尋求檢察機(jī)關(guān)做實(shí)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的法治化路徑，既是對(duì)公權(quán)力的約束，又是對(duì)司法理念的引導(dǎo)。建構(gòu)法治化體系的前提和基礎(chǔ)，是需要法律及相關(guān)司法解釋明確賦權(quán)乃至細(xì)化規(guī)定，保證一切權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行。同時(shí)，還需要通過(guò)司法政策目標(biāo)指引、司法型糾紛解決機(jī)制完善等，一并夯實(shí)和拓展檢察機(jī)關(guān)做實(shí)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的法治化路徑。具體來(lái)說(shuō)，有以下幾條路徑：
�。ㄒ唬┮栽V訟監(jiān)督規(guī)則修訂為契機(jī)完善制度構(gòu)造
目前來(lái)看，通過(guò)修改法律直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的相關(guān)內(nèi)容，短期內(nèi)可能性不大，更現(xiàn)實(shí)且有效的路徑是可以通過(guò)修訂行政訴訟監(jiān)督規(guī)則的形式予以明確。其意義在于，行政訴訟監(jiān)督規(guī)則作為司法解釋，同樣具有法律效力，可以為行政檢察辦案直接援引。對(duì)于修訂行政訴訟監(jiān)督規(guī)則，最重要的任務(wù)就是“賦權(quán)”，即明確檢察機(jī)關(guān)在辦理行政檢察案件中可以開(kāi)展實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。其次是在行政訴訟法、人民檢察院組織法規(guī)定的范圍內(nèi)，進(jìn)一步明確職權(quán)邊界、范圍、條件、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)、后果等。在明確司法解釋依據(jù)的基礎(chǔ)上，再制定實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議工作指引細(xì)化具體操作規(guī)則，確立相應(yīng)的制度機(jī)制。可把“公開(kāi)”“程序參與”“言詞”等原則引入行政檢察監(jiān)督程序構(gòu)造，建立完善當(dāng)面聽(tīng)取意見(jiàn)制度、調(diào)查核實(shí)制度、檢察聽(tīng)證制度、檢察宣告制度等，加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督程序化建設(shè)，逐步改變實(shí)踐中“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題難”“監(jiān)督糾正難”等現(xiàn)象。此外，異地化解也應(yīng)是重點(diǎn)建立完善的制度機(jī)制，行政訴訟法建立了行政復(fù)議雙被告制度，北京辦理以國(guó)家部委為被告的行政檢察監(jiān)督案件，涉及的原始爭(zhēng)議大多在外省市，通過(guò)建立機(jī)制發(fā)揮好異地檢察監(jiān)督合力、推動(dòng)溯源治理作用，對(duì)于在這部分案件中實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了政和”尤顯重要和必要。通過(guò)制度機(jī)制運(yùn)行、實(shí)踐總結(jié)提煉，可以催生并促進(jìn)立法完善，爭(zhēng)取在將來(lái)行政訴訟法修訂時(shí)推動(dòng)固化相關(guān)內(nèi)容上升為立法。E·博登海默有言，“只有那些以某種具體的和妥切的方式將剛性與靈活性完美結(jié)合在一起的法律制度，才是真正偉大的法律制度”。從法律到司法解釋再到工作指引，三者的層次和定位不同，實(shí)踐中應(yīng)注意區(qū)分，形成互相促進(jìn)、互相補(bǔ)充、同向發(fā)展的優(yōu)化進(jìn)路，共同豐富和完善行政檢察制度內(nèi)涵。
�。ǘ┮詫�(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議司法政策更新理念方式
司法政策是司法機(jī)關(guān)所制定的對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行指引和規(guī)范的規(guī)則，是司法機(jī)關(guān)對(duì)司法活動(dòng)以及司法機(jī)關(guān)的角色所表達(dá)的基本觀點(diǎn)和態(tài)度，從表現(xiàn)形式上包含處理司法領(lǐng)域事務(wù)的一系列路線、方針、原則和指示等。目前對(duì)于司法政策的關(guān)注和研究，主要集中在刑事司法政策上面，尤其是寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。理論和實(shí)務(wù)界對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的不斷探究，推動(dòng)了刑事訴訟法修訂，如刑事訴訟中對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的當(dāng)事人予以從寬處罰，便是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的直接體現(xiàn)。同時(shí)，法院對(duì)司法政策應(yīng)用也非常重視。最高人民法院每年都會(huì)發(fā)布年度十大司法政策，從貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大決策部署的高度和角度切入，以司法政策的形式關(guān)注和回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題和人民群眾關(guān)切、滿足司法實(shí)踐需求。目前學(xué)界對(duì)司法政策的概念、正當(dāng)性、功能、形式等存在一定的爭(zhēng)論，特別是對(duì)司法政策與司法解釋、司法文件等的關(guān)系認(rèn)識(shí)不一。我們認(rèn)為，司法解釋及各種形式的司法文件、指導(dǎo)性案例、典型案例等都可以是司法政策的表現(xiàn)形式和載體，而司法政策是其所蘊(yùn)含的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。將“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”作為行政司法政策目標(biāo)，準(zhǔn)確把握司法政策對(duì)法律的補(bǔ)充、促進(jìn)關(guān)系，同時(shí)也要正確處理二者可能存在的沖突與矛盾，在我國(guó)當(dāng)下關(guān)于訴訟監(jiān)督的法律規(guī)范不夠健全完善的背景下，無(wú)疑有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。應(yīng)特別注意引導(dǎo)和準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議中的職責(zé)定位，既要通過(guò)抗訴等法定監(jiān)督手段，督促法院依法落實(shí)好行政訴訟調(diào)解、行民爭(zhēng)議一攬子解決等訴訟制度，改變以往的司法慣性，切實(shí)落實(shí)好行政訴訟法新增立法目的，也要充分發(fā)揮政治智慧、法律智慧和檢察智慧，積極樹(shù)立、引領(lǐng)和傳播“實(shí)質(zhì)化解”的司法理念和政策目標(biāo)，“推動(dòng)由消極型司法向積極型司法、由敷衍性司法向回應(yīng)性司法、由表面化審查向縱深化審查轉(zhuǎn)變”，為將來(lái)行政復(fù)議法、行政訴訟法修訂提供豐富的司法樣本，進(jìn)一步激發(fā)行政救濟(jì)制度在解決行政爭(zhēng)議方面的功能作用。
�。ㄈ┮匀谌攵嘣m紛解決機(jī)制構(gòu)筑解紛閉環(huán)
糾紛解決是群眾工作的重要實(shí)踐，也是國(guó)家和社會(huì)治理的重要內(nèi)容。多元化糾紛解決機(jī)制是指一個(gè)社會(huì)中各種糾紛的解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類）共同存在、相互協(xié)調(diào)所構(gòu)成的糾紛解決系統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)糾紛解決機(jī)關(guān)的角色，切實(shí)踐行司法為民宗旨，創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，豐富司法型“替代性糾紛解決方式”（ADR）的內(nèi)涵，為人民群眾提供更多途徑、更多層次、更多種類的糾紛解決渠道。將行政檢察作為司法調(diào)解和多元化糾紛解決機(jī)制的一環(huán)，注重與人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解等的對(duì)接，既可以延伸行政檢察職能，又能融合調(diào)解和解等非訴訟手段。特別是可以積極發(fā)揮司法型糾紛解決機(jī)制優(yōu)勢(shì)，依法運(yùn)用司法救助這一重要手段，在訴求合理但難以通過(guò)法律途徑解決、有救助需要的情況下，對(duì)受損權(quán)益予以經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)，助推行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的同時(shí)，豐富完善國(guó)家司法救助制度�？傮w而言，行政檢察監(jiān)督應(yīng)恪守職權(quán)法定主義，以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為導(dǎo)向，將“解決爭(zhēng)議”作為“保護(hù)權(quán)利”和“監(jiān)督權(quán)力”的結(jié)合點(diǎn)、落腳點(diǎn)，關(guān)鍵要在司法流程的最后一環(huán)上給出法律上的“明白話”。對(duì)于合法的、有化解可能的訴求，要立足法律監(jiān)督職能，綜合運(yùn)用行政抗訴、檢察建議、調(diào)查核實(shí)、公開(kāi)聽(tīng)證、檢察宣告、專家咨詢、引導(dǎo)和解等多種方式，推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解及關(guān)聯(lián)刑事?tīng)?zhēng)議、附帶民事?tīng)?zhēng)議的“一攬子”化解，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、政通人和。實(shí)踐中，各地已經(jīng)開(kāi)始探索成立了包括黨委、法院、檢察院及政府相關(guān)部門(mén)在內(nèi)的行政爭(zhēng)議解決綜合性機(jī)構(gòu)，如云南省昆明市行政爭(zhēng)議調(diào)解和解及檢察監(jiān)督中心、廣東省肇慶市鼎湖區(qū)行政爭(zhēng)議多元化解工作室。這些都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”格局下，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)協(xié)同化解行政爭(zhēng)議、積極強(qiáng)化溯源治理和融入基層解紛體系建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐。
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