2021年1月22日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）。行政處罰是行政管理的重要手段，也是保障法律、法規(guī)有效實(shí)施的重要措施。我國(guó)現(xiàn)行《行政處罰法》制定于1996年，對(duì)行政處罰的設(shè)定和實(shí)施作了基本規(guī)定，此后于2009年、2017年兩次作了個(gè)別條文修改。此次修訂《行政處罰法》，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，完善相關(guān)制度規(guī)則，對(duì)于堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，在法治軌道上促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。
一、落實(shí)黨中央重大改革決策部署，推動(dòng)行政處罰制度與時(shí)俱進(jìn)
黨的十八大以來(lái)，黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)，對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革提出明確要求。為了貫徹落實(shí)黨中央重大改革決策部署，本次修訂《行政處罰法》，一是增加綜合行政執(zhí)法制度，推動(dòng)解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法以及執(zhí)法力量分散等問(wèn)題，規(guī)定國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。
二是確立行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，破解長(zhǎng)期困擾基層干部“看得見卻管不著”難題，明確省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。同時(shí)，為保證這部分行政處罰權(quán)“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”，也提出了相應(yīng)的規(guī)范和保障要求，如定期組織評(píng)估、下放決定應(yīng)當(dāng)公布、承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，以及有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)工作、建立健全相關(guān)機(jī)制和制度。
三是將行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”全部明確為法律制度，在完善重大執(zhí)法決定法制審核制度的同時(shí)，增加行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。明確規(guī)定行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示；增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存；明確法制審核范圍，規(guī)定未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的不得作出決定。
四是完善行政處罰和刑事司法銜接機(jī)制，推動(dòng)行政處罰和刑事處罰有效對(duì)接。要求對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。針對(duì)實(shí)踐中的突出問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制。明確違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)尚未給予當(dāng)事人罰款的，不再給予罰款，體現(xiàn)司法最終原則。
五是落實(shí)行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度要求。明確規(guī)定實(shí)施行政處罰的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具有行政執(zhí)法資格；執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出示執(zhí)法證件，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示證件；執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。
此外，根據(jù)新冠肺炎疫情防控實(shí)踐，增加疫情防控有關(guān)行政處罰程序規(guī)定，明確發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰。
二、完善行政處罰設(shè)定制度，擴(kuò)大法規(guī)規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)限
發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，推進(jìn)立法精細(xì)化，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容。在堅(jiān)持行政處罰制度的基本原則、主要制度和基本框架的前提下，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，本次修訂《行政處罰法》，進(jìn)一步完善行政處罰設(shè)定制度。
一是適當(dāng)擴(kuò)大行政法規(guī)、地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限，增加規(guī)定上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)為實(shí)施上位法，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。同時(shí)，增加約束性要求，擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明。行政法規(guī)、地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。
二是增加規(guī)章設(shè)定行政處罰的種類，明確國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在尚未制定法律、法規(guī)的情形下，對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定通報(bào)批評(píng)的行政處罰，發(fā)揮規(guī)章在有效實(shí)施行政管理中的作用。
三是增加行政處罰實(shí)施評(píng)估制度，最大限度減少不必要的行政處罰事項(xiàng)，明確國(guó)務(wù)院部門和自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性，對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等，及時(shí)提出修改或者廢止的建議。
三、健全行政處罰適用規(guī)則，保障行政處罰權(quán)依法行使
提高行政執(zhí)法水平，規(guī)范實(shí)施行政處罰，需要完備的行政處罰適用規(guī)則。為了保障行政處罰權(quán)依法行使，本次修訂《行政處罰法》，一是增加行政處罰定義，為認(rèn)定行政處罰提供判斷標(biāo)準(zhǔn)，解決行政處罰界限不清問(wèn)題。同時(shí)，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整、補(bǔ)充列舉行政處罰種類。
二是完善沒(méi)收違法所得制度，明確規(guī)定違法所得除依法退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收；針對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中如何確定違法所得的問(wèn)題，增加規(guī)定違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
三是延長(zhǎng)重點(diǎn)領(lǐng)域違法行為追責(zé)期限，規(guī)定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政處罰追責(zé)期限由兩年延長(zhǎng)至五年。
四是在堅(jiān)持“一事不兩罰”制度的同時(shí)，增加規(guī)定同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定予以處罰。
五是增加不予處罰的情形，明確規(guī)定當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。確立“首違不罰”，明確規(guī)定當(dāng)事人屬于初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。
六是增加從舊兼從輕適用規(guī)則，規(guī)定實(shí)施行政處罰適用違法行為發(fā)生時(shí)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，但是作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。
七是增加行政處罰裁量基準(zhǔn)，明確行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。
四、完善行政處罰程序，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法
堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法程序，是深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。本次修訂《行政處罰法》，作了以下主要修改，一是加強(qiáng)對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的規(guī)范，要求確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確，經(jīng)過(guò)審核才能作為證據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人違法事實(shí)，并采取信息化手段等措施方便當(dāng)事人查詢、陳述和申辯。
二是完善行政處罰委托制度，從嚴(yán)把握，防止濫施處罰，明確委托應(yīng)當(dāng)采用書面形式，委托書應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容，并向社會(huì)公布。
三是健全行政處罰事先告知制度，明確行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人的內(nèi)容包括擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。
四是完善聽證制度，解決聽證程序使用率偏低問(wèn)題。包括擴(kuò)大聽證范圍，將降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等較重的行政處罰納入聽證范圍；強(qiáng)化聽證筆錄的效力，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出決定。
五是增加電子送達(dá)方式，解決行政處罰文書送達(dá)難問(wèn)題，規(guī)定當(dāng)事人同意并簽訂確認(rèn)書的，可以采用傳真、電子郵件等方式送達(dá)行政處罰決定書等法律文書。
六是增加行政處罰協(xié)助制度，規(guī)定行政機(jī)關(guān)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法予以協(xié)助。
五、防范行政處罰不作為，加強(qiáng)對(duì)行政處罰權(quán)的監(jiān)督制約
建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。為了防范行政處罰機(jī)關(guān)不作為、亂作為，克服懶政、怠政，本次修訂《行政處罰法》，一是增加行政處罰案件立案制度，防止行政機(jī)關(guān)有案不立，明確立案依據(jù)等應(yīng)當(dāng)公示，符合行政處罰案件立案標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。
二是建立行政處罰決定公開制度，明確規(guī)定具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說(shuō)明理由。
三是明確行政處罰期限要求，防止行政處罰案件久拖不決，規(guī)定行政機(jī)關(guān)自立案之日起90日內(nèi)作出行政處罰決定，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的從其規(guī)定。
四是加大追責(zé)力度，對(duì)行政機(jī)關(guān)有該制止違法行為不制止、該立案不立案、該處罰不處罰、該移送司法機(jī)關(guān)不移送等情形的，加大追責(zé)力度，擴(kuò)大追責(zé)范圍。
修訂后的《行政處罰法》，將于2021年7月15日起施行，對(duì)于進(jìn)一步保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，以及加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守信誠(chéng)信的法治政府，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必將起到積極的作用。
（作者系全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室一級(jí)巡視員張桂龍）