允許的范圍內(nèi)。即根據(jù)行政訴訟法第六十條的規(guī)定，調解應僅限于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件，且應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。
此外，對行政行為的監(jiān)督也應納入監(jiān)督重點。一是監(jiān)督行政非訴執(zhí)行中行政機關不作為的情形。行政法司法解釋第一百五十八條的規(guī)定為公民、組織由于行政機關未及時申請強制執(zhí)行導致其合法利益無法實現(xiàn)時設置了救濟程序。但當涉及的是社會公共利益時，就可能出現(xiàn)無人管的“公地悲劇”。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，應對此肩負起保護公益的職責，監(jiān)督行政機關依法履職。二是對行政機關制度漏洞的監(jiān)督。檢察機關在履職過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關在社會管理中存在的問題應當及時向其提出檢察建議，幫助其健全制度，堵塞漏洞。
在監(jiān)督方式方面，包括檢察建議和移送相關部門處理。對于檢察機關職權范圍內(nèi)的，提出檢察建議；對于審判、執(zhí)行人員涉嫌貪污受賄、徇私枉法等違法犯罪線索的，移送相關部門查處。
完善檢察監(jiān)督的建議
檢察機關開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的落腳點不應只停留在對違法行為的事后監(jiān)督糾正上，而應從監(jiān)督實例中分析探討該制度的進一步完善。具體而言，可以從以下三方面入手：
第一，限制申請執(zhí)行范圍�，F(xiàn)行立法賦予部分有強制執(zhí)行權的行政機關既可以自行強制執(zhí)行，又可以申請法院強制執(zhí)行。要注意是“可以”而不是“應當”，如此規(guī)定容易出現(xiàn)兩方互相推諉的情況。建議對此進行修改，對于有強制執(zhí)行權的行政機關明確由其自力行使�，F(xiàn)行立法只認可由法律賦予行政機關強制執(zhí)行權，致使部分法規(guī)、規(guī)章具有行政機關強制執(zhí)行內(nèi)容的條文規(guī)定處于尷尬的境地，因此亟須對此進行清理規(guī)范。
第二，明確裁執(zhí)分離原則。筆者認為，關于金錢給付義務型的行為，由于其認定簡單、技術性要求不高，可統(tǒng)一交由法院執(zhí)行，其他類型的行政行為特別是專業(yè)性技術較強的措施則由法院依法審查后裁定行政機關具體執(zhí)行。這樣既能夠有效監(jiān)督行政權的依法行使，又能提高行政效率，同時也能減輕當前法院的執(zhí)行壓力。
第三，限定執(zhí)行和解條件。筆者認為，行政非訴執(zhí)行允許和解，應與行政強制法第四十二條關于執(zhí)行和解的范圍之規(guī)定保持一致性。執(zhí)行和解只能在行政義務人深刻認識到自身的錯誤，主動積極采取了有效的補救措施的情況下實施，這種補救并不能改變之前行為違法的定性，因此法定處罰額度不能降低，但之后的補救已消除了一定的影響的，加處罰金所要追求的懲戒目的已基本達成，因此該部分可酌情減免。
（作者單位：湖南省永州市人民檢察院）