2021年1月22日，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議修訂通過《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）。行政處罰是行政管理的重要手段，也是保障法律、法規(guī)有效實施的重要措施。我國現行《行政處罰法》制定于1996年，對行政處罰的設定和實施作了基本規(guī)定，此后于2009年、2017年兩次作了個別條文修改。此次修訂《行政處罰法》，總結實踐經驗，堅持問題導向，圍繞行政處罰的設定和實施，完善相關制度規(guī)則，對于堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，在法治軌道上促進國家治理體系和治理能力現代化，具有十分重要的意義。
一、落實黨中央重大改革決策部署，推動行政處罰制度與時俱進
黨的十八大以來，黨中央全面推進依法治國，對深化行政執(zhí)法體制改革提出明確要求。為了貫徹落實黨中央重大改革決策部署，本次修訂《行政處罰法》，一是增加綜合行政執(zhí)法制度，推動解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法以及執(zhí)法力量分散等問題，規(guī)定國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權。
二是確立行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度，推動執(zhí)法重心下移，破解長期困擾基層干部“看得見卻管不著”難題，明確省、自治區(qū)、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。同時，為保證這部分行政處罰權“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”，也提出了相應的規(guī)范和保障要求，如定期組織評估、下放決定應當公布、承接行政處罰權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道加強執(zhí)法能力建設，以及有關地方人民政府及其部門應當加強相關工作、建立健全相關機制和制度。
三是將行政執(zhí)法“三項制度”全部明確為法律制度，在完善重大執(zhí)法決定法制審核制度的同時，增加行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄制度。明確規(guī)定行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息應當公示；增加規(guī)定行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存；明確法制審核范圍，規(guī)定未經法制審核或者審核未通過的不得作出決定。
四是完善行政處罰和刑事司法銜接機制，推動行政處罰和刑事處罰有效對接。要求對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。針對實踐中的突出問題，強調行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協(xié)調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。明確違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關尚未給予當事人罰款的，不再給予罰款，體現司法最終原則。
五是落實行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度要求。明確規(guī)定實施行政處罰的執(zhí)法人員應當具有行政執(zhí)法資格；執(zhí)法人員在調查或者進行檢查時，應當主動出示執(zhí)法證件，當事人或者有關人員有權要求執(zhí)法人員出示證件；執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。
此外，根據新冠肺炎疫情防控實踐，增加疫情防控有關行政處罰程序規(guī)定，明確發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰。
二、完善行政處罰設定制度，擴大法規(guī)規(guī)章行政處罰設定權限
發(fā)揮立法的引領和推動作用，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，推進立法精細化，是完善中國特色社會主義法律體系的重要內容。在堅持行政處罰制度的基本原則、主要制度和基本框架的前提下，根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，本次修訂《行政處罰法》，進一步完善行政處罰設定制度。
一是適當擴大行政法規(guī)、地方性法規(guī)的行政處罰設定權限，增加規(guī)定上位法對違法行為未作出行政處罰規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)為實施上位法，可以補充設定行政處罰。同時，增加約束性要求，擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。行政法規(guī)、地方性法規(guī)報送備案時，說明補充設定行政處罰的情況。
二是增加規(guī)章設定行政處罰的種類，明確國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在尚未制定法律、法規(guī)的情形下，對違反行政管理秩序的行為，可以設定通報批評的行政處罰，發(fā)揮規(guī)章在有效實施行政管理中的作用。
三是增加行政處罰實施評估制度，最大限度減少不必要的行政處罰事項，明確國務院部門和自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關部門應當定期組織評估行政處罰的實施情況和必要性，對不適當的行政處罰事項及種類、罰款數額等，及時提出修改或者廢止的建議。
三、健全行政處罰適用規(guī)則，保障行政處罰權依法行使
提高行政執(zhí)法水平，規(guī)范實施行政處罰，需要完備的行政處罰適用規(guī)則。為了保障行政處罰權依法行使，本次修訂《行政處罰法》，一是增加行政處罰定義，為認定行政處罰提供判斷標準，解決行政處罰界限不清問題。同時，根據實踐經驗，調整、補充列舉行政處罰種類。
二是完善沒收違法所得制度，明確規(guī)定違法所得除依法退賠的外，應當予以沒收；針對執(zhí)法實踐中如何確定違法所得的問題，增加規(guī)定違法所得是指實施違法行為所取得的款項，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
三是延長重點領域違法行為追責期限，規(guī)定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政處罰追責期限由兩年延長至五年。
四是在堅持“一事不兩罰”制度的同時，增加規(guī)定同一個違法行為違反多個法律規(guī)范的，按照罰款數額高的規(guī)定予以處罰。
五是增加不予處罰的情形，明確規(guī)定當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。確立“首違不罰”，明確規(guī)定當事人屬于初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。
六是增加從舊兼從輕適用規(guī)則，規(guī)定實施行政處罰適用違法行為發(fā)生時法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，但是作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。
七是增加行政處罰裁量基準，明確行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。
四、完善行政處罰程序，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法
堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法程序，是深入推進依法行政，加快法治政府建設的重要內容。本次修訂《行政處罰法》，作了以下主要修改，一是加強對非現場執(zhí)法的規(guī)范，要求確保電子技術監(jiān)控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布，記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確，經過審核才能作為證據。同時，強調行政機關應當及時告知當事人違法事實，并采取信息化手段等措施方便當事人查詢、陳述和申辯。
二是完善行政處罰委托制度，從嚴把握，防止濫施處罰，明確委托應當采用書面形式，委托書應當載明委托的具體事項、權限、期限等內容，并向社會公布。
三是健全行政處罰事先告知制度，明確行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人的內容包括擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。
四是完善聽證制度，解決聽證程序使用率偏低問題。包括擴大聽證范圍，將降低資質等級、責令關閉、限制從業(yè)等較重的行政處罰納入聽證范圍；強化聽證筆錄的效力，明確行政機關應當根據聽證筆錄作出決定。
五是增加電子送達方式，解決行政處罰文書送達難問題，規(guī)定當事人同意并簽訂確認書的，可以采用傳真、電子郵件等方式送達行政處罰決定書等法律文書。
六是增加行政處罰協(xié)助制度，規(guī)定行政機關向有關機關提出協(xié)助請求，被請求機關依法予以協(xié)助。
五、防范行政處罰不作為，加強對行政處罰權的監(jiān)督制約
建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制，落實行政執(zhí)法責任制，完善糾錯問責機制，是建設法治政府的重要內容。為了防范行政處罰機關不作為、亂作為，克服懶政、怠政，本次修訂《行政處罰法》，一是增加行政處罰案件立案制度，防止行政機關有案不立，明確立案依據等應當公示，符合行政處罰案件立案標準的應當及時立案。
二是建立行政處罰決定公開制度，明確規(guī)定具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，行政機關應當在3日內撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。
三是明確行政處罰期限要求，防止行政處罰案件久拖不決，規(guī)定行政機關自立案之日起90日內作出行政處罰決定，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的從其規(guī)定。
四是加大追責力度，對行政機關有該制止違法行為不制止、該立案不立案、該處罰不處罰、該移送司法機關不移送等情形的，加大追責力度，擴大追責范圍。
修訂后的《行政處罰法》，將于2021年7月15日起施行，對于進一步保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織合法權益，以及加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守信誠信的法治政府，推進國家治理體系和治理能力現代化，必將起到積極的作用。
（作者系全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍）