行政審判承擔(dān)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要使命，是法治建設(shè)的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。社會主義核心價(jià)值觀是社會主義法治建設(shè)的靈魂，把社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)，是堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合的必然要求。如何在行政審判工作中弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，特別是將社會主義核心價(jià)值觀融入行政裁判文書說理，進(jìn)一步增強(qiáng)司法裁判的公信力和權(quán)威性，并以司法權(quán)威來增強(qiáng)全社會培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀的自覺性，是當(dāng)前行政審判領(lǐng)域的重大課題。社會主義核心價(jià)值觀內(nèi)涵豐富，行政裁判文書說理不可能面面俱到，結(jié)合行政審判制度的功能定位，應(yīng)重點(diǎn)將法治、誠信、和諧等價(jià)值要素融入行政裁判文書說理，立足于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具象于依法行政、信賴保護(hù)、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議等內(nèi)容，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)則引領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向，真正使社會主義核心價(jià)值觀融入于科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的各個環(huán)節(jié)。
加強(qiáng)行政行為合法性審查論證，增強(qiáng)依法行政的法治底蘊(yùn)
“法治”是社會主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容，既能實(shí)現(xiàn)規(guī)則引領(lǐng)，也能體現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向，社會主義核心價(jià)值觀的內(nèi)部構(gòu)成也折射出社會主義中國的法治理想與法治追求。在裁判文書說理中加強(qiáng)“法治”的論證，能夠補(bǔ)充以及強(qiáng)化闡釋法律規(guī)范、法律制度以及法律哲理的內(nèi)涵，使法律條文與社會主義核心價(jià)值觀在裁判文書中相互印證，增強(qiáng)裁判文書的說服力和可接受度。
就行政裁判文書而言，“法治”的論證主要體現(xiàn)在行政行為的合法性審查上，明確“法治”規(guī)則，強(qiáng)化“法治”價(jià)值，借此推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)，進(jìn)而將“法治”這一價(jià)值要素牢牢根植于國家治理體系之中。行政訴訟法第六條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查�！狈ㄔ和ㄟ^對被訴行政行為的合法性審查來實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督，確保行政權(quán)能夠依法公正行使。當(dāng)前，有的行政執(zhí)法規(guī)范和政策法律依據(jù)不充分，價(jià)值導(dǎo)向不鮮明，針對性、可操作性不強(qiáng)。有的行政機(jī)關(guān)法治理念不強(qiáng)，執(zhí)法水平不高，違法執(zhí)法行為時(shí)有發(fā)生，在執(zhí)法過程中存在與社會主義核心價(jià)值觀要求不符的現(xiàn)象。對此，行政審判工作要堅(jiān)決貫徹從嚴(yán)監(jiān)督、厲行法治的原則，并結(jié)合相關(guān)的行政法律規(guī)范，在行政裁判文書中對行政機(jī)關(guān)作出被訴行政行為的職權(quán)依據(jù)、事實(shí)認(rèn)定、執(zhí)法程序以及法律適用等問題進(jìn)行充分的闡釋，完整呈現(xiàn)法律適用的三段論邏輯，對行政行為的合法性構(gòu)成要件進(jìn)行“庖丁解�！笔降姆治�，并最終得出行政行為合法性審查結(jié)論，而此過程的精義之處就在于將社會主義核心價(jià)值觀中的法治要素完美地融入到合法性審查說理之中。例如，于艷茹訴北京大學(xué)撤銷博士學(xué)位決定案二審判決書對于正當(dāng)程序原則進(jìn)行了詳細(xì)的闡釋，其中明確指出：“正當(dāng)程序原則的要義在于，作出任何使他人遭受不利影響的行使權(quán)力的決定前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見。正當(dāng)程序原則是裁決爭端的基本原則及最低的公正標(biāo)準(zhǔn)……”“對于正當(dāng)程序原則的適用，行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)。只是在法律未對正當(dāng)程序原則設(shè)定具體的程序性規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以就履行正當(dāng)程序的具體方式作出選擇。”上述內(nèi)容旗幟鮮明地表達(dá)了法院對于行政程序合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)，從而反射到之后的行政執(zhí)法程序之中，有利于提升依法行政的水平。
實(shí)踐中，行政執(zhí)法的狀況十分復(fù)雜，形式合法、實(shí)質(zhì)違法的行政執(zhí)法行為也時(shí)有發(fā)生。對于此類情形，行政裁判文書要撥云見日、澄清法治真義。例如，在一起農(nóng)村宅基地房屋強(qiáng)制拆除案件中，法院在行政判決書中明確指出：“農(nóng)村集體土地征收過程中，政府在當(dāng)事人未簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議的情況下，不遵循法定的組織實(shí)施程序，徑行將涉案房屋認(rèn)定為違法建筑并強(qiáng)制拆除，其執(zhí)法目的不是為了嚴(yán)格農(nóng)村土地的管理使用，而是為了避開法定的組織實(shí)施程序、加快拆除進(jìn)程，屬于濫用職權(quán)行為�！痹撆袥Q書一針見血，切中要害，深刻剖析了合法形式下濫用職權(quán)的實(shí)質(zhì)，闡明了行政征收所應(yīng)遵循的法治路徑，具有極強(qiáng)的啟示教育意義。
行政行為的合法性審查論證是行政裁判文書說理的核心，也是弘揚(yáng)法治精神最直接的方式。在充分論理的基礎(chǔ)上，對違法行政行為依法判決撤銷或確認(rèn)違法、無效；對行政不作為及時(shí)判決履行法定職責(zé)；對造成當(dāng)事人權(quán)利損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)“審理一案、教育一片”的效果，充分發(fā)揮行政審判的輻射效應(yīng)，以此來推動嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不斷增強(qiáng)執(zhí)法的法治底蘊(yùn)，提高依法行政意識、規(guī)范執(zhí)法水平和治理社會能力，不斷加強(qiáng)法治的規(guī)則引領(lǐng)功能，強(qiáng)化行政執(zhí)法中的法治價(jià)值導(dǎo)向，大力推進(jìn)法治政府建設(shè)。
深刻闡釋政府誠信的內(nèi)涵，樹立誠實(shí)守信的社會風(fēng)尚
《論語》有云：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之�！闭\信，是政德建設(shè)的重要一課，政府就是要靠誠信的人文精神去取信于民。同時(shí)，政府誠信是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對其他社會主體誠信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率作用和導(dǎo)向作用。政府失信不僅損害當(dāng)事人合法權(quán)益，更容易造成不誠信的社會風(fēng)氣，從而嚴(yán)重?fù)p害市場經(jīng)濟(jì)秩序。當(dāng)前，政府不誠信的現(xiàn)象主要發(fā)生在行政協(xié)議、行政許可、行政允諾等領(lǐng)域，涉及當(dāng)事人生產(chǎn)、生活的各個方面，具體表現(xiàn)形式為：隨意改變、撤銷行政協(xié)議或者違背協(xié)議約定，損害合同當(dāng)事人合法權(quán)益；違法承諾企業(yè)或個人使用土地，待建設(shè)完成后，又以用地行為違法為由收回土地使用權(quán)；“新官不理舊政”，拒不兌現(xiàn)上一任政府作出的相關(guān)優(yōu)惠政策的承諾等。從司法實(shí)踐看，近年來以政府不守誠信為由要求政府履行承諾或者承擔(dān)補(bǔ)償、賠償責(zé)任的案件不斷增多，案件涉及的標(biāo)的額也不斷增加，并由此引發(fā)信訪案件，形成穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。在審理此類案件的過程中，應(yīng)堅(jiān)決貫徹信賴保護(hù)原則，積極解決因信賴?yán)娈a(chǎn)生的糾紛，及時(shí)充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)謹(jǐn)守誠信。
同時(shí)，在裁判文書說理方面，要深刻闡釋政府誠信的核心要義，旗幟鮮明地表達(dá)崇尚誠信、恪守誠信、失信必責(zé)的立場，凸顯政府誠信執(zhí)法的價(jià)值導(dǎo)向。例如，在一起房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案件中，對于政府房屋征收部門拒不按照征收補(bǔ)償協(xié)議的約定履行地塊置換義務(wù)的行為，法院依法判決其限期為原告辦理土地使用手續(xù)，并補(bǔ)償土地差價(jià)。同時(shí)，法官在判理中對政府誠信的內(nèi)涵和價(jià)值進(jìn)行了深刻闡釋：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，可以在法定職責(zé)范圍內(nèi)與公民、法人以及其他組織在合法、誠信、平等、自愿的前提下，協(xié)商訂立具有行政法上權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容的行政協(xié)議。行政協(xié)議一經(jīng)簽訂，雙方自當(dāng)誠信恪守，自覺履約，行政機(jī)關(guān)尤當(dāng)如此，因?yàn)檎\信是人民政府的基礎(chǔ)性執(zhí)政資源，各級人民政府及其行政機(jī)關(guān)當(dāng)以徙木立信之態(tài)取信于民，以推動社會信用體系建設(shè)。人民政府及其行政機(jī)關(guān)若誠信有失，就難以引領(lǐng)和支撐社會公信，就難以保障和促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定�！�
對于政府而言，依法行政是最基本的要求，法定義務(wù)是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，誠信也是一種責(zé)任，即政府因公眾對其信任而產(chǎn)生責(zé)任�！安粚毥鹩�，而忠信以為寶”，信任是政府存在的基石。行政裁判文書應(yīng)善于借助具體的案件，對這種誠信責(zé)任作出形象生動、通俗易懂的闡釋，刻畫誠信坐標(biāo)，規(guī)劃誠信軌跡，在全社會形成誠信為本、操守為重的良好風(fēng)尚。
凸顯實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的理念，努力構(gòu)建社會和諧
和諧是中國傳統(tǒng)文化的基本理念，是社會主義現(xiàn)代化國家在社會建設(shè)領(lǐng)域的價(jià)值訴求，而及時(shí)化解爭議是社會和諧的重要保證。正所謂，治政之要在于安民，安民之重在于解紛。新修訂的行政訴訟法第一條新增“解決行政爭議”這一立法目的，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步強(qiáng)化行政訴訟制度化解行政糾紛功能的明顯意圖。裁判雖不是人民法院解決行政爭議的唯一方式，但卻是極為重要的一種方式，是定分止?fàn)幍幕�。與此相應(yīng)，行政裁判文書說理應(yīng)始終貫穿“化解糾紛、構(gòu)建和諧”這條主線，力爭做到事清理明、利益平衡、案結(jié)事了。
對此，行政裁判文書說理可重點(diǎn)從以下幾個方面展開：一是找到“真問題”，即通過原告的訴求去探尋糾紛產(chǎn)生的源頭，判斷是否存在真正需要法院去解決的問題，由此確定裁判文書說理的“起點(diǎn)”。訴的目的是解決問題，而不是制造問題，這是裁判文書說理中必須明確的一項(xiàng)重要原則。因此，對于濫用訴權(quán)、惡意訴訟的行為，應(yīng)當(dāng)依法予以制止，并在裁判文書中詳細(xì)闡明濫用訴權(quán)、惡意訴訟所造成的消耗行政資源，擠占司法資源，影響公民、法人和其他組織訴權(quán)的正常行使，損害司法權(quán)威，阻礙法治進(jìn)步等不良后果，從源頭上杜絕“假問題”導(dǎo)致的訴訟糾紛。二是還原真相、辨法析理。事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿是裁判的基本要求，也是裁判文書說理的基礎(chǔ)。言之有據(jù)，方能以理服人。裁判文書說理中要全景展示矛盾的起源、發(fā)展以及激化的過程，明晰案件所涉事實(shí)的基本道理，力所能及地澄清、糾正其中偏激、錯誤以及不合理的事實(shí)與主張。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的基本人物關(guān)系、社會關(guān)系，充分闡發(fā)案件之中的情理內(nèi)涵，讓裁判更加貼近雙方當(dāng)事人的內(nèi)心情感。同時(shí)，還要通過裁判文書的公開，讓社會公眾明白案件內(nèi)在的事理與情理，從而提高社會公眾自我化解糾紛的能力。三是凸顯實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的理念。要在裁判文書中對行政爭議進(jìn)行準(zhǔn)確“把脈”，找到問題的癥結(jié)所在，并提出根治之法。例如，詳細(xì)闡釋爭議所涉及的訴訟類型，準(zhǔn)確適用法律，科學(xué)采用撤銷判決、履行判決、給付判決等方式給出解決糾紛的最終方案，避免將矛盾交還行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致“案結(jié)事不了”，以“實(shí)質(zhì)性判決”實(shí)質(zhì)解決行政爭議，避免循環(huán)訴訟和程序空轉(zhuǎn)。又如，準(zhǔn)確闡釋行政附帶民事訴訟制度的適用條件，在涉及征收、登記、裁決等行政爭議與民事爭議相互交織的領(lǐng)域中一并解決爭議，集約高效化解矛盾，減少當(dāng)事人的訴累。同時(shí)，在行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰、行政征收等行政案件中，詳細(xì)論證雙方達(dá)成調(diào)解、和解協(xié)議的正當(dāng)性和可行性，促成雙方握手言和，提高行政效率、節(jié)約司法資源，促進(jìn)社會和諧。
社會主義核心價(jià)值觀是社會主義核心價(jià)值體系的內(nèi)在實(shí)質(zhì)，集中體現(xiàn)了社會主義道德規(guī)范和行為規(guī)范的基本要求。將社會主義核心價(jià)值觀引入裁判文書說理，既能夠明確司法裁判的價(jià)值取向，又能夠提供一個支點(diǎn)去尋找法官與當(dāng)事人價(jià)值觀念的共通與契合之處，補(bǔ)強(qiáng)裁判文書的事理、情理與法理闡釋，使之融入到法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的全過程，融入到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的各環(huán)節(jié)。為此，我們要充分認(rèn)識到把社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的重要性和緊迫性，充分發(fā)揮行政審判的特色和優(yōu)勢，嚴(yán)格監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，在行政裁判文書說理中強(qiáng)化公正執(zhí)法、誠信執(zhí)法，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的理念和原則，加強(qiáng)社會主義核心價(jià)值觀在治理體系層面的規(guī)則引領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向功能，推動社會主義核心價(jià)值觀內(nèi)化于心、外化于行。
（作者系全國優(yōu)秀法官，作者單位為北京市第一中級人民法院）