內(nèi)容提要：“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”已被寫入《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》的立法目的條款。這一新增條款，必將對行政復(fù)議的整體制度功能產(chǎn)生重要影響，并直接改變現(xiàn)有行政爭議化解格局。在此目標(biāo)導(dǎo)向下，行政復(fù)議制度應(yīng)以“權(quán)利救濟(jì)”作為其價(jià)值基礎(chǔ)，通過改革行政復(fù)議管轄制度，健全復(fù)議機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置，完善調(diào)解、和解制度，增設(shè)復(fù)議案件繁簡分流制度等，將其內(nèi)在的制度優(yōu)勢充分激發(fā)出來。為有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，還需進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，完善其與行政訴訟的機(jī)制銜接，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，健全權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制，并借助現(xiàn)代科技大力提升行政復(fù)議能力。
2020年2月25日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議上明確指出，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。以此為指導(dǎo)，司法部于2020年11月24日公布的《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）第1條明確將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款。這既是對行政復(fù)議體制機(jī)制、改革的目標(biāo)引導(dǎo)，也是對行政復(fù)議制度整體功能的重新定位，直接涉及本次修法的頂層設(shè)計(jì)問題，對進(jìn)一步優(yōu)化提升整個(gè)行政復(fù)議制度體系以及具體制度的修改都具有重要指導(dǎo)意義。那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確理解行政復(fù)議的主渠道作用？其正當(dāng)性基礎(chǔ)是什么？又應(yīng)當(dāng)如何選擇適當(dāng)有效的制度來更好地發(fā)揮其主渠道作用呢？本文擬圍繞這一修法新增條款，對這些問題做些初步探討。
一、行政復(fù)議作為主渠道的目標(biāo)導(dǎo)向及其正當(dāng)性基礎(chǔ)
何謂“主渠道”？從其字義理解，就是原則上只要是行政復(fù)議渠道能夠解決的行政爭議問題，都應(yīng)盡量通過這個(gè)渠道予以解決�！爸髑馈倍ㄎ坏奶岢觯瑢�(shí)際上意味著更好發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，已經(jīng)成為我國行政復(fù)議制度改革的核心目標(biāo)導(dǎo)向。同時(shí)，這也意味著本次修法應(yīng)當(dāng)按照這一核心目標(biāo)導(dǎo)向來設(shè)計(jì)制度、構(gòu)建程序，確保大多數(shù)行政爭議是通過行政復(fù)議的渠道而不是行政訴訟渠道，更不是通過信訪渠道來解決。
（一）行政復(fù)議作為主渠道的目標(biāo)導(dǎo)向
立法目的，即一部法律所追求的基本目標(biāo)和價(jià)值功能，是一部法律統(tǒng)領(lǐng)性的靈魂條款，直接關(guān)系到這部法律的制度設(shè)計(jì)，影響到這部法律的實(shí)施效果及其整體功能的實(shí)現(xiàn)。將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款，就是要充分發(fā)揮其對行政復(fù)議制度的整體功能定位及其具體制度運(yùn)行的核心目標(biāo)導(dǎo)向作用。
1.行政復(fù)議作為主渠道將對其整體的制度功能定位產(chǎn)生重要影響。我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界對行政復(fù)議制度的功能認(rèn)知，經(jīng)歷了一個(gè)由單一功能到復(fù)合、多元功能的變化過程。行政復(fù)議制度的多元化功能與其性質(zhì)定位密切相關(guān)。根據(jù)通說，行政復(fù)議是“具有司法性因素的特殊行政行為”“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制”和“國家行政救濟(jì)機(jī)制”。與此相應(yīng)，行政復(fù)議兼有“化解爭議”“監(jiān)督行政”和“權(quán)利救濟(jì)”的多元化功能。行政復(fù)議制度具有多元化功能，并非我國獨(dú)有的現(xiàn)象。從域外行政復(fù)議制度來看，行政復(fù)議的功能也不局限于某一種或兩種，而是包括解決行政爭議、實(shí)現(xiàn)行政救濟(jì)和層級(jí)監(jiān)督等多元化的功能。雖然這種多元化功能之間各具獨(dú)立優(yōu)勢，但又并不是彼此對立、相互分離的，而是一個(gè)相輔相成、相互促進(jìn)的有機(jī)統(tǒng)一的整體。只不過，隨著化解行政爭議主渠道作用的確立，行政復(fù)議整體的制度功能愈加偏向兼顧“公正”與“效率”之間的相互聯(lián)結(jié)，這也正是國家增強(qiáng)行政復(fù)議整體功效推進(jìn)的目標(biāo)導(dǎo)向。從這個(gè)角度來看，行政復(fù)議不僅要公正地化解行政爭議，而且要高效地化解行政爭議�！肮妼π姓葷�(jì)機(jī)制最迫切的期待是：成本低、效率高、糾錯(cuò)或救濟(jì)及時(shí)，即他們所期待的公正性得到及時(shí)的滿足，而公眾最不愿意看到的是曠日長久的‘打官司’以及姍姍來遲、虛無縹緲的所謂‘公平正義’�！睂Υ�，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》亦明確指出，要推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，整合行政復(fù)議職責(zé)，暢通行政復(fù)議渠道，到2022年前基本形成公正權(quán)威、統(tǒng)一高效的行政復(fù)議工作體制。
2.行政復(fù)議的具體制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行將圍繞“主渠道作用”這一立法目的有序展開。從1990年的《行政復(fù)議條例》到1999年的《行政復(fù)議法》，再到2007年的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，我國行政復(fù)議制度已經(jīng)歷經(jīng)了三次重要的立法變遷，其中立法目的條款亦隨之發(fā)生了兩次較大的變化和調(diào)整。從總體上說，經(jīng)歷了從“單一目的”到“多元目的”，再到“多層次目的”的演變過程。從法政策學(xué)視角分析，這主要源于“政府推動(dòng)”和“政治決斷”兩個(gè)因素。正是這些因素的實(shí)質(zhì)性影響，“基于立法目的對整部法律文本所具有的統(tǒng)攝作用，對行政復(fù)議制度的微觀設(shè)計(jì)與運(yùn)行產(chǎn)生了連鎖效應(yīng)，進(jìn)而影響到行政復(fù)議制度整體功能的實(shí)現(xiàn)”。因此，“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”這一立法目的條款的確立，并非只是宣示性的“虛文”，而是必將統(tǒng)領(lǐng)整部法律的具體條款設(shè)置及其實(shí)踐運(yùn)行。事實(shí)上，在行政復(fù)議作為主渠道的目標(biāo)導(dǎo)向下，復(fù)議制度實(shí)踐已經(jīng)做出許多有益的探索。譬如，通過創(chuàng)新協(xié)調(diào)復(fù)議調(diào)解機(jī)制，在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的同時(shí)，堅(jiān)持依法辦案與化解爭議并重，充分發(fā)揮了行政復(fù)議的監(jiān)督功能。這既有效促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，也切實(shí)保護(hù)了相對人的合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議制度功能和效率的最大化。
3.行政復(fù)議作為主渠道將有效改變現(xiàn)有行政爭議化解格局。我國行政復(fù)議制度實(shí)踐存在的一個(gè)突出問題，就是行政復(fù)議長期被看作行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的“自我糾錯(cuò)”機(jī)制，缺乏權(quán)威性和公正性。在發(fā)生行政爭議時(shí)，相對人首選信訪，其次是訴訟，最后才是復(fù)議，導(dǎo)致目前“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的爭議化解困局。這顯然與行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道作用的定位不相稱。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如果大量行政爭議案件直接涌入法院，不僅會(huì)造成司法資源緊張，而且會(huì)因訴訟成本高、周期長，導(dǎo)致相對人權(quán)利保護(hù)的“實(shí)效性”難以實(shí)現(xiàn)。對此，習(xí)近平總書記也曾指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！”與行政訴訟、信訪制度相比較，行政復(fù)議既具有“公正高效”“便民為民”的制度優(yōu)勢，又具有“權(quán)利救濟(jì)”的制度價(jià)值。可以說，行政復(fù)議內(nèi)在的、獨(dú)特的制度優(yōu)勢和制度價(jià)值，使其得以成為化解行政爭議的主渠道，并能夠?yàn)橄鄬θ司S護(hù)自身合法權(quán)益提供一種更加有效的權(quán)利救濟(jì)方式。
（二）行政復(fù)議作為主渠道的正當(dāng)性基礎(chǔ)
我國30多年來的行政復(fù)議制度實(shí)踐已經(jīng)表明，行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部一種重要的層級(jí)監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，對于有效促進(jìn)法治政府建設(shè)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，具有特殊、獨(dú)立的功能優(yōu)勢。然而，我們也必須充分認(rèn)識(shí)到行政復(fù)議并不是一種純粹的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和自我糾錯(cuò)機(jī)制，其程序啟動(dòng)必須依賴于行政相對人基于自身權(quán)利救濟(jì)而提出的復(fù)議申請。因此，要想真正讓相對人的合法權(quán)益獲得有效救濟(jì)，就必須充分發(fā)揮行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的主渠道作用，并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。從行政爭議兩造解決爭議的目的、過程、本質(zhì)觀察，行政復(fù)議制度是行政爭議雙方的合意之選，亦是“權(quán)利救濟(jì)”與“內(nèi)部監(jiān)督”的復(fù)合。這亦表明，行政復(fù)議在本質(zhì)上具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)，兼具“化解爭議”“權(quán)利救濟(jì)”和“監(jiān)督行政”功能。這三者之間在邏輯上，既相互獨(dú)立，又相互依托和支撐。其中，化解爭議是基礎(chǔ)性功能，權(quán)利救濟(jì)是價(jià)值性功能，監(jiān)督行政則是原生性功能。這種功能定位亦符合行政復(fù)議制度內(nèi)部的固有秩序，且能夠?yàn)樾姓幾h雙方所理解、掌握。隨著行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的確立，復(fù)議制度似乎更側(cè)重于“化解爭議”這一基礎(chǔ)性功能。但是，行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)并非立法或政策設(shè)計(jì)的單向選擇，而應(yīng)以“權(quán)利救濟(jì)”作為行政復(fù)議主渠道作用的價(jià)值基礎(chǔ)�？梢哉f，“權(quán)利救濟(jì)”使得行政復(fù)議的功能和效力都獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)。
1.“權(quán)利救濟(jì)”體現(xiàn)了行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的價(jià)值追求。行政復(fù)議作為一種行政救濟(jì)制度，其本意就是通過行政復(fù)議渠道在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)相對人的合法權(quán)益保護(hù)，而能否實(shí)現(xiàn)相對人權(quán)利保護(hù)的“實(shí)效性”則是行政復(fù)議主渠道作用發(fā)揮的最基本問題。這不僅是行政復(fù)議制度所追求的核心價(jià)值，同時(shí)也是其法治優(yōu)勢之所在。“現(xiàn)代法治追求的是以良法善治為核心的制度化治理，它以法治的人民性為本質(zhì)要求、以保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利為根本價(jià)值取向，是制度之治的最高形態(tài)�！比绻晃秾⑿姓幾h案件納入行政復(fù)議渠道予以化解，而忽視行政復(fù)議主渠道作用的價(jià)值追求及其正當(dāng)性基礎(chǔ)，即使行政爭議被化解，行政復(fù)議制度“切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利”的價(jià)值仍然不會(huì)實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“必須牢牢把握社會(huì)公平正義這一法治價(jià)值追求，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。”這一重要論斷深刻揭示了“公平正義”這一法治的核心價(jià)值追求。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)明確將“堅(jiān)持全面依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利”作為中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢之一。在這里，特別強(qiáng)調(diào)的法治優(yōu)勢是“切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利”，進(jìn)一步深化了對法治一般規(guī)律的認(rèn)識(shí)。公正，從根本上說是人民的權(quán)利問題。
講法治，說到底就是要堅(jiān)守公平正義，根本目的在于保障人民權(quán)利。盡管行政復(fù)議作為一項(xiàng)化解行政爭議的具體制度，可以具有自身特殊的價(jià)值，但其核心宗旨仍然應(yīng)當(dāng)是保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，必須始終堅(jiān)持復(fù)議為民，讓人民群眾在每一件復(fù)議案件中都感受到公平正義。自《行政復(fù)議法》實(shí)施以來，全國各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)已辦理案件247.8萬件。其中，立案并審結(jié)204.9萬件，糾正違法或不當(dāng)行政行為29.6萬件，糾錯(cuò)率達(dá)14.4%，約70%的審結(jié)案件實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、定分止?fàn)�，維護(hù)了相對人合法權(quán)益。作為化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議應(yīng)以“權(quán)利救濟(jì)”為其價(jià)值基礎(chǔ)。這不僅是其主渠道作用發(fā)揮的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且是其主渠道作用實(shí)現(xiàn)的價(jià)值淵源。
2.以“權(quán)利救濟(jì)”作為行政復(fù)議發(fā)揮主渠道作用的價(jià)值基礎(chǔ)，能夠有效回應(yīng)復(fù)議制度的實(shí)踐需求及其功能導(dǎo)向。當(dāng)前，我國行政復(fù)議制度實(shí)踐面臨的一個(gè)突出問題是相對人不愿選擇復(fù)議渠道解決行政爭議，導(dǎo)致復(fù)議案件數(shù)量偏少。究其原因，主要是長期以來行政復(fù)議法過度強(qiáng)調(diào)復(fù)議制度的內(nèi)部監(jiān)督功能，導(dǎo)致其具體制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行帶有極其濃厚的行政化色彩，出現(xiàn)程序“空轉(zhuǎn)”等問題，難以保證復(fù)議裁決結(jié)果的客觀性和公正性，無法為相對人提供有效的權(quán)利救濟(jì)�！靶姓䦶�(fù)議制度的行政性過強(qiáng)，在制度設(shè)計(jì)上過于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的自我監(jiān)督，忽視糾紛的解決，忽視對相對人權(quán)益的保護(hù)�！倍浴皺�(quán)利救濟(jì)”作為行政復(fù)議主渠道作用的價(jià)值基礎(chǔ)，能夠有效回應(yīng)行政復(fù)議制度客觀、公正的實(shí)踐需求，充分反映相對人權(quán)利救濟(jì)的要求和期望。否則，一旦相對人不愿意選擇行政復(fù)議，其監(jiān)督功能就無法啟動(dòng)，化解爭議的功能更是無從談起。在德國，這種行政內(nèi)部監(jiān)督亦被界定為是以公民的法律保護(hù)申請為條件的自我監(jiān)督，這種自我監(jiān)督有助于減輕法院負(fù)擔(dān)，并且將公民權(quán)利作為首要的目的。所以，“行政復(fù)議程序第一位的功能在于為權(quán)利受到國家影響的公民提供救濟(jì)”�？偟膩碚f，“權(quán)利救濟(jì)”是行政復(fù)議主渠道作用發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值衡量器。行政復(fù)議的具體制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行必須始終貫徹相對人權(quán)利保護(hù)的“實(shí)效性”理念，確保相對人能夠通過復(fù)議渠道獲得有效的權(quán)利保護(hù)。
當(dāng)然，將“權(quán)利救濟(jì)”作為行政復(fù)議制度的價(jià)值基礎(chǔ)，就必須堅(jiān)持復(fù)議高效便捷與公正公開相統(tǒng)一的基本原則。落實(shí)在制度設(shè)計(jì)層面，既要充分彰顯行政復(fù)議靈活簡便、專業(yè)高效、便民低成本，從而有利于化解行政爭議的內(nèi)在天然優(yōu)勢，也要切實(shí)有效彌補(bǔ)其獨(dú)立性、公正性與公開性不足的劣勢。譬如，在行政復(fù)議體制改革方面，要求堅(jiān)持方便群眾行政復(fù)議的目標(biāo)導(dǎo)向，相對集中復(fù)議權(quán)，原則上由本級(jí)人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)，同時(shí)在復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體層面，還必須設(shè)立相對獨(dú)立的專門行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，直接隸屬于本級(jí)人民政府，增強(qiáng)行政復(fù)議的獨(dú)立性和公正性。在行政復(fù)議程序機(jī)制設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“繁簡分流”審理模式，實(shí)現(xiàn)“簡案快審、繁案精審”，提升辦案效率和辦案質(zhì)量，但同時(shí)對于一些重大、復(fù)雜、疑難案件，要充分聽取雙方意見或者組織聽證，并建立行政復(fù)議咨詢委員會(huì)制度，以強(qiáng)化行政復(fù)議審理程序的公開透明與公正權(quán)威。
基于以上分析，筆者認(rèn)為，本次《行政復(fù)議法》修改的一個(gè)重要指導(dǎo)思想，就是要更好地發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的內(nèi)在制度優(yōu)勢及其主渠道作用，充分彰顯“權(quán)利救濟(jì)”這一價(jià)值性功能在修法中的引領(lǐng)和運(yùn)用。為此，建議將《征求意見稿》第1條的目的條款表述為：“為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，發(fā)揮行政復(fù)議公正、高效地化解行政爭議的主渠道作用，根據(jù)憲法，制定本法�！薄皺�(quán)利救濟(jì)”屬于價(jià)值層面的直接目的，“監(jiān)督行政”屬于規(guī)范層面的間接目的，二者同屬于具體的立法目的，而“化解行政爭議的主渠道作用”則屬于行政復(fù)議固有的基礎(chǔ)性功能，可以歸為抽象的立法目的。因此，這樣的表述方式符合中國立法習(xí)慣及一般規(guī)律。
二、充分激發(fā)行政復(fù)議作為主渠道的內(nèi)在制度優(yōu)勢
在我國，行政復(fù)議與行政訴訟、行政賠償?shù)韧瑢儆谛姓葷?jì)機(jī)制。與其他救濟(jì)機(jī)制不同的是，行政復(fù)議具有專業(yè)性強(qiáng)、公正高效、便民為民、節(jié)約成本等內(nèi)在制度優(yōu)勢。正是這種制度優(yōu)勢使得行政復(fù)議成為實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的主渠道，并為相對人維護(hù)自身合法權(quán)益提供了一種更加有效的行政救濟(jì)方式。但是，長期以來，由于行政復(fù)議的內(nèi)在制度優(yōu)勢受到多種因素制約，復(fù)議職能分散且過度強(qiáng)調(diào)內(nèi)部行政監(jiān)督，導(dǎo)致其制度優(yōu)勢無法充分發(fā)揮，化解行政爭議的主渠道作用亦未能實(shí)現(xiàn)。因此，亟待全面深化行政復(fù)議體制機(jī)制改革，通過完善相關(guān)復(fù)議制度，盡力解決自身存在的缺陷和不足，將其內(nèi)在的制度優(yōu)勢充分激發(fā)出來，從而為發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的主渠道作用奠定基礎(chǔ)。對此，《征求意見稿》在復(fù)議管轄、機(jī)構(gòu)設(shè)置、審理程序方式等方面作出了一系列的修改完善，就是要從根本上克服行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的多種限制因素，確保行政復(fù)議能夠更多地化解行政爭議，更好地發(fā)揮其權(quán)利救濟(jì)的價(jià)值性功能。
（一）改革行政復(fù)議管轄制度
我國現(xiàn)行《行政復(fù)議法》規(guī)定的體制機(jī)制是“條塊結(jié)合”的管轄模式，其不方便相對人找準(zhǔn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，導(dǎo)致行政復(fù)議案件和工作力量過于分散、辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，嚴(yán)重影響行政復(fù)議制度效能的發(fā)揮。針對這一問題，《征求意見稿》將“條條管轄為主”調(diào)整為“塊塊管轄為主”，全面實(shí)行行政復(fù)議權(quán)能的集中行使。也就是說，除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)和國家安全機(jī)關(guān)由上級(jí)主管部門作為復(fù)議機(jī)關(guān)外，縣級(jí)以上一級(jí)地方人民政府只設(shè)置一個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管轄以本級(jí)政府部門和下級(jí)政府為被申請人的行政復(fù)議案件。這不僅是對我國行政復(fù)議體制作出了重大改革，也是健全復(fù)議機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)復(fù)議工作隊(duì)伍專業(yè)化、專門化等工作的前提。但是，在中央層面，《征求意見稿》仍然保留了現(xiàn)行行政復(fù)議管轄制度的做法，即國務(wù)院部門自己作為復(fù)議機(jī)關(guān)，相對人對復(fù)議決定不服的，向法院起訴或者申請國務(wù)院最終裁決。
筆者認(rèn)為，國務(wù)院最終裁決規(guī)則的存在，會(huì)導(dǎo)致相對人不選擇最終裁決而直接向法院起訴。這不僅會(huì)沖擊行政復(fù)議與行政訴訟之間的緊密銜接關(guān)系，而且有違司法最終解決原則。為此，可進(jìn)行以下兩方面的制度調(diào)整：一是，由國務(wù)院設(shè)立一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，代表國務(wù)院處理對所有部委的行政復(fù)議案件，對部委作出的原行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督和約束；二是，取消國務(wù)院終局裁決的規(guī)定，對國務(wù)院部門行政復(fù)議決定不服的，以國家部委作為被告，直接向法院提起行政訴訟。此外，在保持現(xiàn)有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置在司法行政機(jī)關(guān)的情況下，為提升行政復(fù)議的公信力，應(yīng)當(dāng)對司法行政機(jī)關(guān)作為復(fù)議被申請人的案件管轄作出特殊規(guī)定，即規(guī)定由上一級(jí)主管部門作為復(fù)議機(jī)關(guān)，以避免出現(xiàn)“自己復(fù)議自己”的情況，從而更加契合法治國家程序正義的基本要求。
（二）健全行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置
行政復(fù)議案件能否得到公正審理，復(fù)議決定能否具有公信力，很大程度上取決于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是否具有相對獨(dú)立的法律地位，以及專業(yè)化、職業(yè)化的復(fù)議人員。
1.在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)保持行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的法律地位，避免當(dāng)事人對復(fù)議機(jī)構(gòu)的公正性產(chǎn)生懷疑。因此，在行政復(fù)議權(quán)相對集中的前提下，應(yīng)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，專司行政復(fù)議職能，從而保證復(fù)議制度的公正性和權(quán)威性。然而，目前復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)立在司法行政機(jī)關(guān)，由其代為行使本級(jí)政府的行政復(fù)議職能，這明顯有損行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。鑒于此，考慮到行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能的復(fù)雜性，可由政府根據(jù)具體情況確定將復(fù)議機(jī)構(gòu)仍然設(shè)在司法行政機(jī)關(guān)，但加掛“行政復(fù)議局”牌子，獨(dú)立開展復(fù)議工作，以使其在司法行政系統(tǒng)內(nèi)相對獨(dú)立；也可將復(fù)議工作職能整體劃轉(zhuǎn)到政府辦公廳（室）。
2.為提升行政復(fù)議公信力和專業(yè)性，《征求意見稿》第62條新增行政復(fù)議委員會(huì)制度，即規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)，專家學(xué)者參與的行政復(fù)議委員會(huì)，研究行政復(fù)議重大事項(xiàng)，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見”。據(jù)調(diào)研，行政復(fù)議委員會(huì)的改革通過吸收體制外的人員，提高了復(fù)議機(jī)構(gòu)案件裁判的獨(dú)立性，增強(qiáng)了復(fù)議決定的公信力，有助于解決原來行政首長負(fù)責(zé)制下的復(fù)議工作產(chǎn)生的各項(xiàng)問題。但是在此過程，亦需重構(gòu)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)的關(guān)系，保障復(fù)議委員會(huì)的外部性，并完善相應(yīng)審議程序。
3.為提升行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量，需要吸納更多優(yōu)秀的人才進(jìn)入復(fù)議隊(duì)伍。當(dāng)前行政復(fù)議工作缺乏吸引力，人才匱乏、素質(zhì)偏低成為制約行政復(fù)議制度優(yōu)勢發(fā)揮的重要因素。因此，《征求意見稿》第6條明確提出“國家建立革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人員隊(duì)伍”。當(dāng)然，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立專職行政復(fù)議人員資格制度，明確其任職資格及相關(guān)條件要求，并將其視為“準(zhǔn)司法人員”，參照實(shí)行司法工作人員的津貼待遇及相關(guān)管理制度。相應(yīng)地，也需要建立行政復(fù)議案件主辦人員責(zé)任制，對其提出嚴(yán)格的法律責(zé)任要求。
（三）完善行政復(fù)議調(diào)解、和解制度
“多元化社會(huì)必然呈現(xiàn)多元化的矛盾，從而形成多元化的解決矛盾機(jī)制，中華民族崇尚和為貴，愿用調(diào)解方式解決糾紛，調(diào)解、和解則是其中一個(gè)重要機(jī)制�！本推浔举|(zhì)而言，這一重要機(jī)制的直接目的就是為行政相對人尋找利益最大化的解決方式，從而迅速、徹底化解行政爭議。在行政復(fù)議實(shí)踐中，雖然《行政復(fù)議法實(shí)施條例》已對行政復(fù)議調(diào)解、和解制度作了相關(guān)規(guī)定，但與現(xiàn)行《行政復(fù)議法》相比，《征求意見稿》還是首次在國家法律層面明確寫入行政復(fù)議調(diào)解、和解制度。這不僅可以充分利用行政系統(tǒng)內(nèi)部的資源優(yōu)勢化解行政爭議，最大限度發(fā)揮行政復(fù)議制度高效、便民的獨(dú)特優(yōu)勢，還可避免行政主體在化解行政爭議方面投入更多的財(cái)力和人力，從而維護(hù)社會(huì)公共利益。
根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第40條和第50條的規(guī)定，目前復(fù)議調(diào)解的適用范圍僅限于兩種情形：一是，針對行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)作出的具體行政行為；二是，當(dāng)事人之間的行政賠償或者補(bǔ)償糾紛。和解的適用范圍更為狹窄，僅包括第一種情形。以上兩種情形均不涉及行政行為的合法性問題，且行政主體必須具有一定的裁量空間。顯然，這個(gè)范圍明顯過窄，現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議調(diào)解、和解適用也超出了這個(gè)范圍。針對該問題，《征求意見稿》除了明確寫入行政復(fù)議調(diào)解、和解制度外，還對其適用范圍做了較大調(diào)整，即并沒有將其嚴(yán)格局限于有行政裁量權(quán)的情形。若被申請復(fù)議的行政行為確實(shí)屬于羈束行政行為，可以從調(diào)解、和解的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定的角度去把握，如果對此行為進(jìn)行調(diào)解、和解，就是違反法律規(guī)定。據(jù)此，《征求意見稿》第43條規(guī)定：“行政復(fù)議決定作出前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照合法、自愿原則進(jìn)行調(diào)解，但不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。”第82條規(guī)定：“申請人與被申請人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達(dá)成和解，由申請人向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)撤回行政復(fù)議申請�！敝档米⒁獾氖�，不可調(diào)解無效行政行為。這是為了堅(jiān)守法律底線，體現(xiàn)行政復(fù)議所兼具的監(jiān)督功能，對于無效行政行為，不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)當(dāng)明確宣告其無效。此外，為防止調(diào)解、和解制度的濫用，無論是行政復(fù)議調(diào)解還是和解制度，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、自愿原則以及不違反公共利益原則。特別是，在行政法律關(guān)系中，公共利益占據(jù)著比個(gè)人利益更為重要的地位，維護(hù)公共利益也是國家授權(quán)給行政主體的根本目的。行政復(fù)議調(diào)解、和解制度的適用，必須遵守“不違反公共利益原則”，不得以損害公共利益為前提而換取息事寧人的結(jié)果。
（四）增設(shè)行政復(fù)議案件繁簡分流制度
當(dāng)前行政復(fù)議案件數(shù)量不斷攀升，類型也越來越多樣化，導(dǎo)致案件審理難度增大，案多人少矛盾突出。為實(shí)現(xiàn)辦案資源優(yōu)化配置，進(jìn)一步提高辦案效率和辦案質(zhì)量，需從改革案件審理機(jī)制入手，根據(jù)案件的不同類型，實(shí)行繁簡分流、分類審理�！皬�(fù)議案件的繁簡難易應(yīng)當(dāng)通過程序分流來解決，即重大疑難案件適用一般程序，簡單案件適用簡易程序�！币虼�，《征求意見稿》在行政復(fù)議程序中，除了案情重大、疑難、復(fù)雜的案件，以及事實(shí)或者法律適用存在較大爭議的案件專門設(shè)置了“聽證程序”之外，還新設(shè)立了行政復(fù)議簡易程序制度。針對一些簡易的案件，即事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的案件，可以適用簡易程序，設(shè)置更短的復(fù)議期限，采取口頭聽取意見，以及書面審查等靈活多樣的審理方式，依法快速辦理。這是因?yàn)�，為充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，復(fù)議案件的數(shù)量勢必呈現(xiàn)井噴局面，而為有效應(yīng)對復(fù)議案件數(shù)量急劇增長的局面，構(gòu)建行政復(fù)議簡易程序制度非常必要。這使得行政復(fù)議的審限整體上短于行政訴訟，更有利于發(fā)揮行政復(fù)議制度便捷、高效的優(yōu)勢。然而，已經(jīng)適用簡易程序?qū)徖淼男姓䦶?fù)議案件并非不能轉(zhuǎn)化為一般程序?qū)徖�，�?dāng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該案件不適用簡易程序時(shí)，可依職權(quán)將案件轉(zhuǎn)為一般程序?qū)徖怼?/p>
除此之外，筆者建議進(jìn)一步簡化送達(dá)程序，創(chuàng)新送達(dá)方式。這不僅是為適應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)需求，而且是為提升送達(dá)效率。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議決定作出后應(yīng)采納更多便捷的送達(dá)方式，如微信、手機(jī)短信、電子郵件等互聯(lián)網(wǎng)渠道。此外，為保證準(zhǔn)確有效送達(dá)，應(yīng)規(guī)定申請人在復(fù)議申請書中明確送達(dá)方式，以及相應(yīng)的法律責(zé)任。若申請人在明確送達(dá)方式后，因其提供的通訊信息不準(zhǔn)確，導(dǎo)致行政復(fù)議決定書無法被申請人實(shí)際接收，由此產(chǎn)生的不利法律后果應(yīng)由申請人承擔(dān)。
三、實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議主渠道作用的制度選擇與改革
“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”這一立法目的條款的提出，體現(xiàn)著行政復(fù)議制度在化解行政爭議過程中的目標(biāo)導(dǎo)向和制度功能定位。而這其中，有效運(yùn)行的復(fù)議制度供給至關(guān)重要，否則這一立法目的條款就會(huì)被虛置。對此，在制度選擇與改革上，必須進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，完善其與行政訴訟的機(jī)制銜接，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，健全行政復(fù)議中權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制，以及借助現(xiàn)代科技提升行政復(fù)議能力，從而有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的主渠道作用。
（一）擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍
在受案范圍上，我國現(xiàn)行《行政復(fù)議法》采取與行政訴訟“亦步亦趨”、基本一致的做法，客觀上造成了兩者制度功能的混同，極大制約了行政復(fù)議便民、為民的制度優(yōu)勢，同時(shí)也與行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的定位不相符。對此，《征求意見稿》進(jìn)一步完善了“行政復(fù)議范圍”的規(guī)定，譬如明確將行政協(xié)議、行政裁決、行政賠償、政府信息公開行為等納入復(fù)議范圍之中，同時(shí)專門列舉了“不屬于行政復(fù)議范圍”的行為。但是這種列舉加排除式的立法形式仍然極大制約了行政復(fù)議的受案范圍。
1.為充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，應(yīng)降低行政復(fù)議申請條件，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，只要是復(fù)議渠道能解決的問題，盡量通過這個(gè)渠道予以解決。原則上，能夠進(jìn)入行政訴訟程序的案件，都可以進(jìn)入行政復(fù)議程序。此外，還應(yīng)將一些目前不能進(jìn)入行政訴訟的案件，更多地納入行政復(fù)議范圍之中。然而，能夠進(jìn)入復(fù)議范圍的案件，未必就可以進(jìn)入行政訴訟程序。簡言之，行政復(fù)議受案范圍要大于行政訴訟受案范圍。這是因?yàn)�，行政�?fù)議不僅受理違法行政案件，還要受理不當(dāng)行政案件，而行政訴訟只受理違法行政案件。與此相應(yīng)，行政復(fù)議既審查行政行為的合法性問題，又審查行政行為的合理性問題，而行政訴訟只審查行政行為的合法性問題。
2.行政復(fù)議并不能解決所有的公法爭議，需要對其適用范圍進(jìn)行必要限定，將范圍限定為對相對人權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響的行政行為，以及部分對相對人權(quán)益造成損害的行政事實(shí)行為。而階段性事實(shí)行為，以及不服信訪處理意見等，不宜納入復(fù)議范圍。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃領(lǐng)域的修建性規(guī)劃（總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃在目前不宜納入）、行政命令，以及政治行為應(yīng)當(dāng)納入；公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)作出的行政行為，如行政強(qiáng)制措施也應(yīng)當(dāng)納入；調(diào)查行為以及根據(jù)《刑事訴訟法》所采取的措施不應(yīng)當(dāng)納入。
3.在具體條款設(shè)置上，可以采取“概括加排除列舉”的形式。一方面，以“概括式”規(guī)定，凡是對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，以及部分事實(shí)行為，均屬于行政復(fù)議受案范圍。或者說，凡是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為以及部分事實(shí)行為侵犯其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，相對人均可向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。這不僅體現(xiàn)了行政復(fù)議受案范圍界定的靈活性，而且為逐步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍提供了規(guī)范依據(jù)。另一方面，采用“負(fù)面清單”模式明確列舉不屬于行政復(fù)議受案范圍的行為類型，具體包括行政立法行為、國家行為、刑事偵查行為、調(diào)解、仲裁、信訪，以及對相對人權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)際影響的監(jiān)督、規(guī)劃、指導(dǎo)等事實(shí)行為。
4.為更加全面、有效地發(fā)揮行政復(fù)議對抽象行政行為的監(jiān)督和救濟(jì)功能，可以單列條款明確將行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他行政規(guī)范性文件納入復(fù)議審查范圍，并加大對行政規(guī)范性文件的審查強(qiáng)度。除現(xiàn)有附帶審查方式外，還應(yīng)當(dāng)增加對行政規(guī)范性文件的獨(dú)立審查和依職權(quán)審查。也就是，相對人認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法，可以在一定期限內(nèi)直接依法提出復(fù)議審查申請。這樣，可以避免在規(guī)范性文件實(shí)施很長時(shí)間后，還不斷有相對人通過請求附帶審查的方式質(zhì)疑其效力，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)也還需要據(jù)此不斷進(jìn)行審查或者轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)審查等，耗時(shí)耗力。在將行政規(guī)范性文件納入審查范圍，相對人可以直接申請復(fù)議后，目前的附帶審查方式就沒有存在的必要。同時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)不僅可以依相對人申請，而且可以依職權(quán)主動(dòng)對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，而不能借口當(dāng)事人沒有提出申請而拒絕對該規(guī)范性文件審查、處理。
（二）完善行政復(fù)議與行政訴訟的機(jī)制銜接
行政復(fù)議和行政訴訟作為行政法領(lǐng)域兩種最為重要的化解行政爭議和實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的方式，二者之間存在著密切聯(lián)系。這種聯(lián)系不僅體現(xiàn)在行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系上，還體現(xiàn)在國家對行政復(fù)議和行政訴訟制度不同的治理工具需求。雖然行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用需要確立，但行政訴訟解決行政爭議的作用依然極為重要。因此，需要完善行政復(fù)議與行政訴訟的機(jī)制銜接，從而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟的功能結(jié)合。其中，程序機(jī)制則是行政復(fù)議與行政訴訟銜接的核心。
從現(xiàn)行行政復(fù)議類法律規(guī)范來看，行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系除了自由選擇類型外，還存在單一選擇、復(fù)議終局、復(fù)議前置等類型。然而，《征求意見稿》卻將復(fù)議前置和復(fù)議終局類型刪除，這不僅會(huì)壓縮行政復(fù)議與行政訴訟之間的機(jī)制銜接，還會(huì)造成行政復(fù)議法與其他現(xiàn)行復(fù)議類法律規(guī)范的緊張沖突。雖然學(xué)界和實(shí)務(wù)界對取消或減少行政復(fù)議終局已有共識(shí)，但確立復(fù)議前置原則仍為行政復(fù)議制度改革的可能方向。同時(shí)，行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)糾紛解決機(jī)制，“將行政內(nèi)救濟(jì)作為行政訴訟必經(jīng)或者可能經(jīng)過的訴前程序，已成為一種世界性經(jīng)驗(yàn)”。因此，在行政復(fù)議與行政訴訟的機(jī)制銜接上，應(yīng)改革目前“自由選擇”的制度設(shè)計(jì)，確立“復(fù)議前置為原則”的新模式。該模式的確立，從根本上源于行政糾紛的特殊性�！靶姓m紛在行政活動(dòng)中產(chǎn)生，具有專業(yè)技術(shù)性，有時(shí)甚至相當(dāng)復(fù)雜，需要裁決人員在熟悉法律的同時(shí)必須精通專業(yè)技術(shù)知識(shí)，普通法院的法官很難滿足這方面的要求。”按照該模式，在行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍的銜接上，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行“前寬后窄”的設(shè)置。一方面，可以讓盡可能多的案件進(jìn)入行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道，拓寬相對人權(quán)利救濟(jì)范圍；另一方面，亦不影響現(xiàn)有的行政訴訟受案范圍。同時(shí)，在兩者程序機(jī)制銜接上，應(yīng)當(dāng)遵循“窮盡行政救濟(jì)原則”，對爭議量大、專業(yè)性較強(qiáng)的案件普遍實(shí)行復(fù)議前置。復(fù)議受案范圍大于訴訟受案范圍，更有利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。對此，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)明確規(guī)定當(dāng)事人對行政行為不服的，必須先行申請行政復(fù)議，對當(dāng)事人利益有重大影響且需要司法提供緊急保護(hù)的情形可以除外。對行政復(fù)議不服的，才能提起行政訴訟。這不僅可以將行政爭議最大限度地化解于行政體系內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，還可以減輕法院負(fù)擔(dān)，并保持司法最終審查。關(guān)于復(fù)議前置事項(xiàng)，可以采取由《行政復(fù)議法》列舉和專項(xiàng)法律、法規(guī)規(guī)定相結(jié)合的方式。同時(shí)，為了防止行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為或者故意拖延履行復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)賦予行政復(fù)議申請人在特殊情形下直接起訴的權(quán)利。
行政復(fù)議與行政訴訟機(jī)制銜接的另一個(gè)問題就是“雙被告”制度�！半p被告”制度源于2014年修改后的《行政訴訟法》第26條的規(guī)定。該條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告�！痹撘�(guī)定意在通過“雙被告”制度倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法積極、負(fù)責(zé)地開展復(fù)議工作，從而解決復(fù)議維持率過高的問題。然而，這種“雙被告”制度的初衷已經(jīng)面臨實(shí)踐困境。“‘雙被告’制度使復(fù)議機(jī)關(guān)定位‘自相矛盾’，程序上空轉(zhuǎn)嚴(yán)重，也背離了理性‘經(jīng)濟(jì)人’原則。這不僅不符合‘成本－收益分析’的基本要求，也很大程度上減損了復(fù)議制度本身的權(quán)威性�！辫b于行政復(fù)議行為本身的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)及其作為化解行政爭議的主渠道定位，行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不適合因其“維持原行政行為”而作為行政訴訟的被告。為確保行政復(fù)議制度的良性發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)廢除“雙被告”制度，而從其他多維度來提高行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。譬如，在行政復(fù)議程序設(shè)置上，應(yīng)在保證最低限度的程序公正的基礎(chǔ)上，最大限度地體現(xiàn)行政復(fù)議簡單易行、高效便民、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的獨(dú)特優(yōu)勢，防止其與行政訴訟同質(zhì)化。在復(fù)議決定體系方面，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大“變更決定”的適用情形，明確“履行決定”的具體履職內(nèi)容，從而切實(shí)解決好行政復(fù)議作為準(zhǔn)司法行為的效力問題。此外，為確保行政復(fù)議人員依法公正履行復(fù)議職責(zé)，除了提高復(fù)議人員的專業(yè)性和職業(yè)性外，還需形成科學(xué)合理完善的獎(jiǎng)勵(lì)、監(jiān)督和懲戒機(jī)制，同時(shí)也要處理好《行政復(fù)議法》與《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等法律之間的銜接關(guān)系。對被申請人不履行或者拖延履行復(fù)議決定的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以采取約談、通報(bào)、處分等方式，加大追責(zé)力度，從而確保行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮。對此，《征求意見稿》第95條和第96條進(jìn)一步細(xì)化了行政復(fù)議與紀(jì)檢監(jiān)察之間的銜接機(jī)制。
（三）優(yōu)化行政復(fù)議資源配置
從行政復(fù)議實(shí)踐現(xiàn)狀來看，其實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的主渠道作用并未得到充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。這其中既有體制機(jī)制原因，也有爭議案件本身的原因。無論基于何種原因，都必須始終堅(jiān)持復(fù)議為民，切實(shí)保障相對人的合法權(quán)利，形成“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的格局。在此過程中，需優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，引導(dǎo)訴訟分流，并積極推進(jìn)信訪法治化。
優(yōu)化行政復(fù)議資源配置是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及行政復(fù)議權(quán)本身的科學(xué)配置，也涉及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員的合理設(shè)置。因此，需要從整體上做全方位的規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化設(shè)計(jì)，從而提升行政復(fù)議能力，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。就行政復(fù)議權(quán)本身的配置而言，如前所述，應(yīng)當(dāng)通過相對集中復(fù)議權(quán)行使，推動(dòng)行政復(fù)議案件集中管轄，在組織法層面保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專門性，以解決復(fù)議資源和力量過于分散的問題。要切實(shí)提升行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議能力建設(shè)，從“人力、物力、財(cái)力”等方面予以保障�；诖�，《征求意見稿》新增“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，確保行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，切實(shí)提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，根據(jù)工作需要配備辦案場所和辦案保障設(shè)施，將行政復(fù)議工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算”。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議工作人員的專業(yè)化和職業(yè)化。這是提升行政復(fù)議質(zhì)效的關(guān)鍵所在，不僅可以提高行政復(fù)議案件的整體審理水平，還可以有效保障案件審理的客觀性和公正性。
在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)堅(jiān)持所有行政復(fù)議案件的司法最終原則，在行政復(fù)議決定作出后，相對人依然可以針對復(fù)議決定向法院提起行政訴訟，即行政訴訟可作為行政復(fù)議的最終救濟(jì)途徑。進(jìn)言之，雖然行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用明顯，但行政訴訟的制度價(jià)值依然不能為行政復(fù)議所取代。這是因?yàn)�，行政�?fù)議與行政訴訟之間存在差異，兩者在性質(zhì)定位、受案范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、處理權(quán)限，以及程序適用等方面都有不同之處，并在行政救濟(jì)中發(fā)揮著不同的功能效用。只有通過行政復(fù)議與行政訴訟的有機(jī)結(jié)合、良性互補(bǔ)，才能形成完善的行政救濟(jì)體系，最大程度實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利救濟(jì)。因此，在完善行政復(fù)議與行政訴訟機(jī)制銜接的基礎(chǔ)上，還需有效引導(dǎo)訴訟分流，將行政權(quán)置于司法權(quán)的監(jiān)督之下。從法治國家角度而言，這亦符合“司法高于行政”的法治原則。
此外，還需積極推進(jìn)信訪法治化。在我國，信訪是一種兼具政治參與、民意表達(dá)、民主監(jiān)督和糾紛解決等多元化功能的重要制度。其原初的首要基本功能應(yīng)當(dāng)是作為一種政治溝通機(jī)制的監(jiān)督功能，這是信訪制度的其他功能存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。但是長期以來，信訪作為一種糾紛解決機(jī)制的功能占據(jù)了主導(dǎo)地位，被相對人當(dāng)成了化解糾紛和權(quán)利救濟(jì)的首選機(jī)制，從而導(dǎo)致大量信訪潮的涌現(xiàn)，不斷侵蝕、削弱乃至損害了行政復(fù)議、行政訴訟等法定的核心糾紛解決機(jī)制的功能。推進(jìn)信訪制度的法治化，首先應(yīng)當(dāng)回歸其本來功能，即便是將其作為一種糾紛解決機(jī)制，也應(yīng)當(dāng)定位為行政復(fù)議和行政訴訟的補(bǔ)充渠道而非主渠道，而且其作用的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)融合在其監(jiān)督功能的基礎(chǔ)之上。我國《信訪條例》第14條的規(guī)定：“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出�！庇纱吮砻�，信訪制度只是一種補(bǔ)充性、輔助性的糾紛解決機(jī)制。據(jù)此，在推進(jìn)信訪法治化的過程中，應(yīng)當(dāng)在保障合理合法訴求的基礎(chǔ)上，依法分類處理各種信訪訴求，引導(dǎo)群眾理性選擇行政復(fù)議或行政訴訟渠道解決行政爭議。在此過程中，需要通過信訪功能、信訪范圍、信訪規(guī)則、信訪程序和信訪依據(jù)等方面的法治化，把信訪納入法治化軌道，依法促進(jìn)信訪制度的健康發(fā)展。只有絕大部分行政爭議案件被分流至行政復(fù)議和行政訴訟兩種救濟(jì)渠道，相對人才會(huì)在法治框架內(nèi)通過正當(dāng)法律程序獲得權(quán)利救濟(jì)，而非通過政府或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的非程序干預(yù)，滿足自身利益訴求。這不僅契合行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，而且符合司法最終救濟(jì)的原則�！皬�(qiáng)化行政復(fù)議解決行政爭議的主渠道作用，突出行政訴訟的終局作用，推動(dòng)按立法原意落實(shí)信訪制度，爭取形成設(shè)置科學(xué)、分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、銜接互洽的多元糾紛解決機(jī)制�！�
（四）健全行政復(fù)議中的權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制
如前所述，行政復(fù)議制度以權(quán)利救濟(jì)作為其價(jià)值性基礎(chǔ)，這亦需通過一定的路徑選擇和規(guī)則設(shè)計(jì)予以落實(shí)。從行政復(fù)議制度運(yùn)行來看，其不僅要給行政相對人提供一種行政救濟(jì)手段，而且需建立健全為有效實(shí)現(xiàn)這種救濟(jì)手段所依托的制度性保障機(jī)制。這種制度性保障機(jī)制可分為實(shí)體上的保障機(jī)制和程序上的保障機(jī)制。就前者而言，是指針對違法或不當(dāng)?shù)男姓䦶?fù)議行為造成的法律后果實(shí)施救濟(jì)，從而使復(fù)議制度運(yùn)行更加公開、公正。例如，《征求意見稿》第46條新增針對行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由中止復(fù)議行為的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令其恢復(fù)審理，在必要時(shí)可直接審理。再如，第90條將行政復(fù)議機(jī)關(guān)或行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不依法履行行政復(fù)議職責(zé)的行為全面納入追責(zé)范圍，并增加政務(wù)處分責(zé)任；第94條也增加對拒絕、阻撓行政復(fù)議人員調(diào)查取證行為的追責(zé)條款，從而保障行政復(fù)議工作的無障礙運(yùn)行。就后者而言，是指根據(jù)程序正義要求合理設(shè)置某些程序性機(jī)制，以規(guī)范行政復(fù)議行為。為此，一方面，《征求意見稿》新增規(guī)定，對重大、疑難、復(fù)雜案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵循相應(yīng)聽證程序，組織聽證，且被申請人的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加聽證活動(dòng)。對此，有學(xué)者認(rèn)為：“針對目前的單方書面審查方式的不足，有必要在多數(shù)案件中引入聽證程序，如此既能提升公眾參與度和公正性，又可依賴復(fù)議組織的主觀能動(dòng)性克服過度對抗帶來的其他弊端�！痹诖嘶A(chǔ)上，經(jīng)過聽證的復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合聽證筆錄作出復(fù)議決定。另一方面，《征求意見稿》也確立了行政復(fù)議的說明理由制度，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出不利于申請人的復(fù)議決定時(shí)，需向其說明該行為的事實(shí)認(rèn)定、法律依據(jù)以及進(jìn)行行政裁量所考量的各種因素。其中，第36條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對不符合規(guī)定的復(fù)議申請，在決定不予受理時(shí)應(yīng)當(dāng)說明理由。這不僅可以防止行政復(fù)議聽證制度流于形式，也有助于規(guī)范行政復(fù)議權(quán)的正當(dāng)行使。此外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查時(shí)，也有權(quán)要求規(guī)范性文件制定主體說明理由�？梢�，說明理由制度已經(jīng)成為現(xiàn)代行政程序的核心制度，平衡和聯(lián)結(jié)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議申請人、被申請人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
顯然，這樣的制度設(shè)計(jì)，就是旨在通過一系列的制度性保障機(jī)制，有效落實(shí)行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)功能，更好發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用。當(dāng)然，在行政復(fù)議制度和程序的設(shè)計(jì)中，還可通過某些創(chuàng)新性的保障機(jī)制，進(jìn)一步提升行政復(fù)議的公正性。譬如，針對實(shí)踐中存在的相對人不愿復(fù)議、不會(huì)復(fù)議、不敢復(fù)議等問題，可以通過建立健全申請輔助制、申請支持制，由專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士提供類似于法律援助的專業(yè)幫助，以消除其顧慮，增強(qiáng)其提出復(fù)議申請的自信心和專業(yè)性。此外，綜觀現(xiàn)行行政復(fù)議類法律規(guī)范，在行政復(fù)議實(shí)體保障機(jī)制上，還缺乏因行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員在履行復(fù)議職責(zé)中侵犯申請人合法權(quán)益并造成實(shí)際損害，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。對此，可以設(shè)置行政賠償?shù)确绞綄η址笍?fù)議申請人合法權(quán)益的行為給予補(bǔ)救。同時(shí)，國家還應(yīng)當(dāng)對有故意或者重大過失的復(fù)議工作人員行使追償權(quán)，由其承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用。
（五）借助現(xiàn)代科技提升行政復(fù)議能力
隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及以及IT技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)科技推動(dòng)人類社會(huì)生活方式全方位改變，并由此導(dǎo)致法學(xué)理論的變革。在行政復(fù)議理論發(fā)展及其實(shí)踐中亦是如此，現(xiàn)代信息科技正在以其特有的技術(shù)功能屬性全面提升現(xiàn)代政府的行政復(fù)議能力，努力將行政爭議化解于行政系統(tǒng)內(nèi)部。對此，《征求意見稿》第8條新增規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，方便公民、法人或者其他組織參加行政復(fù)議，促進(jìn)行政復(fù)議公開，提高工作效率�！庇纱丝梢�，現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用已經(jīng)成為行政復(fù)議能力建設(shè)的必然選擇，并在信息化基礎(chǔ)上形成一種新型的行政復(fù)議運(yùn)行模式。這一新型復(fù)議運(yùn)行模式的確立，一方面，源于行政復(fù)議機(jī)關(guān)信息化復(fù)議職能履行的驅(qū)動(dòng)；另一方面，源于相對人對行政復(fù)議制度便捷高效的具體需求，通過技術(shù)運(yùn)用實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議申請人權(quán)利救濟(jì)問題的快速反應(yīng)。從某種意義上講，這不僅是為了提升相對人在行政復(fù)議中權(quán)利救濟(jì)的科技支撐，而且是為了充分發(fā)揮行政復(fù)議便民為民的制度優(yōu)勢。據(jù)《2020中國數(shù)字政府建設(shè)白皮書》，目前我國數(shù)字政府建設(shè)的信息化階段已經(jīng)基本完成，并步入加速發(fā)展的數(shù)據(jù)化時(shí)代，數(shù)據(jù)和智能技術(shù)將全方位加碼政府的決策、服務(wù)和治理模式，迎來數(shù)字政府發(fā)展的智能化階段。在實(shí)踐中，申請人可以通過互聯(lián)網(wǎng)渠道提交行政復(fù)議申請書，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理案件時(shí)也可以通過互聯(lián)網(wǎng)渠道或電話方式聽取申請人以及其他利害關(guān)系人的意見理由。申言之，從行政復(fù)議申請?zhí)岢龅叫姓䦶?fù)議受理，再到行政復(fù)議審理，直至行政復(fù)議決定作出送達(dá)，現(xiàn)代信息技術(shù)均可運(yùn)用其中，并在不同行政復(fù)議階段發(fā)揮不同的技術(shù)功能作用。
在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代信息技術(shù)重新形塑了行政復(fù)議申請、受理、審理和決定中的諸多方式和內(nèi)容，并在客觀上提升了政府的行政復(fù)議能力。然而，現(xiàn)代信息技術(shù)在行政復(fù)議中的運(yùn)用效果并不僅限于此，其實(shí)質(zhì)上是通過信息技術(shù)的全面運(yùn)用提升行政復(fù)議整體質(zhì)效，并在復(fù)議過程中實(shí)現(xiàn)對相對人權(quán)利救濟(jì)的價(jià)值性功能。值得注意的是，雖然現(xiàn)代信息技術(shù)可以運(yùn)用于行政復(fù)議的不同階段，提高行政復(fù)議效能，但是行政復(fù)議作為一種法定的程序性活動(dòng)，依然要嚴(yán)格遵循法定的步驟、順序和方式，決不能因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)運(yùn)用而忽略對申請人某些重要的程序權(quán)利的保障�？偟膩碚f，現(xiàn)代信息技術(shù)在行政復(fù)議中的廣泛運(yùn)用更有助于公民獲得權(quán)利救濟(jì)，并契合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要�！爸悄軙r(shí)代的法律變革無疑又是一個(gè)系統(tǒng)工程，除理念、方式的創(chuàng)新外，還需要深層次的法理基礎(chǔ)重構(gòu)與研究范式轉(zhuǎn)型，以及法治思維、法律制度建設(shè)層面的全面應(yīng)對”。就目前而言，我國行政復(fù)議技術(shù)運(yùn)用還處于數(shù)字政府發(fā)展的信息化階段，隨著數(shù)字技術(shù)和智能技術(shù)的進(jìn)一步推進(jìn)，數(shù)據(jù)化和智能化或?qū)⒊蔀槲磥硇姓䦶?fù)議體制機(jī)制改革的主要方向。在此背景下，行政復(fù)議制度要不斷革新理念和方式，促使相應(yīng)法理基礎(chǔ)和具體法律制度的及時(shí)跟進(jìn)，以免法律制度嚴(yán)重滯后。
四、結(jié)語
《征求意見稿》將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”確立為立法目的，以此條款為統(tǒng)領(lǐng)必將有力提升優(yōu)化整個(gè)行政復(fù)議制度體系，進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)我國行政復(fù)議的制度優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)公平正義和良法善治。行政復(fù)議主渠道作用以“權(quán)利救濟(jì)”為其價(jià)值基礎(chǔ)，能夠有效回應(yīng)復(fù)議制度的實(shí)踐需求及其功能導(dǎo)向�！缎姓䦶�(fù)議法》的修改和完善，應(yīng)當(dāng)充分彰顯“權(quán)利救濟(jì)”這一價(jià)值性功能，充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的制度優(yōu)勢，及其化解行政爭議的主渠道作用。改革行政復(fù)議管轄制度、健全行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置、完善行政復(fù)議調(diào)解及和解制度、新設(shè)行政復(fù)議案件繁簡分流制度等，可以更好地將行政復(fù)議內(nèi)在的制度優(yōu)勢激發(fā)出來。此外，由于行政復(fù)議長期被看作行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的“糾錯(cuò)機(jī)制”而不受信任，缺乏公信力和權(quán)威性，這顯然與行政復(fù)議作為化解行政爭議的主渠道作用定位不相符。因此亦需在擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍的同時(shí)，完善行政復(fù)議與行政訴訟的機(jī)制銜接，優(yōu)化復(fù)議資源配置、引導(dǎo)訴訟分流、積極推進(jìn)信訪法治化，并健全行政復(fù)議中權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制，以及借助現(xiàn)代科技提升行政復(fù)議能力�？傮w而言，當(dāng)前修法之際，我們應(yīng)當(dāng)通過全面深化行政復(fù)議體制機(jī)制改革，構(gòu)建具有中國特色的行政復(fù)議制度，以推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
作者：周佑勇，中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部教授�！�