行政審判承擔著監(jiān)督行政機關依法行政、推進法治政府建設的重要使命，是法治建設的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環(huán)。社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂，把社會主義核心價值觀融入法治建設，是堅持依法治國和以德治國相結合的必然要求。如何在行政審判工作中弘揚社會主義核心價值觀，特別是將社會主義核心價值觀融入行政裁判文書說理，進一步增強司法裁判的公信力和權威性，并以司法權威來增強全社會培育和踐行社會主義核心價值觀的自覺性，是當前行政審判領域的重大課題。社會主義核心價值觀內涵豐富，行政裁判文書說理不可能面面俱到，結合行政審判制度的功能定位，應重點將法治、誠信、和諧等價值要素融入行政裁判文書說理，立足于國家治理體系和治理能力現代化，具象于依法行政、信賴保護、實質性化解行政爭議等內容，進一步強化規(guī)則引領和價值導向，真正使社會主義核心價值觀融入于科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的各個環(huán)節(jié)。
加強行政行為合法性審查論證，增強依法行政的法治底蘊
“法治”是社會主義核心價值觀的重要內容，既能實現規(guī)則引領，也能體現價值導向，社會主義核心價值觀的內部構成也折射出社會主義中國的法治理想與法治追求。在裁判文書說理中加強“法治”的論證，能夠補充以及強化闡釋法律規(guī)范、法律制度以及法律哲理的內涵，使法律條文與社會主義核心價值觀在裁判文書中相互印證，增強裁判文書的說服力和可接受度。
就行政裁判文書而言，“法治”的論證主要體現在行政行為的合法性審查上，明確“法治”規(guī)則，強化“法治”價值，借此推進依法行政和法治政府建設，進而將“法治”這一價值要素牢牢根植于國家治理體系之中。行政訴訟法第六條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查�！狈ㄔ和ㄟ^對被訴行政行為的合法性審查來實現對行政權的監(jiān)督，確保行政權能夠依法公正行使。當前，有的行政執(zhí)法規(guī)范和政策法律依據不充分，價值導向不鮮明，針對性、可操作性不強。有的行政機關法治理念不強，執(zhí)法水平不高，違法執(zhí)法行為時有發(fā)生，在執(zhí)法過程中存在與社會主義核心價值觀要求不符的現象。對此，行政審判工作要堅決貫徹從嚴監(jiān)督、厲行法治的原則，并結合相關的行政法律規(guī)范，在行政裁判文書中對行政機關作出被訴行政行為的職權依據、事實認定、執(zhí)法程序以及法律適用等問題進行充分的闡釋，完整呈現法律適用的三段論邏輯，對行政行為的合法性構成要件進行“庖丁解牛”式的分析，并最終得出行政行為合法性審查結論，而此過程的精義之處就在于將社會主義核心價值觀中的法治要素完美地融入到合法性審查說理之中。例如，于艷茹訴北京大學撤銷博士學位決定案二審判決書對于正當程序原則進行了詳細的闡釋，其中明確指出：“正當程序原則的要義在于，作出任何使他人遭受不利影響的行使權力的決定前，應當聽取當事人的意見。正當程序原則是裁決爭端的基本原則及最低的公正標準……”“對于正當程序原則的適用，行政機關沒有自由裁量權。只是在法律未對正當程序原則設定具體的程序性規(guī)定時，行政機關可以就履行正當程序的具體方式作出選擇�！鄙鲜鰞热萜鞄悯r明地表達了法院對于行政程序合法性的審查標準，從而反射到之后的行政執(zhí)法程序之中，有利于提升依法行政的水平。
實踐中，行政執(zhí)法的狀況十分復雜，形式合法、實質違法的行政執(zhí)法行為也時有發(fā)生。對于此類情形，行政裁判文書要撥云見日、澄清法治真義。例如，在一起農村宅基地房屋強制拆除案件中，法院在行政判決書中明確指出：“農村集體土地征收過程中，政府在當事人未簽訂征收補償協議的情況下，不遵循法定的組織實施程序，徑行將涉案房屋認定為違法建筑并強制拆除，其執(zhí)法目的不是為了嚴格農村土地的管理使用，而是為了避開法定的組織實施程序、加快拆除進程，屬于濫用職權行為�！痹撆袥Q書一針見血，切中要害，深刻剖析了合法形式下濫用職權的實質，闡明了行政征收所應遵循的法治路徑，具有極強的啟示教育意義。
行政行為的合法性審查論證是行政裁判文書說理的核心，也是弘揚法治精神最直接的方式。在充分論理的基礎上，對違法行政行為依法判決撤銷或確認違法、無效；對行政不作為及時判決履行法定職責；對造成當事人權利損害的，依法判決承擔賠償責任，真正實現“審理一案、教育一片”的效果，充分發(fā)揮行政審判的輻射效應，以此來推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不斷增強執(zhí)法的法治底蘊，提高依法行政意識、規(guī)范執(zhí)法水平和治理社會能力，不斷加強法治的規(guī)則引領功能，強化行政執(zhí)法中的法治價值導向，大力推進法治政府建設。
深刻闡釋政府誠信的內涵，樹立誠實守信的社會風尚
《論語》有云：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之�！闭\信，是政德建設的重要一課，政府就是要靠誠信的人文精神去取信于民。同時，政府誠信是社會信用體系建設的關鍵環(huán)節(jié)，對其他社會主體誠信建設發(fā)揮著重要的表率作用和導向作用。政府失信不僅損害當事人合法權益，更容易造成不誠信的社會風氣，從而嚴重損害市場經濟秩序。當前，政府不誠信的現象主要發(fā)生在行政協議、行政許可、行政允諾等領域，涉及當事人生產、生活的各個方面，具體表現形式為：隨意改變、撤銷行政協議或者違背協議約定，損害合同當事人合法權益；違法承諾企業(yè)或個人使用土地，待建設完成后，又以用地行為違法為由收回土地使用權；“新官不理舊政”，拒不兌現上一任政府作出的相關優(yōu)惠政策的承諾等。從司法實踐看，近年來以政府不守誠信為由要求政府履行承諾或者承擔補償、賠償責任的案件不斷增多，案件涉及的標的額也不斷增加，并由此引發(fā)信訪案件，形成穩(wěn)定風險。在審理此類案件的過程中，應堅決貫徹信賴保護原則，積極解決因信賴利益產生的糾紛，及時充分保護當事人的合法權益，促進行政機關謹守誠信。
同時，在裁判文書說理方面，要深刻闡釋政府誠信的核心要義，旗幟鮮明地表達崇尚誠信、恪守誠信、失信必責的立場，凸顯政府誠信執(zhí)法的價值導向。例如，在一起房屋征收補償協議案件中，對于政府房屋征收部門拒不按照征收補償協議的約定履行地塊置換義務的行為，法院依法判決其限期為原告辦理土地使用手續(xù)，并補償土地差價。同時，法官在判理中對政府誠信的內涵和價值進行了深刻闡釋：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，可以在法定職責范圍內與公民、法人以及其他組織在合法、誠信、平等、自愿的前提下，協商訂立具有行政法上權利、義務內容的行政協議。行政協議一經簽訂，雙方自當誠信恪守，自覺履約，行政機關尤當如此，因為誠信是人民政府的基礎性執(zhí)政資源，各級人民政府及其行政機關當以徙木立信之態(tài)取信于民，以推動社會信用體系建設。人民政府及其行政機關若誠信有失，就難以引領和支撐社會公信，就難以保障和促進社會的和諧與穩(wěn)定�！�
對于政府而言，依法行政是最基本的要求，法定義務是政府必須承擔的責任。同時，誠信也是一種責任，即政府因公眾對其信任而產生責任。“不寶金玉，而忠信以為寶”，信任是政府存在的基石。行政裁判文書應善于借助具體的案件，對這種誠信責任作出形象生動、通俗易懂的闡釋，刻畫誠信坐標，規(guī)劃誠信軌跡，在全社會形成誠信為本、操守為重的良好風尚。
凸顯實質性化解行政爭議的理念，努力構建社會和諧
和諧是中國傳統文化的基本理念，是社會主義現代化國家在社會建設領域的價值訴求，而及時化解爭議是社會和諧的重要保證。正所謂，治政之要在于安民，安民之重在于解紛。新修訂的行政訴訟法第一條新增“解決行政爭議”這一立法目的，體現了立法機關進一步強化行政訴訟制度化解行政糾紛功能的明顯意圖。裁判雖不是人民法院解決行政爭議的唯一方式，但卻是極為重要的一種方式，是定分止爭的基石。與此相應，行政裁判文書說理應始終貫穿“化解糾紛、構建和諧”這條主線，力爭做到事清理明、利益平衡、案結事了。
對此，行政裁判文書說理可重點從以下幾個方面展開：一是找到“真問題”，即通過原告的訴求去探尋糾紛產生的源頭，判斷是否存在真正需要法院去解決的問題，由此確定裁判文書說理的“起點”。訴的目的是解決問題，而不是制造問題，這是裁判文書說理中必須明確的一項重要原則。因此，對于濫用訴權、惡意訴訟的行為，應當依法予以制止，并在裁判文書中詳細闡明濫用訴權、惡意訴訟所造成的消耗行政資源，擠占司法資源，影響公民、法人和其他組織訴權的正常行使，損害司法權威，阻礙法治進步等不良后果，從源頭上杜絕“假問題”導致的訴訟糾紛。二是還原真相、辨法析理。事實清楚、證據確鑿是裁判的基本要求，也是裁判文書說理的基礎。言之有據，方能以理服人。裁判文書說理中要全景展示矛盾的起源、發(fā)展以及激化的過程，明晰案件所涉事實的基本道理，力所能及地澄清、糾正其中偏激、錯誤以及不合理的事實與主張。同時，應當結合案件的基本人物關系、社會關系，充分闡發(fā)案件之中的情理內涵，讓裁判更加貼近雙方當事人的內心情感。同時，還要通過裁判文書的公開，讓社會公眾明白案件內在的事理與情理，從而提高社會公眾自我化解糾紛的能力。三是凸顯實質性解決行政爭議的理念。要在裁判文書中對行政爭議進行準確“把脈”，找到問題的癥結所在，并提出根治之法。例如，詳細闡釋爭議所涉及的訴訟類型，準確適用法律，科學采用撤銷判決、履行判決、給付判決等方式給出解決糾紛的最終方案，避免將矛盾交還行政機關，導致“案結事不了”，以“實質性判決”實質解決行政爭議，避免循環(huán)訴訟和程序空轉。又如，準確闡釋行政附帶民事訴訟制度的適用條件，在涉及征收、登記、裁決等行政爭議與民事爭議相互交織的領域中一并解決爭議，集約高效化解矛盾，減少當事人的訴累。同時，在行政賠償、補償以及行政機關自由裁量權范圍內的行政處罰、行政征收等行政案件中，詳細論證雙方達成調解、和解協議的正當性和可行性，促成雙方握手言和，提高行政效率、節(jié)約司法資源，促進社會和諧。
社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系的內在實質，集中體現了社會主義道德規(guī)范和行為規(guī)范的基本要求。將社會主義核心價值觀引入裁判文書說理，既能夠明確司法裁判的價值取向，又能夠提供一個支點去尋找法官與當事人價值觀念的共通與契合之處，補強裁判文書的事理、情理與法理闡釋，使之融入到法治國家、法治政府、法治社會建設的全過程，融入到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的各環(huán)節(jié)。為此，我們要充分認識到把社會主義核心價值觀融入法治建設的重要性和緊迫性，充分發(fā)揮行政審判的特色和優(yōu)勢，嚴格監(jiān)督行政機關依法行政，在行政裁判文書說理中強化公正執(zhí)法、誠信執(zhí)法，實質性化解行政爭議的理念和原則，加強社會主義核心價值觀在治理體系層面的規(guī)則引領和價值導向功能，推動社會主義核心價值觀內化于心、外化于行。
（作者系全國優(yōu)秀法官，作者單位為北京市第一中級人民法院）