行政處罰設(shè)定權(quán)是創(chuàng)設(shè)行政處罰權(quán)的權(quán)力，行政處罰設(shè)定權(quán)的歸屬和內(nèi)容決定了哪些國家機(jī)關(guān)可以創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的行政處罰。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，行政處罰設(shè)定權(quán)屬于一項(xiàng)立法性權(quán)力。基于中國行政法治發(fā)展歷史脈絡(luò)，我國有關(guān)行政處罰的設(shè)定權(quán)主要規(guī)定在《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）中，而不是《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中。2021年頒布的《〈行政處罰法〉修訂案》，對(duì)《行政處罰法》進(jìn)行了較大幅度的修改。其中修改的重點(diǎn)之一就是行政處罰設(shè)定權(quán)。結(jié)合新《行政處罰法》其他內(nèi)容，我們可以看到行政處罰設(shè)定權(quán)有如下發(fā)展，值得重視。
一、擴(kuò)大了地方立法機(jī)關(guān)行政處罰設(shè)定權(quán)
擴(kuò)張地方立法機(jī)關(guān)的行政處罰設(shè)定權(quán)，是本次《行政處罰法》修改的重要內(nèi)容。本次地方行政處罰設(shè)定權(quán)擴(kuò)張主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一方面，地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)創(chuàng)設(shè)行政處罰的領(lǐng)域擴(kuò)大了。原《行政處罰法》第十一條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定�！痹趯�(shí)踐中，這條規(guī)定被解釋為“已經(jīng)有法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以結(jié)合本地情況，根據(jù)法律、行政法規(guī)關(guān)于行政處罰的規(guī)定予以具體化，但是不得超越法律、行政法規(guī)關(guān)于哪些違法行為應(yīng)當(dāng)給予行政處罰、給予什么種類的行政處罰和行政處罰的幅度的規(guī)定”①，這意味著特定行政管理領(lǐng)域，如果已經(jīng)有相關(guān)法律、行政法規(guī)，則在該領(lǐng)域地方立法機(jī)關(guān)無權(quán)創(chuàng)設(shè)行政處罰，只能對(duì)法律、行政法規(guī)已經(jīng)創(chuàng)設(shè)的行政處罰進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。這條規(guī)定出臺(tái)時(shí)，我國法律、行政法規(guī)體系尚不健全。但這些年我國新增法律、行政法規(guī)越來越多，特定行政管理領(lǐng)域沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的已經(jīng)很少，如果還嚴(yán)格堅(jiān)持原《行政處罰法》第十一條規(guī)定，地方立法機(jī)關(guān)能夠創(chuàng)設(shè)行政處罰的領(lǐng)域就很少，難以滿足實(shí)際需求。為解決這個(gè)問題，新《行政處罰法》第十二條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”。即創(chuàng)設(shè)了“補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)”的概念。從字面理解，這也就意味著即使法律、行政法規(guī)針對(duì)特定行政管理領(lǐng)域已經(jīng)有了立法，但該法律、行政法規(guī)沒有就特定違反法律、行政法規(guī)的行為規(guī)定行政處罰，地方性法規(guī)為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定也可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。這就使得地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)創(chuàng)設(shè)行政處罰權(quán)的領(lǐng)域擴(kuò)大了。
另一方面，地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)創(chuàng)設(shè)的行政處罰種類增加了。原《行政處罰法》第八條只規(guī)定了八類具體行政處罰種類，其中地方立法機(jī)關(guān)在原《行政處罰法》框架內(nèi)只能通過地方性法規(guī)設(shè)定“警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證（不含企業(yè)營業(yè)執(zhí)照）；暫扣企業(yè)營業(yè)執(zhí)照”這幾類行政處罰。但是，新《行政處罰法》將“通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令關(guān)閉和限制從業(yè)”也列入行政處罰具體種類。而關(guān)于地方性法規(guī)不能設(shè)定的行政處罰種類，仍舊是限制人身自由與吊銷營業(yè)執(zhí)照兩類。因此，新《行政處罰法》增加的行政處罰種類，地方性法規(guī)都可以設(shè)定，這就增加了地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)行政處罰的種類。
這次《行政處罰法》修訂中之所以將擴(kuò)張地方立法機(jī)關(guān)行政處罰立法權(quán)當(dāng)成重要修訂內(nèi)容，是因?yàn)殡S著我國社會(huì)主義民主法治的發(fā)展，以及新技術(shù)條件下中央對(duì)地方監(jiān)督能力的提升，立法者對(duì)地方立法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的憂慮逐漸減少，對(duì)地方立法機(jī)關(guān)因缺少必要立法權(quán)而阻礙影響各地因地制宜執(zhí)法的憂慮逐漸增多�！缎姓幜P法》關(guān)于地方行政處罰事項(xiàng)立法權(quán)的完善，也是中央和地方關(guān)系調(diào)整完善的重要體現(xiàn)。
二、強(qiáng)化了對(duì)法規(guī)設(shè)定行政處罰權(quán)的程序制約機(jī)制
原《行政處罰法》僅規(guī)定“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰”（原《行政處罰法》第十條）、“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰”（原《行政處罰法》第十一條），即只是對(duì)法規(guī)設(shè)定行政處罰的種類進(jìn)行規(guī)定，而對(duì)法規(guī)設(shè)定行政處罰的程序僅有原則性規(guī)定，如“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布”（原《行政處罰法》第四條），沒有具體程序規(guī)定。新《行政處罰法》則明確規(guī)定“擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說明。行政法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況”（新《行政處罰法》第十一條）、“擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況”（新《行政處罰法》第十二條），對(duì)法規(guī)設(shè)定行政處罰的程序，尤其是民主立法程序、備案審查程序作出了具體規(guī)定�？紤]到2015年修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）已經(jīng)將地方性法規(guī)制定權(quán)放權(quán)給所有設(shè)區(qū)的市，這種限制性規(guī)定是必要的，在實(shí)施過程中更要從有利于科學(xué)立法、民主立法、依法立法的方向從嚴(yán)適用。
三、增加了規(guī)章對(duì)行政處罰設(shè)定的種類
新《行政處罰法》第十三條、第十四條規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務(wù)院部門規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰”“尚未制定法律、法規(guī)的，地方政府規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰”。結(jié)合新《行政處罰法》第九條關(guān)于行政處罰具體種類的規(guī)定，可以視為規(guī)章開始有權(quán)設(shè)定“通報(bào)批評(píng)”這種行政處罰。一些學(xué)者認(rèn)為，“通報(bào)批評(píng)”和之前的“警告”內(nèi)容差不多，所以說這次新《行政處罰法》的修訂，對(duì)規(guī)章設(shè)定行政處罰仍然奉行嚴(yán)格控制的原則。
四、新增了對(duì)已經(jīng)設(shè)定的行政處罰權(quán)的事后評(píng)估程序
新《行政處罰法》第十五條規(guī)定“國務(wù)院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性，對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等，應(yīng)當(dāng)提出修改或者廢止的建議”，新增了對(duì)已設(shè)定的行政處罰權(quán)的評(píng)估程序。
五、關(guān)于新《行政處罰法》中行政處罰設(shè)定權(quán)的幾個(gè)需要進(jìn)一步探討的問題
第一，新《行政處罰法》第十五條規(guī)定的對(duì)行政處罰事項(xiàng)的事后評(píng)估，是否包括對(duì)法律設(shè)定的行政處罰事項(xiàng)的評(píng)估。
新《行政處罰法》第十五條規(guī)定“國務(wù)院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性，對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等，應(yīng)當(dāng)提出修改或者廢止的建議”，其規(guī)定的后評(píng)估實(shí)施主體是國務(wù)院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門，都是行政機(jī)關(guān)。一般來說，行政機(jī)關(guān)組織對(duì)本機(jī)關(guān)設(shè)定的行政許可必要性進(jìn)行評(píng)估，理所應(yīng)當(dāng)。但行政機(jī)關(guān)能否組織對(duì)立法機(jī)關(guān)設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)估呢？筆者認(rèn)為是可以的。因?yàn)樵u(píng)估之后只是針對(duì)行政許可事項(xiàng)提出“修改或者廢止的建議”，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然可以向立法機(jī)關(guān)就立法機(jī)關(guān)設(shè)定的行政許可的必要性提出“修改或者廢止的建議”。既然行政機(jī)關(guān)可以提出建議，自然也有權(quán)組織評(píng)估。
第二，如何理解新《行政處罰法》創(chuàng)設(shè)的“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”（補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)）的“補(bǔ)充性”？
原《行政處罰法》對(duì)法規(guī)設(shè)定行政處罰事項(xiàng)規(guī)定的很少，只規(guī)定了法規(guī)不得設(shè)立何種行政處罰。新《行政處罰法》對(duì)法規(guī)設(shè)定行政處罰創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新概念——“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”（補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)），行政法規(guī)設(shè)定行政處罰，必須是執(zhí)行法律，必須符合所執(zhí)行法律的基本原則，不能違背所執(zhí)行法律的規(guī)則。不僅如此，如果所執(zhí)行的法律對(duì)類似違法行為設(shè)定的行政處罰較輕，行政法規(guī)在執(zhí)行法律時(shí)，所補(bǔ)充設(shè)定的行政處罰權(quán)也不能畸重（比如上位法對(duì)其他違法行為設(shè)定的罰款金額普遍在一萬元以下，補(bǔ)充性規(guī)定不宜新增百萬元級(jí)別的罰款設(shè)定），這就是補(bǔ)充性。地方性法規(guī)為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)而設(shè)定行政處罰權(quán)也是同理�！把a(bǔ)充性”的限制，對(duì)地方性法規(guī)設(shè)定權(quán)更重要。因?yàn)?015年《立法法》修訂之后，地方性法規(guī)立法主體驟然增加，立法層級(jí)顯著下移，在這種情況下，就要特別注意地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰事項(xiàng)相對(duì)于法律、行政法規(guī)而言應(yīng)該是“補(bǔ)充性的”，不能喧賓奪主。
第三，對(duì)地方性法規(guī)設(shè)定權(quán)的放權(quán)，是否意味著對(duì)行政法規(guī)設(shè)定權(quán)的放權(quán)？
新《行政處罰法》創(chuàng)設(shè)的行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，不僅僅適用于地方性法規(guī)，也適用于行政法規(guī)。新《行政處罰法》第十一條規(guī)定：“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”。這條規(guī)定和針對(duì)地方性法規(guī)的補(bǔ)充設(shè)定權(quán)規(guī)定是一樣的，從字面含義出發(fā)，其所隱含的對(duì)行政法規(guī)的放權(quán)精神也應(yīng)當(dāng)是一致的。但我們也要看到，行政法規(guī)和地方性法規(guī)雖然都稱“法規(guī)”，但性質(zhì)完全不同。筆者認(rèn)為，隨著我國社會(huì)主義法治體系的逐漸完善，行政立法與立法機(jī)關(guān)立法之間的關(guān)系要更突出行政服從立法的基本原則。因此，對(duì)行政法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的解釋，其方向應(yīng)當(dāng)與地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的解釋有所不同，即應(yīng)當(dāng)更突出行政法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)中的“補(bǔ)充性”。
第四，新《行政處罰法》沒有對(duì)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章規(guī)定行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，是否意味著其自主空間和原《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定的框架基本一致？
根據(jù)新《行政處罰法》，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章除了可以新設(shè)“通報(bào)批評(píng)”這一行政處罰新種類外，并未擴(kuò)張其設(shè)定權(quán)的自主空間。在法律、法規(guī)針對(duì)特定領(lǐng)域已有立法的前提下，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章仍舊以對(duì)法律、法規(guī)的具體規(guī)定權(quán)為主。只有在特定領(lǐng)域沒有法律、法規(guī)的規(guī)定時(shí)，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章有權(quán)新設(shè)“警告”“通報(bào)批評(píng)”和“一定數(shù)額罰款”�？梢�，新《行政處罰法》對(duì)地方的擴(kuò)權(quán)，主要是對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的擴(kuò)權(quán)，而不是對(duì)規(guī)章制定部門的擴(kuò)權(quán)。
①喬曉陽：《如何把握 〈行政處罰法〉有關(guān)規(guī)定與地方立法權(quán)限的關(guān)系——在第二十三次全國地方立法工作座談會(huì)上的講話》，《地方立法研究》，2017年第6期。
【作者系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部教授張效羽】