民法典明確了國(guó)有自然資源所有權(quán)的豁免登記制度。國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記之間具有不同功能、目的，不存在沖突。傳統(tǒng)物權(quán)登記的主要制度目的在于保障交易安全，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的制度目的在于“摸清家底”，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)從而方便管理。
《中華人民共和國(guó)民法典》第二百零九條第二款規(guī)定：“依法屬于國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記�！痹摋l款明確了國(guó)有自然資源所有權(quán)的豁免登記制度。這意味著自然資源國(guó)家所有權(quán)依法設(shè)立，且其客體范圍無(wú)需登記。如何理解民法典確立的國(guó)有自然資源所有權(quán)的豁免登記制度？國(guó)有自然資源所有權(quán)的豁免登記規(guī)則與正在推行的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有何關(guān)聯(lián)？值得深入研究。
國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記的制度邏輯
《中華人民共和國(guó)憲法》第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外�！泵穹ǖ涞诙偎氖邨l、第二百四十八條進(jìn)一步明確了礦藏、水流、海域、無(wú)居民海島等自然資源屬于國(guó)家所有，其中海域與無(wú)居民海島是我國(guó)相關(guān)法律新增的國(guó)有自然資源類(lèi)型。同樣，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂既可以屬于國(guó)家所有也可以屬于集體所有，但屬于集體所有需基于“法律規(guī)定屬于集體所有”的前提，否則其均屬于國(guó)家所有。
憲法規(guī)定的歸屬于國(guó)家所有，即全民所有的自然資源具有概括性、抽象性與開(kāi)放性，囊括了一切現(xiàn)有或未來(lái)對(duì)國(guó)計(jì)民生具有重大意義的自然資源。從原物權(quán)法到民法典物權(quán)編，我國(guó)的民事法律對(duì)國(guó)有自然資源的規(guī)定與憲法的表述始終是一致的。在國(guó)有自然資源所有權(quán)登記方面，從原物權(quán)法到民法典物權(quán)編，我國(guó)在立法上堅(jiān)持國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記原則。為何這樣設(shè)計(jì)？最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組主編的《中華人民共和國(guó)民法典物權(quán)編理解與適用》對(duì)此解釋時(shí)表示，立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記的考慮主要基于兩點(diǎn)：一是規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記生效，是物權(quán)公示原則的體現(xiàn)。法律已經(jīng)明確規(guī)定了哪些自然資源屬于國(guó)家所有，比權(quán)利記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿有著更強(qiáng)的公示力。二是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記生效，針對(duì)的主要是當(dāng)事人通過(guò)法律行為進(jìn)行物權(quán)變動(dòng)的情況。國(guó)家依照法律規(guī)定對(duì)自然資源享有所有權(quán)，不屬于因法律行為而產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的情況，因此無(wú)需進(jìn)行登記。
對(duì)此，筆者表示贊同，值得探討的是自然資源集體所有權(quán)的登記問(wèn)題同樣存在以上兩種情況：實(shí)踐中，一方面存在由法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，另一方面依照法律規(guī)定對(duì)自然資源享有所有權(quán)，同樣不屬于因法律行為而產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的情況，然而集體自然資源所有權(quán)并不豁免登記。筆者認(rèn)為，國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記是社會(huì)主義全民所有制條件下對(duì)國(guó)家所有即全民所有自然資源所有權(quán)施加更強(qiáng)法律保護(hù)的體現(xiàn)。國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記規(guī)則應(yīng)當(dāng)與國(guó)有自然資源類(lèi)型及范圍法定性融會(huì)貫通進(jìn)行理解。
民法典第二百四十二條規(guī)定：“法律規(guī)定專(zhuān)屬于國(guó)家所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，任何組織或者個(gè)人不能取得所有權(quán)�！睂�(duì)比集體所有自然資源，國(guó)有自然資源類(lèi)型更廣泛，且在公共自然資源中占據(jù)絕對(duì)的比例。按照憲法第九條的規(guī)定，國(guó)有自然資源在法定的自然資源類(lèi)型中由國(guó)家所有，即全民所有，在既可以屬于國(guó)家所有又可以屬于集體所有的自然資源類(lèi)型中，自然資源由集體所有需有剛性約束前提——法律規(guī)定。相較于自然資源集體所有權(quán)，自然資源國(guó)家所有權(quán)不僅客體范圍更廣，更重要的是其所負(fù)載的社會(huì)任務(wù)更重、公益性更強(qiáng)。因此，在社會(huì)主義全民所有制約束下，為防止可能對(duì)國(guó)有自然資源的壟斷與破壞，我國(guó)法律對(duì)國(guó)家所有即全民所有自然資源所有權(quán)施以更強(qiáng)的保護(hù)。
除此之外，國(guó)有自然資源所有權(quán)的登記存在技術(shù)性難題。我國(guó)國(guó)有自然資源具有廣泛性，有的國(guó)有自然資源本身具有不特定性，如國(guó)有的野生動(dòng)植物資源；有的自然資源本身具有未知性，如礦產(chǎn)資源。因此，如果法律規(guī)定國(guó)家所有自然資源所有權(quán)需進(jìn)行登記，有的自然資源可能會(huì)遺漏在登記之外。這也是民法典等民事法律體系確立國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記規(guī)則的原因之一，由此才能確保將民法保護(hù)遍及一切國(guó)有自然資源。
國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記
與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記之間的關(guān)系
人民出版社2013年出版的《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》中，對(duì)自然資源和自然資源資產(chǎn)的概念有明確定義：自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的整合；自然資源資產(chǎn)是指其中具有稀缺性、有用性（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。
黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。黨的十八屆三中全會(huì)要求加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。自然資源是一國(guó)重要的生產(chǎn)資料，具有復(fù)合屬性與多元價(jià)值。在堅(jiān)持社會(huì)生產(chǎn)資料公有制背景下，我國(guó)自然資源歸屬存在國(guó)家所有與集體所有兩種形式，其中絕大多數(shù)自然資源歸屬?lài)?guó)家所有，即全民所有。因此，實(shí)行自然資源統(tǒng)一登記制度是建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要支撐。
在自然資源統(tǒng)一登記方面，2019年7月，自然資源部、財(cái)政部等五部門(mén)印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第二條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度”；第三條規(guī)定：“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，適用本辦法。”我國(guó)法律規(guī)定國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記，為何我國(guó)還要大力推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記？既然推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，為何民法典還繼續(xù)規(guī)定國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記？有觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記就是不動(dòng)產(chǎn)登記、物權(quán)登記，與現(xiàn)有國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記規(guī)則相沖突。有觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一種國(guó)家為“摸清家底”的管理行為。筆者認(rèn)為，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一種物權(quán)確權(quán)登記兼管理性登記，就其本質(zhì)而言更是一種管理行為，其目的在于“摸清家底”，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)從而方便管理。物權(quán)法律調(diào)整財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系。在權(quán)利客體層面，客體特定化是所有權(quán)法律關(guān)系的基本要求。如果客體不特定化，權(quán)利人所有之物就處于不確定狀態(tài)，所有權(quán)的行使便失去了前提。然而，民法典涉及的國(guó)有自然資源有礦藏、水流、海域、無(wú)居民海島、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動(dòng)植物等，自然資源國(guó)家所有權(quán)的客體恰恰是不特定或者不完全特定的。自然資源具有整體性、集合性、交叉性，有些自然資源還具有流動(dòng)性。自然資源可分為兩類(lèi)：一類(lèi)為儲(chǔ)存性資源，另一類(lèi)為流動(dòng)性資源。就儲(chǔ)存性資源而言，除了已經(jīng)查明的資源，還有未查明的資源。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記并沒(méi)有涵蓋憲法和民法典指向的所有國(guó)有自然資源，比如法律規(guī)定為國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源。因此，承認(rèn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記具有明晰物權(quán)的功能，并不意味著否認(rèn)國(guó)有自然資源所有權(quán)本身豁免登記。無(wú)法登記或未經(jīng)登記的國(guó)有自然資源依然是自然資源國(guó)家所有權(quán)的客體。
自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是方便管理、明確更為清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)（包括行使主體與客體邊界等）。傳統(tǒng)物權(quán)登記，即不動(dòng)產(chǎn)登記主要的制度目的在于保障交易安全，依當(dāng)事人申請(qǐng)而登記，而開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的制度目的具有綜合性，屬于國(guó)家主動(dòng)登記。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，不僅是對(duì)自然資源要素所有權(quán)的登記，還在于所有生態(tài)空間的登記。國(guó)有自然資源所有權(quán)豁免登記與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記之間具有不同功能與目的，不存在沖突。因此，法律明確規(guī)定的國(guó)有自然資源不因自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記取得物權(quán)，其物權(quán)取得來(lái)源于法律規(guī)定，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記只是在法律基礎(chǔ)上明晰物權(quán)。同樣，法律明確規(guī)定的國(guó)有自然資源也不因未經(jīng)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記而成為無(wú)主物。