隨著歐盟“綠色復(fù)蘇計劃”和“歐洲氣候法草案”的公布，氣候政策已成為未來全球范圍內(nèi)主導(dǎo)各項議題進(jìn)程的核心驅(qū)動力之一。法國是世界上最早提出可持續(xù)發(fā)展和綠色經(jīng)濟(jì)理念的國家之一，也是全球氣候公約《巴黎協(xié)定》的締約主辦方和主要推動者之一。恰逢《巴黎協(xié)定》簽署五周年之際，對法國能源氣候法律政策的貫徹落實情況進(jìn)行跟蹤梳理，將有助于為他國氣候相關(guān)立法提供樣本鏡鑒。
《能源與氣候法》的頒行
為落實《巴黎協(xié)定》中到2050年實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)要求，法國政府于2017年6月正式提出氣候計劃，啟動了“國家低碳戰(zhàn)略”和“能源計劃”的修訂工作，并制定了法國政府未來15年內(nèi)實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)多樣化和溫室氣體減排目標(biāo)的行動藍(lán)圖。
為保障計劃的順利實施，時任法國國務(wù)部長兼生態(tài)轉(zhuǎn)型與團(tuán)結(jié)部長弗朗索瓦·德魯吉于2019年4月30日在部長會議上提出了《能源與氣候法》草案。草案設(shè)立了四項主要目標(biāo)：第一，將能源政策和氣候目標(biāo)結(jié)合起來；第二，加強(qiáng)氣候政策治理，賦予氣候高級委員會（由科學(xué)家和專家獨立組成，直接隸屬于總理領(lǐng)導(dǎo)）對氣候政策治理的貫徹落實享有法定監(jiān)督權(quán)；第三，確保在2022年1月1日前通過價格調(diào)整驅(qū)動，實現(xiàn)停止用煤發(fā)電；第四，采取多種措施支持能源結(jié)構(gòu)實現(xiàn)加速轉(zhuǎn)型。
2019年9月26日，法國兩院對法案草案進(jìn)行了審議修正。國民議會（法國議會下議院）對法案草案進(jìn)行了兩處主要修改：1.規(guī)定從2022年12月31日起，在法國銷售的油電混合車輛發(fā)動機(jī)必須安裝E85超級乙醇套件（即要求乙醇燃料和汽油或其他碳?xì)浠衔锏娜剂匣旌衔矬w積配比約為85∶15）；2.對高能耗住房的溫室氣體減排改造計劃進(jìn)行了具體修訂，例如能源績效考核、租金收取標(biāo)準(zhǔn)和能源審計程序等。
法國參議院（法國議會上議院）對法案草案進(jìn)行了六處修改：1.明確2028年水電、海上風(fēng)電和沼氣開發(fā)利用的份額要求；2.設(shè)定到2030年低碳和可再生氫在總氫消耗量和工業(yè)氫消耗量中的份額目標(biāo)；3.對高能耗住房能耗認(rèn)定設(shè)立能耗閾值，超過閾值的將在法律層面被認(rèn)定為不合格房屋；4.將法國在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架內(nèi)的承諾納入“能源計劃”必須遵守的目標(biāo)之中，并設(shè)立碳預(yù)算制度；5.規(guī)定氣候高級委員會有權(quán)評估能源項目或擬議法律，與碳預(yù)算制度兼容并行；6.促進(jìn)社會住房組織推進(jìn)“廉租房”項目建設(shè)。
經(jīng)憲法委員會審查通過后，法國《能源與氣候法》于2019年11月8日正式頒行。法案確定了法國國家氣候政策的宗旨、框架和舉措。法案宗旨在于應(yīng)對生態(tài)和氣候緊急情況，并將在2050年實現(xiàn)碳中和的政策目標(biāo)固化為法律。法案內(nèi)容共8章69條，主要包括以下四個部分：1.逐步淘汰化石燃料，支持發(fā)展可再生能源；2.通過規(guī)范引導(dǎo)，對高能耗住房建筑（法國住房按照“房屋耗能指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)”分A至G七個等級，法案中的高能耗住房建筑特指F級和G級）進(jìn)行漸進(jìn)式強(qiáng)制性的溫室氣體減排改造；3.通過引入國家低碳戰(zhàn)略和“綠色預(yù)算”制度，監(jiān)督和評估氣候政策的具體落實；4.降低天然氣的銷售關(guān)稅，減少對核電的依賴，實現(xiàn)電力結(jié)構(gòu)多元化。
法案的實施評估
根據(jù)法國《國民議會議事規(guī)則》145-7條第一款規(guī)定，在法律生效后的6個月內(nèi)，必須向國民議會提交由法律報告員和屬于反對派團(tuán)體報告員共同撰寫的法律實施報告。在2019年11月25日的會議上，國民議會經(jīng)濟(jì)事務(wù)委員會任命Anthony Cellier和Marie-NoëlleBattistel兩位議員作為《能源與氣候法》的報告員。
2021年2月17日，兩位報告員向國民議會提交了《能源與氣候法》的實施評估報告。報告認(rèn)為，Covid-19疫情延緩了法案的實施進(jìn)度，截至報告提交之日，法案中要求頒行的各類法令、命令或條例完成度約為59%。其中第一章“能源政策的目標(biāo)”實施完成度為零。尚未落實的內(nèi)容有：1.事先協(xié)商程序尚未設(shè)立；2.節(jié)能義務(wù)分段目標(biāo)需要盡快明確；3.專用于國際運(yùn)輸?shù)奶加媱潙?yīng)延遲生效。
第二章“有利于氣候的規(guī)定”實施完成度為63%。已頒行的法令或命令包括：1.頒行了確定化石燃料發(fā)電廠（主要指燃煤發(fā)電廠）溫室氣體排放上限的法令，并就燃煤發(fā)電廠關(guān)閉后支持雇員再就業(yè)問題發(fā)布了行政條例；2.就房屋的能耗績效管理發(fā)布了執(zhí)法條例；3.明確了與氣候高級委員會有關(guān)的管制措施。尚未落實的內(nèi)容有：1.對燃煤電廠關(guān)閉后雇員重新安置期間額外津貼的發(fā)放數(shù)額及其他再就業(yè)問題仍需進(jìn)行具體法令規(guī)制；2.欠缺房屋最大能耗限定的豁免標(biāo)準(zhǔn)；3.需要對法案中關(guān)于能耗限定的法令與其他待發(fā)布的法案條文進(jìn)行協(xié)調(diào)。
第三章“有關(guān)環(huán)境評估的措施”實施完成度為50%。涉及環(huán)境主管部門和個案審查部門行政職權(quán)的法令已經(jīng)頒布，但對使用創(chuàng)新技術(shù)的電力和沼氣生產(chǎn)項目的公共支持法令尚未發(fā)布。
第四章“打擊節(jié)能證書中的欺詐行為”實施完成度為100%。
第五章“實施‘歐洲清潔能源’計劃”實施完成度為46%。已頒行的法令或命令包括：1.與“歐洲清潔能源”相關(guān)法規(guī)的換位和銜接；2.與可再生能源、低能耗能源社區(qū)和“綠屋頂”項目推進(jìn)相關(guān)的程序要求；3.與沼氣原產(chǎn)地?fù)?dān)保相關(guān)的制度舉措；4.與區(qū)域性計劃有關(guān)的可再生能源網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建問題。尚未落實的內(nèi)容有：1.“歐洲清潔能源”法規(guī)中不適合在法國實施的具體內(nèi)容有待明確；2.廉租房項目建設(shè)低能耗社區(qū)的實施條件未能確立；3.氫能源利用的法律框架有待建立。
第六章“有關(guān)在海外領(lǐng)土修改本法的規(guī)定”因未設(shè)立強(qiáng)制性目標(biāo)，不考核實施完成度。
第七章“能源監(jiān)管”實施完成度為75%。已頒行的法令或條例包括：1.涉及能源管理委員會進(jìn)行爭端解決和實施制裁的行動程序；2.與公共電力服務(wù)費用償付爭議有關(guān)的交易解決法令；3.關(guān)于在“歷史核電有規(guī)獲取”（針對法電集團(tuán)壟斷地位的一項電改舉措）框架內(nèi)進(jìn)行價格補(bǔ)充支付的執(zhí)行法令。尚未落實的內(nèi)容有：1.能源管理委員會行動程序部分條例（特別是罰款細(xì)則）的生效尚需議會通過法令加以規(guī)定；2.非互聯(lián)區(qū)電力公共運(yùn)營商和社區(qū)用電需求的管控法令有待細(xì)化明確。
第八章“燃?xì)夂碗娏︿N售的規(guī)制目標(biāo)”實施完成度為78%。已頒行的法令或命令包括：1.逐步結(jié)束天然氣關(guān)稅的征收；2.明確設(shè)定享受電價保護(hù)的救濟(jì)對象的清單范圍；3.規(guī)定了國家能源行業(yè)消費調(diào)解員（解決能源供需雙方矛盾的第三方）對供應(yīng)商能源報價進(jìn)行比價操作的具體方法。尚未落實的內(nèi)容，主要為國家能源行業(yè)消費調(diào)解員向能源管理委員會發(fā)布能源供應(yīng)商比價季度報告的信息內(nèi)容和報告方式。
法案適用面臨的挑戰(zhàn)
2021年2月3日，由“所有人的事業(yè)”“綠色和平組織法國分部”“樂施會法國分部”和“尼古拉·于洛—人與自然基金會”四家非政府組織提起的、指控法國政府在氣候問題上不作為的訴訟在巴黎行政法庭獲得一審勝訴。該項訴訟自2018年啟動以來，獲得法國超230萬民眾的簽名支持，在法國國內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)獲得廣泛關(guān)注，被法國媒體稱之為“世紀(jì)訴訟”。
法院在裁決中認(rèn)為，法國政府有義務(wù)遵循其參加的各類區(qū)域決議（例如“歐洲清潔能源計劃”等）或國際條約中約定的一般國家義務(wù)，并且應(yīng)當(dāng)根據(jù)國內(nèi)政策和國內(nèi)法（例如“法國國家低碳戰(zhàn)略”、《環(huán)境法典》和《能源與氣候法》等）的規(guī)定，履行其對氣候變化應(yīng)對的各類具體承諾。根據(jù)法國民法和環(huán)境法的規(guī)定，以保護(hù)自然環(huán)境為宗旨的非政府組織有權(quán)向行政法院提起訴訟。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，法國政府未能按照法律規(guī)定完成其關(guān)于溫室氣體減排、提高能源效率、增加可再生能源份額、增強(qiáng)生態(tài)評估和監(jiān)測措施等各類目標(biāo)的一般性或具體性承諾。法院裁定，法國政府應(yīng)當(dāng)向四家非政府組織象征性支付1歐元作為生態(tài)賠償款，同時要求政府在2個月內(nèi)研究解決問題的具體舉措。
“世紀(jì)訴訟”案的一審結(jié)果及其后續(xù)反饋，無疑將對法國《能源與氣候法》的實施帶來更多壓力與挑戰(zhàn)。但正如法案實施評估報告中所揭示，法案的實施與落實不僅在于法案條文的完備與否，相關(guān)配套規(guī)范的梳理協(xié)調(diào)、議事監(jiān)督方案的實際運(yùn)作、各類職權(quán)部門的分工配合以及利益各方的行動意愿等，均會對法案的具體適用與目標(biāo)落實產(chǎn)生實質(zhì)影響。
法國《能源與氣候法》采取的事前、事中與事后“三位一體”的立法規(guī)制模式對其他國家通過立法途徑確保落實“碳達(dá)峰”與“碳中和”目標(biāo)的實現(xiàn)具有積極的借鑒意義，但其采用跨領(lǐng)域、多學(xué)科、承諾法定化、行民合一化的方式，對國家應(yīng)對氣候政策進(jìn)行立法規(guī)制所帶來的進(jìn)度延緩、承諾落空、政府公信力受損等實踐弊端，亦應(yīng)當(dāng)引起警醒。［本文系國家社科基金2017年重大項目：中國海權(quán)發(fā)展模式及海洋法治完善研究（項目編號：17ZDA145）之階段性成果。］
（作者單位：西南政法大學(xué)國際法學(xué)院）