責(zé)任主義是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)施制裁性行為的基本原理，對(duì)于刑事制裁和行政處罰同樣適用。1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）確立了有限的責(zé)任主義，但法律規(guī)定的模糊性引發(fā)了理論和實(shí)踐中的諸多爭(zhēng)議。2021年《行政處罰法》修改的一大亮點(diǎn)在于明確了行政處罰的主觀歸責(zé)原則，實(shí)現(xiàn)了行政處罰的責(zé)任主義。這一修改對(duì)于提升行政處罰的法治水平，實(shí)現(xiàn)憲法上的人權(quán)保障目標(biāo)具有重要的制度意義。
一、1996年《行政處罰法》關(guān)于主觀過(guò)錯(cuò)要求的模糊性
1996年《行政處罰法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出行政處罰是否要求違法行為人具有主觀過(guò)錯(cuò)，并未作出明確規(guī)定。該法第三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤�。整部法律�?duì)于應(yīng)受行政處罰行為人的主觀過(guò)錯(cuò)狀態(tài)（“故意”或者“過(guò)失”）并未明確提及。第二十七條第二款規(guī)定了“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”，但也并未提到?jīng)]有故意或者過(guò)失的行為免于處罰。
對(duì)于作出行政處罰是否要求行為人具有主觀上的過(guò)錯(cuò)，在學(xué)理上存在三種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是客觀歸責(zé)論，即為提高行政效率起見(jiàn)，對(duì)于行政違法行為沒(méi)有必要區(qū)分故意和過(guò)失，行政處罰不以主觀過(guò)錯(cuò)作為前提。前述法律條文都未明確要求行政處罰的作出以行為人具有主觀過(guò)錯(cuò)為前提。這種觀點(diǎn)在實(shí)踐中受到普遍推崇。第二種觀點(diǎn)為過(guò)錯(cuò)推定論，即行為人具有遵守行政法規(guī)范的義務(wù)，行為人違反行政法規(guī)范就推定當(dāng)事人具有主觀上的過(guò)錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)接受行政處罰，除非其有明確的證據(jù)表明自己確無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，不應(yīng)受行政處罰。這種觀點(diǎn)受到眾多學(xué)者的支持。江必新明確主張，主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件之一，其理由為以下四個(gè)方面：第一，任何公正合理的制裁都須以被制裁的行為具有可譴責(zé)性為基礎(chǔ)，否則就很難與專(zhuān)橫和暴政相區(qū)別；第二，不以過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，勢(shì)必導(dǎo)致結(jié)果責(zé)任，而結(jié)果責(zé)任不能實(shí)現(xiàn)行政處罰教育和預(yù)防違法行為發(fā)生的目的；第三，行為人的主觀因素并非一定包含在行為的違法性之中，因而，如果不想懲罰無(wú)辜者，就應(yīng)當(dāng)將過(guò)錯(cuò)作為構(gòu)成要件之一；第四，法律法規(guī)中沒(méi)有規(guī)定“故意”或“明知”，并不意味著不需要以過(guò)失為要件，從法律責(zé)任的表達(dá)習(xí)慣來(lái)看，通常只對(duì)“故意”要件作特別規(guī)定，而對(duì)“過(guò)失”要件不作明確規(guī)定，因?yàn)榉韶?zé)任的基礎(chǔ)下限就是過(guò)失，無(wú)過(guò)失責(zé)任是必須明確規(guī)定的例外情形。第三種觀點(diǎn)為主觀歸責(zé)論，即行政處罰與民事責(zé)任、刑事責(zé)任同理，必須以行為人具有主觀過(guò)錯(cuò)為前提，無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不受行政處罰�！缎姓幜P法》關(guān)于法律責(zé)任能力和過(guò)罰相當(dāng)原則的規(guī)定包含了責(zé)任主義的要素。
由于《行政處罰法》的文本未明顯體現(xiàn)主觀過(guò)錯(cuò)的要求，與《中華人民共和國(guó)刑法》明確體現(xiàn)責(zé)任主義的規(guī)定存在顯著差異，對(duì)于行政處罰是否貫徹責(zé)任主義原則，應(yīng)受行政處罰行為是否以故意或者過(guò)失為前提，我國(guó)的理論和實(shí)務(wù)界存在較大分歧。立法規(guī)定的模糊性和理論分歧的存在，造成具體行政執(zhí)法的無(wú)所適從�；趫�(zhí)法便利的考量，實(shí)踐中執(zhí)法人員通常并不認(rèn)真考量違法行為人的主觀立場(chǎng)，特別是在交通執(zhí)法、證券執(zhí)法中的一些類(lèi)型案件中，簡(jiǎn)單適用結(jié)果責(zé)任，引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。在本次《行政處罰法》修改之際，關(guān)于責(zé)任主義的問(wèn)題，成為學(xué)術(shù)討論的一大熱點(diǎn)，這為責(zé)任主義在行政處罰法中的確立提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
二、明確主觀歸責(zé)原則的主要理?yè)?jù)
新修改的《行政處罰法》在行政處罰歸責(zé)原則問(wèn)題上回應(yīng)了學(xué)術(shù)界的呼聲和社會(huì)實(shí)踐的需要，明確了主觀過(guò)錯(cuò)的歸責(zé)原則。最直接的體現(xiàn)是第三十三條第二款：當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。確立主觀歸責(zé)原則的主要理?yè)?jù)有如下幾個(gè)方面：
首先，確立主觀歸責(zé)原則是落實(shí)憲法上人的尊嚴(yán)條款與人權(quán)保障原則的必然要求。責(zé)任主義首先在刑事制裁中得到確立�；谪�(zé)任主義的極度重要性，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院把責(zé)任原則視為超越于刑法基本原則之上的憲法原理：“對(duì)刑法上的不法行為的刑罰以及對(duì)其他不法行為的類(lèi)似刑罰的制裁等一切刑罰均以存在責(zé)任為前提的原則，具有憲法的價(jià)值�！毙谭ㄖ胸�(zé)任主義的根基在于尊重個(gè)人作為道德主體和法律主體的地位，在于尊重個(gè)人的意志自決，基于這一原理在現(xiàn)代世界中的基礎(chǔ)性地位，它在行政法領(lǐng)域也沒(méi)有任何理由例外。在我國(guó)，行政處罰在性質(zhì)和功能上與刑罰有極大的相似性，只是制裁程度和形式存在一定差異。在我國(guó)，實(shí)行責(zé)任主義的憲法基礎(chǔ)在于我國(guó)《憲法》第三十八條規(guī)定的“公民的人格尊嚴(yán)”。責(zé)任主義“產(chǎn)生于人的本性、人的倫理性人格屬性。人以自我實(shí)現(xiàn)和自我完成為目標(biāo)，在自己行為的目的上自由決定，也對(duì)其自己的決定負(fù)有責(zé)任”。公民享有人格尊嚴(yán)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承認(rèn)并尊重人的主體性，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度和程序維護(hù)人的主體性。
其次，確立主觀歸責(zé)原則是實(shí)現(xiàn)行政處罰的一般預(yù)防功能的內(nèi)在要求。行政處罰與其他法律責(zé)任機(jī)制相比，一個(gè)顯著特點(diǎn)是其一般預(yù)防功能。其在規(guī)范上的體現(xiàn)在于《行政處罰法》第六條的“處罰與教育相結(jié)合”原則。要實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防的功能，必須確保行政處罰針對(duì)的是存在違反行政法規(guī)范的可責(zé)性。即行為人在通過(guò)自由意志有能力控制的前提下，因主觀存在過(guò)錯(cuò)，從事了違反行政法規(guī)范的行為，只有對(duì)這樣的行為進(jìn)行譴責(zé)，才能夠一方面使得規(guī)范更加明朗化，另一方面促使公眾在內(nèi)心中形成遵循規(guī)范的動(dòng)機(jī)。
再次，確立主觀歸責(zé)原則是實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任體系化的現(xiàn)實(shí)需要。民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任共同構(gòu)成了法律責(zé)任的主要部分。作為一種法律責(zé)任形式，行政處罰與其他法律責(zé)任形式一樣，都致力于通過(guò)對(duì)違法者施以一定的懲戒來(lái)制裁違法者和恢復(fù)社會(huì)秩序。只是不同的法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)立法目的的形式和內(nèi)容有所不同。隨著法律責(zé)任的基礎(chǔ)從傳統(tǒng)的心理責(zé)任向規(guī)范責(zé)任、社會(huì)責(zé)任的轉(zhuǎn)變，不同法律責(zé)任在構(gòu)成要件上的差異日漸縮小，在責(zé)任形式和責(zé)任內(nèi)容上的差異更加突出。通過(guò)明確行政處罰的主觀歸責(zé)原則，有助于實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任構(gòu)成要件的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任的內(nèi)在統(tǒng)一和銜接。
最后，確立主觀歸責(zé)原則也符合比較法的普遍趨勢(shì)。從主要法治發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，將行政違法行為從刑事制裁中獨(dú)立出來(lái)并對(duì)行政處罰予以專(zhuān)門(mén)立法的國(guó)家，如奧地利、德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，都奉行主觀歸責(zé)原則。盡管不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)于行為人主觀過(guò)錯(cuò)的內(nèi)容和證明責(zé)任有不同規(guī)定，但要求行為人具有主觀上的可責(zé)性是一項(xiàng)普遍的要求。
三、《行政處罰法》規(guī)定的責(zé)任主義的不完整性
此次《行政處罰法》第三十三條第二款盡管明確了行政處罰主觀歸責(zé)原則，但與不少學(xué)者期待的完全的責(zé)任主義，還存在一定的距離。其既未明確應(yīng)受行政處罰行為人應(yīng)當(dāng)存在主觀上的故意的一般要求，也未明確行政機(jī)關(guān)作為制裁機(jī)關(guān)的證明責(zé)任。前款規(guī)定實(shí)際上是通過(guò)舉證責(zé)任倒置的方式，明確了行政處罰的過(guò)錯(cuò)推定原則。依據(jù)前款規(guī)定，在一般情形下，只要行為人存在違反行政法義務(wù)的行為，就推定行為人存在主觀過(guò)錯(cuò)；除非行為人能夠提供證據(jù)證明自己確無(wú)過(guò)錯(cuò)。因此，證明行為人是否存在主觀過(guò)錯(cuò)的法定義務(wù)，并非作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)，而是違反行政法義務(wù)的個(gè)人。從舉證責(zé)任的一般原理來(lái)說(shuō)，每一方當(dāng)事人均必須主張和證明對(duì)自己有利的規(guī)范的條件。行政處罰作為典型的國(guó)家制裁行為，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人是否存在主觀過(guò)錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任。實(shí)行過(guò)錯(cuò)推定原則，其實(shí)質(zhì)是舉證責(zé)任倒置，由當(dāng)事人自己來(lái)承擔(dān)沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的舉證責(zé)任，這違反無(wú)責(zé)任推定或合法推定的原則。更多考慮到行政執(zhí)法的便利和效率，本次修法規(guī)定了主觀過(guò)錯(cuò)舉證責(zé)任倒置，并未體現(xiàn)完整的責(zé)任主義。這一不足有待通過(guò)特別立法在不同行業(yè)管理中予以彌補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法效率與個(gè)體權(quán)利保障的更好平衡。
（作者系中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中）