2021年1月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二十五次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》），并將于2021年7月15日起施行。新修訂的《行政處罰法》在總結(jié)行政執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)行政執(zhí)法實(shí)際問題，進(jìn)一步豐富和完善了行政處罰的基本制度和規(guī)則，充分體現(xiàn)和鞏固了行政執(zhí)法領(lǐng)域取得的重大改革成果，為嚴(yán)格規(guī)范行政處罰的設(shè)定，保障行政處罰的有效實(shí)施提供了基本遵循，對(duì)各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了許多新的更高要求，對(duì)于大力促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有重要意義。學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會(huì)好，貫徹實(shí)施好新修訂的《行政處罰法》是各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重要任務(wù)，也是各級(jí)政府司法行政部門履行本級(jí)政府行政執(zhí)法監(jiān)督職能，指導(dǎo)、監(jiān)督行政執(zhí)法工作的一項(xiàng)重要職責(zé)。根據(jù)新修訂的《行政處罰法》和全國(guó)人大常委會(huì)法工委的起草說(shuō)明，結(jié)合行政執(zhí)法與監(jiān)督工作實(shí)際，談幾點(diǎn)初步認(rèn)識(shí)。
一、全面認(rèn)識(shí)行政處罰的性質(zhì)和功能
原《行政處罰法》只對(duì)立法目的和立法宗旨作出規(guī)定，并未對(duì)行政處罰概念和定義作出明確規(guī)定。實(shí)踐中一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰的性質(zhì)和作用沒有全面準(zhǔn)確理解，在思想認(rèn)識(shí)、實(shí)施處罰、履行程序、適用法律、把握處罰尺度等方面出現(xiàn)偏差，有的往往為了處罰而處罰，有的甚至背離了行政處罰的本來(lái)目的和功能，成為一些執(zhí)法機(jī)關(guān)和個(gè)別執(zhí)法人員罰款牟利的手段。這次新修訂的《行政處罰法》第二條明確規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為�！边@一規(guī)定明確了行政處罰是以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的性質(zhì)，結(jié)合第一條關(guān)于“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”的規(guī)定，可以較為全面地體現(xiàn)行政處罰的內(nèi)涵和外延，有利于準(zhǔn)確理解行政處罰的功能和作用。
對(duì)違法當(dāng)事人以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒，一方面是旨在懲罰違法當(dāng)事人，目的在于通過(guò)制裁使當(dāng)事人不僅得不到違法利益，而且要利益受損或增加利益支出，為違法行為付出代價(jià)；另一方面也有預(yù)防和減少違法行為的功能，通過(guò)對(duì)違法當(dāng)事人的懲戒，使當(dāng)事人以后不敢違法，同時(shí)也是對(duì)潛在違法當(dāng)事人的警示，從而減少違法行為的發(fā)生，減少行政管理成本，保障法律法規(guī)得到全面有效實(shí)施，切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。在學(xué)習(xí)貫徹新修訂的《行政處罰法》中，要準(zhǔn)確理解行政處罰的性質(zhì)、功能和作用，準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法工作的定位，切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)。在部署工作、監(jiān)督指導(dǎo)、考核評(píng)估中既要圍繞中心工作注重執(zhí)法辦案數(shù)量和質(zhì)量，更要注重行政執(zhí)法的法律效果、社會(huì)效果和政治效果，防止片面追求處罰數(shù)量和罰沒收入。
二、準(zhǔn)確把握處罰與教育相結(jié)合原則
這次修訂《行政處罰法》在體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合原則方面作出許多新的規(guī)定，從行政處罰基本制度層面既保障行政執(zhí)法有力度，解決重大違法行為違法成本低、懲處力度不夠的問題，也同時(shí)保障行政執(zhí)法有溫度，實(shí)行無(wú)錯(cuò)不罰、小錯(cuò)輕罰。
（一）加大了執(zhí)法力度。一是增加處罰種類。在第九條中明確增加了“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”的處罰種類。相比罰款，這類限制行為的處罰比較重，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響較大，體現(xiàn)了維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的需要。二是明確要求沒收違法所得。在第二十八條第二款明確規(guī)定“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)”。這是在法律上第一次明確適用處罰種類的一般原則，也就是說(shuō)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施處罰時(shí)凡是有違法所得的，除應(yīng)當(dāng)退賠的外，都要沒收，以體現(xiàn)違法不能得利的原則。同時(shí)也是第一次在法律上明確違法所得是實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，這也是加大了違法的成本。三是加大重點(diǎn)領(lǐng)域處罰力度。在第三十六條第一款增加規(guī)定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政處罰追責(zé)期限由兩年延長(zhǎng)至五年，體現(xiàn)了對(duì)人民群眾生命健康和金融安全的保護(hù)。上述規(guī)定是對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法的新要求，與原有的規(guī)定相比有很大變化，需要各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)合各自執(zhí)法實(shí)際抓緊完善有關(guān)處罰適用規(guī)則，加大對(duì)嚴(yán)重違法行為的懲戒力度，堅(jiān)決制止糾正侵犯人民群眾權(quán)益、危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、損害公共利益和國(guó)家安全的違法行為，確保行政執(zhí)法要有力度。
（二）保障了執(zhí)法“溫度”。一是規(guī)定初違不罰、無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰。在第三十三條第一款明確規(guī)定：“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰�！边@里有三個(gè)條件，初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時(shí)改正，缺一不可。在第三十三條第三款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”在第三款還明確了“對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育”的要求。行政執(zhí)法的價(jià)值絕非“為罰而罰”，而是要達(dá)到預(yù)防違法的實(shí)際效果。行政處罰具有懲戒違法行為的性質(zhì)，同時(shí)也有預(yù)防和減少違法行為的功能。對(duì)嚴(yán)重違法進(jìn)行嚴(yán)厲查處、嚴(yán)厲打擊，既是對(duì)違法者的懲戒，也是對(duì)潛在違法活動(dòng)的警示。大力推行“柔性執(zhí)法”，對(duì)輕微違法者進(jìn)行說(shuō)服教育、進(jìn)行勸誡，同樣也能起到防止和減少嚴(yán)重違法行為、降低社會(huì)危害性的作用。這也是落實(shí)《行政處罰法》關(guān)于“處罰與教育相結(jié)合”原則的具體體現(xiàn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)推行多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式工作的要求，下一步司法部將認(rèn)真組織推動(dòng)落實(shí)新修訂的《行政處罰法》的這項(xiàng)規(guī)定，總結(jié)上海、浙江等地的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，以推行多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式工作為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升執(zhí)法服務(wù)水平，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。二是進(jìn)一步明確了從輕減輕處罰的規(guī)則。在第三十一條增加了“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的，可以從輕或者減輕行政處罰”的規(guī)定，在第三十二條增加了當(dāng)事人被“誘騙實(shí)施違法行為、主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為”的從輕減輕情形，并刪除了其他應(yīng)當(dāng)從輕減輕必須由法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的限制。這些規(guī)定為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中綜合考慮違法行為的社會(huì)危害性等因素直接作出從輕減輕處罰提供了法律依據(jù)，為執(zhí)法人員公正執(zhí)法提供了法律保障。三是增加從舊兼從輕適用規(guī)則。在第三十七條增加“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，但是作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定”。這主要是基于近年來(lái)我國(guó)法律法規(guī)修改比較頻繁，管理對(duì)象、管理行為、違法行為的設(shè)定、社會(huì)危害性的考量等都在變化。規(guī)定從舊兼從輕的適用規(guī)則，有利于行政機(jī)關(guān)實(shí)施有效管理，也有利于現(xiàn)行法律法規(guī)的有效實(shí)施。此外，這次修訂《行政處罰法》在第四十二條專門增加了第二款強(qiáng)調(diào)“執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法，尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真落實(shí)《行政處罰法》的這一新要求，在實(shí)施行政檢查、調(diào)查取證、采取行政強(qiáng)制措施以及執(zhí)行處罰決定、依法實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)中，切實(shí)尊重和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，堅(jiān)決禁止暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。對(duì)于不文明的執(zhí)法行為，當(dāng)事人可以依據(jù)《行政處罰法》第七十五條的規(guī)定，向上級(jí)機(jī)關(guān)或司法行政部門申訴或者檢舉，有關(guān)機(jī)關(guān)要及時(shí)制止和糾正，依法追究責(zé)任。
三、認(rèn)真執(zhí)行行政處罰程序規(guī)則
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定，除非《行政處罰法》授權(quán)單行法另有規(guī)定。本次修訂程序方面的調(diào)整較多，行政機(jī)關(guān)要根據(jù)這些新要求修改配套規(guī)定，更新行政處罰文書，調(diào)整案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)和信息化系統(tǒng)，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。貫徹落實(shí)這些新規(guī)定，需要從以下三個(gè)角度進(jìn)行把握。
（一）體現(xiàn)程序正當(dāng)?shù)囊�。一是立案�?guī)定有原則、有例外。根據(jù)新增加的第五十四條第二款的規(guī)定，立案是法定程序，除當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外，都必須立案。根據(jù)新增加的第六十條的規(guī)定，案件的辦理時(shí)限為90日，但有的重大復(fù)雜案件難以在90日內(nèi)辦結(jié)，因此，法律、法規(guī)、規(guī)章可以另行規(guī)定辦理時(shí)限。圍繞立案，還有最先立案的行政機(jī)關(guān)管轄、立案依據(jù)公式、不立案監(jiān)督等關(guān)聯(lián)規(guī)定，實(shí)際形成了一個(gè)小的體系。二是回避不停止調(diào)查。本次修訂細(xì)化了回避情形，新增加的第四十三條明確回避情形為“有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的”，但基于效率的考慮，回避決定作出之前，不停止調(diào)查或者實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)應(yīng)據(jù)此明確回避審查程序。三是擬作出的行政處罰內(nèi)容必須事先告知。根據(jù)第四十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的告知增加了處罰內(nèi)容的告知，實(shí)踐中需要明確告知涉及的行政處罰的具體種類，涉及罰款的，要明確數(shù)額。與之相配套的，本次修訂還進(jìn)一步拓展了不因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重處罰的規(guī)定，增加了“陳述”。四是聽證程序范圍擴(kuò)大并明確筆錄的強(qiáng)制力。長(zhǎng)期以來(lái)，行政處罰的聽證使用頻率很低，有的地方城管綜合執(zhí)法局一年的聽證案件量都不到十件。根據(jù)第六十三條的規(guī)定，本次修訂擴(kuò)大了聽證范圍，將“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價(jià)值非法財(cái)物、降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、其他較重的行政處罰”納入聽證范圍。此外，還明確聽證筆錄的強(qiáng)制拘束力，要求應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出決定，聽證筆錄不再是可有可無(wú)。
（二）體現(xiàn)信息社會(huì)的時(shí)代特點(diǎn)。一是非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法不能只方便行政機(jī)關(guān)。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備對(duì)于提高執(zhí)法效率、緩解“人少案多”的矛盾、減少執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)對(duì)抗等具有重要意義，但實(shí)踐中也暴露出不少問題。本次修訂從控制權(quán)力、保障權(quán)益的角度進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。例如，根據(jù)第四十一條的規(guī)定，電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點(diǎn)要向社會(huì)公布，記錄的違法事實(shí)除了符合真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確的要求，還要經(jīng)過(guò)人工審核。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)要確保非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法情況下當(dāng)事人能夠查詢、陳述和申辯。二是電子送達(dá)的關(guān)鍵是“送達(dá)地址確認(rèn)書”。送達(dá)難一直是困擾執(zhí)法的問題，本次修訂引入了司法實(shí)踐中的送達(dá)地址確認(rèn)書制度，根據(jù)第六十一條規(guī)定，可以采用傳真、電子郵件等方式送達(dá)行政處罰決定書等法律文書。行政機(jī)關(guān)要借鑒司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用好這項(xiàng)制度，切實(shí)提高監(jiān)管效率。
（三）體現(xiàn)效率行政的要求。一是突發(fā)事件中處罰程序也要關(guān)注權(quán)益保障。為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰。一審稿曾規(guī)定“可以簡(jiǎn)化程序”，后來(lái)刪除此條規(guī)定。因此，實(shí)施本條時(shí)要注意，告知、陳述、申辯等程序都不能省略。二是細(xì)化行政處罰協(xié)助制度。黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)系統(tǒng)治理提出了明確要求。除了綜合行政執(zhí)法體制改革之外，本次修訂在第二十六條專門增加了行政處罰協(xié)助，以體現(xiàn)這一要求。
四、切實(shí)加強(qiáng)行政處罰行為監(jiān)督
實(shí)施行政處罰是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的重要方式，也是行政執(zhí)法的主要手段。行政執(zhí)法的好壞直接關(guān)系到法律法規(guī)的有效實(shí)施，關(guān)乎黨和政府形象。這次修訂《行政處罰法》在加強(qiáng)監(jiān)督方面也作出了一些新規(guī)定。
（一）建立評(píng)議考核制度。在第七十五條增加規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展行政執(zhí)法評(píng)議、考核，加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實(shí)施�！边@是在一些地方探索實(shí)踐中取得不錯(cuò)效果的基礎(chǔ)上增加規(guī)定的，目的是在加強(qiáng)處罰監(jiān)督的同時(shí)通過(guò)評(píng)議檢驗(yàn)行政執(zhí)法效果，通過(guò)考核建立督促約束激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。
（二）禁止罰沒與考核掛鉤。在第七十四條第三款增加規(guī)定：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)，不得同作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評(píng)直接或者變相掛鉤。”這是在原來(lái)規(guī)定罰沒收入全部上繳國(guó)庫(kù)的基礎(chǔ)上，針對(duì)一些地方和部門依然將罰沒收入作為考核執(zhí)法政績(jī)和年終評(píng)比的一項(xiàng)依據(jù)問題特別作出的強(qiáng)調(diào)性的規(guī)定。從法律層面嚴(yán)格禁止各種形式追求罰沒作為獎(jiǎng)金福利的行為，防止行政處罰功能功利化。
（三）加大責(zé)任追究力度。在第七十六條增加了對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員追究法律責(zé)任的情形，將違反委托規(guī)定、未取得執(zhí)法證件執(zhí)法、該立案不立案列入追責(zé)范圍。在第八十一條、第八十二條中將原來(lái)追究責(zé)任的一些限制性條件刪除了，實(shí)際上加大了行政機(jī)關(guān)有該制止違法行為不制止、該處罰不處罰、該移送司法機(jī)關(guān)不移送等情形的追責(zé)力度。
各地方和各部門要以學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施新修訂的《行政處罰法》為契機(jī)，進(jìn)一步完善執(zhí)法制度，改革執(zhí)法體制，健全執(zhí)法機(jī)制，改進(jìn)執(zhí)法方式，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法人員能力，提升執(zhí)法效能，為有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化提供良好法治環(huán)境和有力的法治保障。
（作者系司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長(zhǎng)趙振華）