近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政許可實施管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）公開征求意見。意見反饋截止時間為2021年7月2日。結(jié)合《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政許可法》，筆者對《草案》提出以下幾點修改建議。
第一，建議將《草案》第二條修改為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部實施行政許可事項，適用本辦法。”在行政許可法中，“設(shè)定”和“實施”是兩個相并列但有不同內(nèi)涵的法律概念�？v觀行政許可法可以看出，“設(shè)定”是專門用于立法對行政許可的設(shè)定，“實施”則是指對設(shè)定之后的行政許可的具體實施。正在制定的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政許可實施管理辦法》在法律位階上屬于立法法規(guī)定的部門規(guī)章，效力位階低于法律和行政法規(guī)。按照行政許可法第十五條的規(guī)定，部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政許可，這是法律保留原則的體現(xiàn)。即便根據(jù)行政許可法第十六條的規(guī)定，部門規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定，但也不得對上位法規(guī)定的行政許可條件作出具體規(guī)定，增設(shè)違反上位法的其他條件，這是法律優(yōu)先原則的體現(xiàn)。因此，結(jié)合行政許可法關(guān)于“設(shè)定”“實施”法定概念的使用慣例以及行政許可法關(guān)于行政許可設(shè)定的權(quán)限劃分，將《草案》第二條中的“設(shè)定和調(diào)整行政許可條件”予以刪除，直接保留“實施行政許可事項”，較為合適。
第二，建議將《草案》第四條刪除。《草案》第四條屬于描述性語句，立法中除需要特別說明外，一般無需單獨以一個條款加以安排。況且，從性質(zhì)上看，對行政許可申請人的法定稱謂和法律地位，屬于一般性規(guī)定，由行政許可法加以統(tǒng)一規(guī)定更合適。行政許可法的條款設(shè)定，已足以明確行政許可申請人的法律地位和法定稱謂，基于節(jié)約立法成本的考量，建議草案直接刪除第四條。同時，為避免草案用語的冗余性，可將《草案》第三章第十二條的開頭修改為“行政許可的申請人（以下簡稱申請人）”。除此之外，《草案》第四條規(guī)定，“依法提出行政許可申請的自然人、法人或者其他組織是行政許可的申請人”，這容易有將行政許可審查加以前置的嫌疑，即將行政許可的審查階段加以前置。從概念上看，它限縮了行政許可申請人的范圍。
第三，《草案》第八條概念界定不清，有超越立法權(quán)的嫌疑，建議進(jìn)行修改。一是《草案》第八條用“設(shè)定”和“調(diào)整”的法定概念，針對“設(shè)定”，上文已經(jīng)說明，不再贅述。這里建議將該條中的“設(shè)定”改為“增設(shè)”。一方面可以避免用詞上的誤會，另一方面，也可以最大限度地與行政許可法第十六條保持一致，同時也與《草案》第九條的“增設(shè)”保持一致�！罢{(diào)整”是一個需要明確界定的概念。但從《草案》內(nèi)容看，“調(diào)整”指對已有立法條文的修改、廢止，甚至包括增設(shè)。從立法法規(guī)定的法律位階體系以及行政許可法規(guī)定的行政許可設(shè)定的權(quán)限劃分來看，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政許可實施管理辦法》作為部門規(guī)章，只能針對自己增設(shè)的行政許可條件（不得增設(shè)違反上位法的其他條件）作出調(diào)整，而不能針對法規(guī)增設(shè)的行政許可條件（法規(guī)也不得增設(shè)違反上位法的其他條件）進(jìn)行調(diào)整。因此，這需要明確。二是《草案》第八條前半句規(guī)定，“設(shè)定和調(diào)整行政許可條件應(yīng)當(dāng)通過制定或修改法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件”，有超越立法權(quán)的嫌疑。一方面作為部門規(guī)章，《草案》第八條的條款設(shè)計，明顯超越了法律位階，應(yīng)當(dāng)予以修改；另一方面，《草案》第八條將規(guī)范性文件納入增設(shè)和調(diào)整行政許可條件的行列中，違反了行政許可法對于行政許可設(shè)定權(quán)限的規(guī)定。根據(jù)行政許可法第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定行政許可，也無權(quán)設(shè)定行政許可條件。因此，《草案》第八條將規(guī)范性文件一并納入，其合法性存疑，建議刪除。同理，《草案》第十六條也需要加以相應(yīng)修改。
第四，建議刪除《草案》第二十五條。關(guān)于政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)和運營的一般性規(guī)定，已有《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》等專門文件加以規(guī)定，《草案》第二十五條只重復(fù)了以上文件的規(guī)定，且屬于一般性規(guī)定，存在立法冗余，建議刪除，保留《草案》第二十六條規(guī)定即可。
第五，建議《草案》第三十六條修改為“承辦司局領(lǐng)導(dǎo)班子成員、直接從事行政許可審查的工作人員，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國行政許可法》《農(nóng)業(yè)部行政審批工作廉政規(guī)則》的要求主動申請回避”。回避制度是行政許可法規(guī)定的行政許可公正原則的要求，特別體現(xiàn)在行政許可聽證制度中�！恫莅浮返谌鶙l規(guī)定的回避制度，是對行政許可法的具體化。因此，《草案》第三十六條的規(guī)定，除要明確依據(jù)《農(nóng)業(yè)部行政審批工作廉政規(guī)則》之外，還需要將行政許可法納入其中，以確保立法的科學(xué)性和全面性。
第六，建議將《草案》第四十二條、第四十三條最后一句刪除�！恫莅浮返谒氖䲢l、第四十三條是對行政許可法第七十八條、第七十九條的重申，但增加的“法律、行政法規(guī)和規(guī)章有其他規(guī)定的，從其規(guī)定”有違反上位法行政許可法的嫌疑。根據(jù)行政許可法的結(jié)構(gòu)設(shè)置，其第七十八條、第七十九條屬于法律責(zé)任規(guī)定，但從內(nèi)容上看，其實也包括對行政許可申請人申請行政許可的條件限制。根據(jù)行政許可法第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，法律在行政許可條件的增設(shè)方面是沒有限制的，而法規(guī)、規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定，但對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。據(jù)此，既然行政許可法已經(jīng)做出限制性規(guī)定，作為下位法的法規(guī)和規(guī)章自然無權(quán)增設(shè)違反行政許可法的規(guī)定。因此，《草案》的有關(guān)規(guī)定顯得冗余，且有違反行政許可法的嫌疑。
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